波音空客補貼爭端對我國補貼大飛機產業的啟示

任兆鑫

(首都經濟貿易大學 經濟學院，北京 100070)

一、前言

2007年3月，我國大飛機研制項目①正式重啟，2008年5月中國商用飛機有限公司掛牌，短短一年的時間，我國大型客機制造在“運10”項目終止了20多年后以“十二五”國家規劃重點項目的身份又重新進入了民眾的視野，飛機取名C919。而此時，國際大型噴氣客機市場已被美國的波音公司和歐盟的空客公司寡占。

本文將從戰略性貿易政策理論出發，探討大飛機產業補貼的必要性;進而結合剛剛結束的波音公司與空客公司關于政府補貼爭端的互訴案件，結合我國近幾年遭遇的反補貼訴訟的現狀，說明我國大飛機出口將要面對反補貼訴訟的必然性;最后在WTO的框架內探討我國如何在不違反WTO原則的前提下，對大飛機制造產業進行補貼和扶持，以促使其發展壯大。

二、補貼的必要性

傳統的貿易理論有兩個基本假設:完全競爭和規模報酬不變，但卻忽視了現實中廣泛存在的生產過程中的不完全競爭和規模報酬遞增、R＆D過程中的技術外溢導致的潛在的市場失靈。針對傳統貿易理論的這一缺陷，20世紀80年代，戰略性貿易理論得以興起。該理論由詹姆斯·布蘭德(James．A．Brander)、保羅·克魯格曼(Paul R．Krugman)等人提出，其中心思想是，在不完全競爭和規模經濟普遍存在的貿易環境中(這種貿易環境更符合現實)，政府適度的干預可以提高本國企業的競爭力，改善本國貿易狀況。根據這一理論，結合大飛機制造的產業特殊性，我們認為，政府對大飛機制造業進行適當的補貼是十分必要的。

(一)大飛機制造業是一國無可爭議的戰略性產業，政府應該予以扶持

首先，大飛機產業代表一國制造業的最高端水平，具有“兩高兩強”(科技含量高、附加值高、技術外溢性強、產業關聯性強)的特點，其發展不僅能提高我國制造業的產業結構，填補我國高端制造業的不足，也能通過其外溢性和產業關聯性拉動傳統制造業的升級，推動以微電子計算機產業為代表的新興信息技術產業的發展，有利于實現“十二五”期間的經濟發展模式轉型和產業結構調整的目標;其次，大飛機產業不僅在經濟上具有重要意義，也代表了一國的綜合國力水平，是一國國防產業的重要組成部分;第三，大飛機制造業涉及新能源、新材料、空氣動力等諸多高科技領域，能促進我國相關基礎學科研究，提高我國科學技術水平。正是基于這些原因，我國才將大飛機項目列為《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年》的重大科技專項。

(二)大飛機制造業資本回報的內在矛盾要求政府適當干預

從國際經驗來看，一架新型大飛機的研制需要花費10年，投入數十億美金，研制成功后要銷售300-400架才能回本。以歐盟的空中客車為例，其成立于1970年，但直至1996年才開始盈利，中間虧損了25年。其最新可搭載525名乘客的機型A380于1994年6月開始研制(當時被叫“A3XX”計劃，2000年12月正式更名為A380)，2007年10月第一家A380客機在新加坡航空公司首次投入運營，至2012年3月，共交付71架，總訂單253架，仍然處于虧本期。②而作為行業龍頭的美國波音公司，從其2011年財務報告來看，2011年銷售收入達到4437．2億元人民幣，營業利潤為374．6億人民幣。③同年，山東濟南全年的GDP也不過4406．3億人民幣。④

(三)世界規模最大的大飛機制造商背后都有政府不計成本的投入

以世界規模最大的大飛機制造商波音公司為例，其發展壯大與美國政府“以軍養民”的政府補貼是分不開的。20世紀60年代以前，波音公司的主要業務一直在軍用飛機方面，在二戰中出盡風頭的B-17、B-29轟炸機以及冷戰時期的B-47和B-52戰略轟炸機都出自波音公司。由于軍用飛機的很多技術都可以用于民用飛機(例如波音首架噴氣式民用客機波音707就是在美國空軍KC-135空中加油機的基礎上研制成功的)，美國政府一直采用軍事購買合同和軍事研發項目支持波音的發展。而空客公司之所以能在波音一家獨大的市場競爭中存活下來并與其雙分天下，完全得益于歐盟及其成員國政府將近三十年的補貼。

