內蒙古口岸開放成效與不足分析

楊文蘭 李金玲

(1．內蒙古財經大學 商務學院，內蒙古 呼和浩特 010070;2．內蒙古財經大學 高教研究所，內蒙古 呼和浩特 010051)

根據《西部大開發“十二五”規劃》的部署，內蒙古被確定為向北開放重要橋頭堡，深化內蒙古與俄羅斯、蒙古國等國家的經貿合作與技術交流，發揮內引外聯的樞紐作用將是我國十二五時期提高向北開放質量和水平的根本保障。

一、內蒙古口岸開放取得的成效

1991年中央決定開放滿洲里、丹東、綏芬河、琿春四個北部開放口岸，1992年3月，國務院批準開放包括內蒙古滿洲里、二連浩特在內的13個陸地邊境市、鎮，并賦予邊境地區優惠政策，自此，內蒙古這個封閉落后的少數民族地區走上了對外開放的道路，20年來，依托口岸開放，不斷加強與俄蒙的合作，在口岸經濟發展的各個層面取得了不俗的成績。

(一)口岸開放數量不斷增加

1991年，自滿洲里成為首批北部開放口岸至今，內蒙古已開放19個口岸，其中對俄開放的公路鐵路口岸6個，對蒙開放的公路鐵路口岸10個，還有海拉爾、滿洲里及呼和浩特三個航空口岸。另外巴格毛都口岸開放正處于調研論證階段。若干個向北開放的口岸，成為內蒙古乃至中國與俄蒙經濟與文化交流的重要窗口，也成為中國與俄蒙貨運通關、客運往來的重要通道，促進了內蒙古與俄蒙經貿關系的發展，也進一步提升了中俄、中蒙之間經貿關系發展。

(二)口岸客、貨運量不斷提升

20世紀90年代以來，隨著中蒙、中俄經貿關系正常化以及內蒙古各口岸相繼開放，為中俄、中蒙貨運及客運量提供了便利。而中俄、中蒙經貿關系大發展也帶動了口岸貨運量的不斷提升。見表1。

從表1可以看出，內蒙古口岸運輸能力迅速提升，以貨運量及客運量為例，2011年進出境貨運量突破6000萬噸，達到6172．8萬噸，2011年與1996年相比，貨運量增加了約14倍;與2000年相比，增加了約7倍。2011年進出境的客運量達到447．2萬人次，與1996年相比，客運量增加了約4倍，與2000年相比，增加了近2倍。運輸能力的提高，不僅帶動了內蒙古經濟的發展，也促進了中俄、中蒙之間的經貿關系的發展。

表1 1996、2000、2011年內蒙古口岸運輸能力對比分析

(三)邊貿企業隊伍不斷壯大

口岸開放及國家賦予的邊境貿易的優惠政策，使內蒙古從事邊境貿易的隊伍不斷壯大，主要集中在口岸城市。截止到2011年底，在內蒙古共有邊境貿易企業1437家，其中包頭9家，呼倫貝爾市(不包括滿洲里)28家，錫林郭勒盟(不包括二連浩特)33家，巴彥淖爾市105家，阿拉善盟47家，滿洲里市712家，二連浩特市503家。其中民營企業占95%，國有企業僅占0．5%，邊貿企業為內蒙古邊境貿易發展作出了重要貢獻。

(四)邊境貿易額不斷提升

依托國家賦予的沿邊開放及稅收優惠政策，內蒙古邊境貿易額不斷擴大，2011年，內蒙古邊境貿易進出口達46．58億美元，同比增長39．2%，占全區進出口貿易總額的39%。其中進口44．16億美元，同比增長41．13%，邊貿出口2．42億美元，同比增長11．6%。

依托與俄蒙邊境相鄰的優勢，俄蒙多年來位居內蒙古第一大、第二大貿易伙伴，在中俄及中蒙貿易中地位重要、作用突出。以2011年為例，2011年內蒙古對外貿易總額119．39億美元，其中與俄羅斯雙邊貿易額28．93億美元，同比增長20．5%，對蒙雙邊貿易額28．45億美元，同比增長68．3%，兩項合計57．38億美元，占內蒙古對外貿易總額的48．1%。內蒙古與俄羅斯的雙邊貿易額占中俄貿易總額的3．7%，內蒙古與蒙古的雙邊貿易額占中蒙貿易額的44．2%，尤其是與蒙古的雙邊貿易額在中蒙貿易額中作用非常突出。