(四)我國發展大飛機項目面臨的特殊的國際市場環境使我國的大飛機制造業很難單純依靠市場力量得到發展，必須依靠政府的幫助

業已形成的國際大飛機市場具有明顯的雙寡頭壟斷特征，市場份額已被波音和空客兩家公司壟斷。此外，由于大飛機市場規模有限，很大程度上波音和空客的市場份額的競爭是此消彼長的零和博弈。這意味著，新廠商進入這個市場面臨著極高的規模經濟門檻，而空客和波音也會千方百計阻止新廠商的進入。這也是身為世界第三大民機制造商的龐巴迪公司一直都只能局限在空客和波音不太關注的支線飛機⑤市場，其企圖進入干線飛機市場的C系列計劃一波三折，險些于2006年夭折的重要原因之一。

綜上所述，我國大飛機項目要想得到發展，單純依靠市場力量是遠遠不夠的，政府一定要予以適當的補貼;而同時，我國又是WTO的成員國，必須遵循《SCM協定》，補貼要講求一定的策略。這一點，我們可以從波音和空客公司在WTO的補貼互訴案中得到一定的啟發。

三、波音、空客補貼互訴案的梳理

事實上，兩者曾在1992年對大飛機貿易及其補貼問題達成過協議，同意雙方將政府補貼限制在研發成本的1/3，當時空客民用飛機國際市場占有率遠低于波音。但由于2003年空客民用飛機交貨量首次超過波音，相反，美國航空業自2011年的“911事件”后一直陷入低迷狀態，美國單方面撕毀協議并于2004年10月6日向WTO提起訴訟(DS316)，指責自1968年起，歐盟及其四個成員國(法國、德國、西班牙、英國)對空客提供違反WTO《補貼與反補貼協定》的補貼，歐盟則“以牙還牙”，反訴美國對波音公司提供了巨額非法補貼(DS317)。自此，美國和歐盟開始了長達9年的互訴。

在三個月的談判無果而終后，2005年6月27日，歐盟對美國非法補貼波音案提起二次上訴(DS353);次年1月31日，美國對歐盟非法補貼空客案提起二次上訴(DS347)。由于爭端在實體和程序上的復雜性，專家組沒有在6個月的時限內提交最終報告。直到2011年5月，WTO才對美國訴歐盟非法補貼空客案做出終裁，認定空客獲得180億美元的非法補貼;次年3月，WTO對歐盟訴美國非法補貼波音案做出終裁，但沒有指出其所獲得美國政府非法補助的具體金額。自此，波音和空客的互訴案以WTO對美國和歐盟“各打50大板”的結果暫告一段落。

在專家組經多次推遲之后才發布的兩份報告中，以下幾點是值得我們思考的:

1．在資金提供方面，專家組認定歐洲投資銀行(European Investment Bank，EIB)在1998到2002年對空客的貸款雖然構成補貼，但卻不具有專向性，而所有涉及啟動資金援助(Launch Aid)、成員國資助(Member State Financing)的補貼全部都是專向補貼。這給我國國家資本進入大飛機項目的方式提供了借鑒。

2．在稅收優惠、訂單購買方面，上訴機構認為美國宇航局(NASA)采購合同下對波音提供的支付、人員、設施及美國國防部(USDOD)項目對波音的援助構成《SCM協定》下的專向補貼，授予了波音公司一定利益(Benefit)。這對我國對大飛機項目后續的采購具有指導意義。

3．在配套的基礎設施建設方面，專家組認為以下歐盟及其成員國以下四項不屬于“一般基礎設施”(General Infrastructure)，而屬于專向補貼(Specific Subsidies):

(1)2000年，德國漢堡市在米爾勃格湖地區提供給空客的生產基地，漢堡市為此又新建了堤壩等防洪設施;

(2)不來梅機場的加長跑道，該項目旨在方便空客的飛機能夠在該機場順利起降;

(3)法國對ZAC Aéroconstellation航空園區及其附屬的EIG設施;

(4)德國和西班牙國家和地方政府為生產和組裝設施建造提供的資助。

4．在知識產權的轉讓方面，上訴機構認為波音公司、美國宇航局、美國國防部三者簽訂的合同及協議下的專利權分配雖未明確限制于特定企業，即并不滿足2．1(a)條款下的法律專向性，但卻滿足《SCM協定》2．1(c)條款下的事實上專向性(“in fact”specific)。這給我國大飛機制造過程中專利權的轉讓提供了前車之鑒。

5．在稅收減免方面，上訴機構裁定華盛頓州針對商業飛機及其零部件生產商的稅收優惠、堪薩斯州發行的工業收入債券(Industrial Revenue Bonds，“IRB”)對波音的補貼是專向補貼。

6．在資產重組和資產收益轉移方面，專家組認為涉及政策性銀行、政府與企業之間與通常情況下私人投資做法不一致的資產收益及出售可以看作是專向補貼，如在空客補貼爭端中德國復興信貸銀行(Kreditanstalt für Wiederaufbau，KfW)在德國空客取得的20%的資產收益超過了德國當時私人投資回報率，后又將利息低價出售給梅塞施密特—伯爾科—布洛姆(Messerschmitt-B?lkow-Blohm，MBB，后被整合到歐洲宇航防務集團European Aeronautic Defense and Space Company，EADS)，兩次交易均被專家組認為是對空客的專向補貼。

四、大飛機出口面臨反補貼訴訟的必然性

美歐大飛機補貼爭端充分告訴我們，中國大飛機項目在日后出口時肯定會遭到美歐的反補貼訴訟。其原因有以下幾點:

(一)對華反補貼調查有愈演愈烈的趨勢

2004年之前，我國從未遭遇過反補貼調查，主要是由于我國的非市場經濟地位及美歐等國秉承著“反補貼只適用于市場經濟國家”的邏輯:他們認為，由于非市場經濟國家由于根本不存在市場，就無法談及補貼帶來的經濟扭曲。如美國早在1984年的“喬治城鋼鐵公司案”中就曾指出，美國的反補貼法不適用于非市場經濟國家，給出的理由是中央計劃經濟國家企業歸屬于政府，政府對企業補貼只是自己補貼自己。而其他國家也基本認同這一邏輯。

然而，這種心照不宣的默契正在弱化。2004年4月，加拿大率先打破這一邏輯，針對我國出口的燒烤架發起反傾銷和反補貼合并調查，這一案件也標志著對華反補貼時代的開始。美國也緊隨其后，雖然2005年旨在授權商務部對非市場經濟國家進行反補貼調查的《美國貿易權利執行法案》并未獲得參議院的通過，但2006年11月美國對我國出口的銅版紙展開反補貼和反傾銷合并調查也意味著美國事實上也已經放棄了這一原則。另據WTO的統計，自2008年起至2012年4月12日，提交WTO的反補貼訴訟共計12件，其中我國作為被訴方6件，占到其中的一半。也就是說，盡管我國的市場經濟地位還沒有被確認，目前也已經毫無爭議地成為世界頭號反補貼調查的目標國。

根據《中華人民共和國加入WTO議定書》，WTO將于2016年12月承認我國市場經濟地位，而2016年也恰是我國大飛機預計取得適航證并交付用戶的年份。獲得市場經濟地位一方面意味著我國在遭遇反傾銷調查時擁有了更多的主動權，另一方面也意味著我國將遭遇更多的反補貼調查。

(二)中國商飛的國有企業性質

從中國商飛190億人民幣的注冊資本構成來看，最大股東為國務院國有資產監督管理委員會，出資60億;第二股東是國盛集團(2007年9月由上海市政府設立，屬國有獨資大型投資控股和資本運營公司)投資50億;其余股東均為國有大型企業:中國航空工業集團公司、中國鋁業公司、寶鋼集團有限公司、中國中化集團公司。

根據《中國入世議定書》第10條第2款:“就實施《SCM協定》第1條第2款和第2條而言，對國有企業提供的補貼將被視為專向性補貼，特別是在國有企業是此類補貼的主要接受者或國有企業接受此類補貼的數量異常之大的情況下。”中國商飛相對波音和空客而言更易遭到反補貼調查。

(三)我國目前對大飛機項目的補貼過于高調

在波音、空客兩大公司千方百計掩蓋政府補貼事實的同時，中國商飛卻一再高調宣布獲得政府高額補貼，同時我國政府也高調宣稱大飛機承載了國人的夢想及國家意志。這樣雖然有利于團結力量，發展大飛機產業，但是卻也大大簡化了可訴補貼中的原告舉證的難度，讓我國在大飛機日后可能面臨的反補貼訴訟中處于被動地位。

(四)大飛機補貼中不利影響(Adverse Effects)的認定及因果關系判斷的特殊性

在美歐大飛機的互訴案中，專家組認定歐盟和美國的補貼都對對方造成了《SCM協定》下的損害，其判斷是基于兩者的飛機交貨量和市場份額。有意思的是，大飛機市場是典型的雙寡頭壟斷和零和競爭，全球市場相當有限，交貨量和市場份額必然是此消彼長。如果基于這種邏輯，到2016年我國大飛機交付使用時，對美歐造成不利影響則屬必然。

五、對我國補貼大飛機產業的政策建議

上文已經對我國補貼大飛機項目的必要性予以闡述，得出的結論是補貼是必需的，關鍵是怎么補。結合WTO專家小組和上訴機構對波音、空客補貼案的裁定，本文將從以下幾個方面探索我國補貼自己大飛機制造業的基本政策取向。

(一)注意補貼類型和補貼方法、路徑

WTO根據補貼細化為三種法定類型:禁止性補貼、可訴補貼、不可訴補貼，這三種不同類型的補貼有著不同的貿易救濟措施。其中禁止性補貼是指出口補貼和進口替代補貼，這兩類補貼在《SCM協定》中是被嚴格禁止的;可訴補貼秉承不告不理的原則，需要由申訴方提起申訴并證明補貼及其造成的不利影響的存在性;而不可訴補貼則是WTO允許的補貼。我國對大飛機制造業的補貼應堅決取消禁止性補貼、充分利用可訴補貼、想方設法采用不可訴補貼。如在政府投資方面，根據前文的闡述，只要政府和政策性銀行對中國商飛提供的貸款、產權資本符合私人投資通常的做法和資本回報率，就不會被認定為是專向補貼。而在可訴補貼的路徑選擇上，我國應盡量采取間接補貼，低調行事，增加補貼的隱蔽性，提高申訴方的舉證難度。

另外，不要采用已被WTO認定為非法補貼的稅收優惠、軍事合同采購等補貼措施。

(二)研發補貼和知識產權轉讓要曲線救國

上文已經說明，歐盟向空客提供的啟動援助及美國在軍方和企業之間的知識產權轉讓都構成非法補貼，但是研發補貼和知識產權轉讓對知識技術密集的大飛機研制又是不可缺少的，在這方面，我國應吸取美歐的教訓。具體來說有以下兩點:

1．我國應在WTO框架下對科研補貼方式進行調整，重點通過支持具有準公共品性質的基礎技術和共性技術來間接支持大飛機制造業，如發動機、新能源、新材料、空氣動力學等;

2．通過發展高等教育，補貼與大飛機產業相關的高等院校、國家實驗室，培養大量相關科技人員，進行相關基礎科學研究，然后通過資本運作將相關知識產權轉移到大飛機項目中去，而避免直接對大飛機制造產業內的某些具體項目提供補貼。在這一方面，我國可以制定類似美國《聯邦技術轉移法》的法律，以幫助大學、國家實驗室與企業之間建立合作機制。

(三)盡快完善政府采購的配套法律

我國2001年加入了WTO，但直到2007年才首次申請加入《政府采購協議》(Agreement on Government Procurement，GPA)，雖然我國承諾盡快加入GPA，但時至今天，談判仍未完成。目前來看，我國國內采購立法在很多地方與GPA規定及國際通行做法不協調。我國應該盡快完善政府采購方面的立法，與WTO的規則相接軌，合理利用GPA規則的例外，通過政府采購支持我國大飛機制造業的發展。

例如，在我國加入GPA的談判過程中，關于國有企業是否應列為政府采購實體一直存在爭議，而這一點在談判中是相當重要的，因為就目前中國商飛網站公布的信息來看，6家啟動客戶為中國國際航空股份有限公司、中國東方航空股份有限公司、中國南方航空股份有限公司、海航集團有限公司、國銀金融租賃有限公司、美國GECAS公司。其中國航、東航、南航擁有明顯的國資背景，身居117家央企名錄;國銀金融租賃公司由國家開發銀行控股，而國開行則是直屬國務院領導的國有獨資開發性金融機構。這就要求我們在談判確立GPA適用的采購主體時，充分考慮這些特殊情況，避免日后遭到起訴。

此外，即使加入GPA，我國政府采購也可以“國貨優先”，這在實踐中幾乎被各國普遍采用。即使一直標榜自由貿易的GPA成員國美國，也在2009年2月17日由總統奧巴馬簽署的《2009年美國復蘇與再投資法案》中提出優先購買美國貨。但在我國，這一方面的立法則嚴重滯后，甚至連國貨的認定標準都沒有明確的依據，而這也是我國相關立法必須要解決的問題。

(四)做好貿易戰的相關準備

空客和波音的補貼爭端告訴我們，無論我國采取何種方式補貼，補貼方式如何隱蔽，可能都無法完全避免兩大寡頭對我國大飛機出口的反補貼調查和訴訟。我國應提前做好應訴準備，培養、聘請反補貼方面的專家進行相關法律研究，做好人才和知識儲備。一旦美歐對我國大飛機出口提起訴訟，應沉著迎戰，無需懼怕。

［注 釋］

① 大飛機指的是起飛總重超過100噸的大型運輸機，包括軍用和民用兩類。其中軍用以大型貨運機為主，民用以載重100噸以上的貨機及座數150以上的大型客機為主。大飛機項目既包括民用也包括軍用大型運輸飛機的研制和制造。其中，負責軍用大飛機研制的是中國航空工業集團公司，負責民用大型運輸機研制的是下文將要提到的中國商用飛機有限責任公司，簡稱中國商飛。下文提到的大飛機只涉及到大型民用客機．

② 數據來源于空客公司網站:HTTP://www．airbus．com．cn/cn-aircraft-families/passengeraircraft/a380/．

③ 數據來源于波音公司2011Q4及年報:http://www．boeing．com/companyoffices/financial/2011q4/2011q4．pdf，按中國外匯交易中心公布的2011人民幣年平均價6．4588折算成人民幣，并保留一位小數．

④ 參見濟南統計局網站:http://www．jntj．gov．cn/E_Read-News．asp?NewsID=2591121．

⑤ 根據全國科學技術名詞審定委員會的定義，支線飛機是指用于大城市與中、小城市或中、小城市之間航線上的旅客機，一般100座以下;而干線飛機則是相對支線飛機來講的，指載客量超過100座、航程更長的飛機。我國正在研發的C919就是干線飛機．

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［2］ 馬曉平，李杰．中國大飛機項目中補貼的必要性初探［J］．對外經貿實務，2008，(4):44-46．

［3］ 曾郁文．2004年以來的美歐大飛機產業貿易沖突研究［J］．特區經濟，2011，(5):113-114．

［4］ WTO．DISPUTE SETTLEMENT:DISPUTE DS316，DISPUTE DS317，DISPUTE DS353，DISPUTE DS347，詳見WTO網站．

［5］ 王士如．中國政府采購立法與WTO政府采購協議的整合［J］．上海財經大學學報，2005，(5):42-48，73．

［6］ 錢思佳．中國大飛機產業發展戰略研究［D］．上海:上海交通大學安泰經濟與管理學院，2008．

［7］ 黃麗芬．GPA規則下國內產業保護法律制度研究［D］．成都:西南財經大學，2007，(4)．

［8］ 謝輝，李大武．對華反補貼的發展趨勢及對我國的啟示［J］．國際貿易問題，2007，(12):73-78，111．

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