(五)口岸經濟發展初具規模

口岸經濟是以口岸為核心，直接或間接依托口岸而存在和發展的跨行業、跨地域、多層次復合經濟。內蒙古是個多口岸地區，具備發展口岸經濟條件。

1.國際物流業日趨成熟，成為口岸經濟的支柱產業。隨著中俄、中蒙貿易快速發展，國際物流業在口岸經濟中特別突出。內蒙古各口岸都建立起了與口岸相適應的物流園區，以策克為例。根據2010年《策克口岸總體規劃》，總規劃面積48平方公里，其中鐵路監管區6．34平方公里，鐵路物流用地5．22平方公里、公路監管區12．1平方公里、公路物流用地5．06平方公里，四項合計28．72平方公里，占總規劃面積的59．8%，即三分之二用地與物流有關。目前，物流園區和煤炭加工項目已累計完成13億元投資，慶華—馬克商貿公司、酒鋼集團、浩通能源公司、太豪國際物流公司及策克煤炭運銷公司等6個海關監管儲煤場及物流區建成并投入運營，為策克口岸貨運提供了便利。

2.口岸資源落地加工業蓬勃發展，成為口岸經濟新的增長點。內蒙古各口岸依據俄蒙對開口岸資源進口的情況，建立起煤炭、木材加工等項目，延長了產業鏈，提高了其附加值。滿洲里目前已經形成了以木材加工業為基礎，包括化肥、化工、衛生潔具、服裝和家具等在內的口岸加工，2009年滿洲里口岸進口木材累計完成810．8萬立方米，占我國進口俄羅斯木材的44%，鋸材進口181．5萬立方米，占進口總量的23．4%，落地加工量306．4萬立方米，大約30%的企業有深加工項目，并且逐步向打造品牌方面發展。策克口岸目前主要是圍繞煤深加工項目來發展加工業。目前，在額濟納旗工商部門注冊登記從事口岸煤炭經營的企業達69家，已實現進口原煤的企業達25家，慶華—馬克公司300萬噸/年重介洗煤項目、錦達煤業公司200萬噸/年跳汰洗煤項目、星晨煤業200萬噸/年洗煤項目等煤炭深加工相繼上馬實施，年洗精煤近700萬噸，公路外運原煤800余萬噸(2011年)，有利地帶動了地方經濟的發展。

3.旅游商貿業發展迅速，成為口岸經濟發展的亮點。內蒙古各口岸與俄蒙對接，對開展邊民互市貿易和旅游貿易具有獨特的條件。以滿洲里為例，每年旅游出口在3億美元以上(邊民互市貿易區出口額在1億美元左右，市區出口在2億美元以上，)。2011年，旅游區入區人數總計1807373人，日平均4952人。其中，俄商進出區人數為69360人，日平均190人，與去年同期比下降3．09%;中方進出區人數1772693人，日平均4857人，與去年同期比上升6．85%。旅游區出口過貨量1746噸，日平均4．78噸，與去年同期比上升16．99%。旅游區交易額34680萬元，日平均95．01萬元，與去年同期比下降3．09%。旅游貿易出口商品主要有服裝、箱包、建材、日用品及部分水果、食品。大批俄羅斯游客通過滿洲里口岸進入市區進行商品采購，繁榮了市區的商業，帶動了滿洲里的餐飲、住宿、旅游、交通等行業，促進了國內商貿流通的快速發展。

(六)口岸開放富裕百姓、穩定邊防

口岸的不斷開放與開發，在穩定邊防、解決就業方面具有特殊的作用。

1.滿洲里口岸。自1988年滿洲里發展邊貿以來，極大地促進了當地經濟發展，2011年，邊境貿易進出口總額為22．93億美元，外貿依存度達到101．4%。在解決就業方面，作用突出，據資料顯示:邊貿企業由2000年的100家發展到目前的700多家，邊貿企業數量的快速增加，極大地促進了滿洲里就業。滿洲里市邊貿企業的從業人員由2000年的不足500人發展到目前的1萬人，就業人數翻了20倍。

2.二連浩特口岸。在“十一五”期末，依托口岸經濟發展，二連浩特全市完成地區生產總值47．6億元，財政收入完成13．2億元，城鄉居民及牧民收入分別達到22281元和7490元。2011年全市地區生產總值完成57．1億元，財政收入14．3億元，城鄉居民及牧民收入分別達到25801元和12330元，進出口貨運量達到1030萬噸，進出口貿易36．9億美元，海關稅收達到30．7億元。

3.策克口岸。2011年全年進出口貨物總量1034萬噸，口岸稅收達到6．89億元，國地稅稅收3．03億元，額濟納旗地方財政總收入為7億元，口岸地區稅收占地方財政總收入的比重為143%。

二、內蒙古口岸開放存在的問題

20年的口岸開放，使邊境城市經濟騰飛，但口岸開放與開發就如同改革開放一樣，是摸著石頭過河，是在摸索中積累發展經驗，問題在所難免。

(一)口岸過度開放與無序競爭問題

口岸開放提高了內蒙古對外開放力度，促進了內蒙古與俄蒙經貿交流，特別是促進了口岸所在地經濟騰飛。但口岸的開放也帶來了系列問題。

1.口岸重開放、弱開發問題突出。在國家沿邊開放、向北開放及西部大開發等諸多優惠政策的鼓舞下，內蒙古自治區及各沿邊地方政府積極爭取口岸開放，但口岸的開放不僅僅是開放問題，更重要的是開發問題。在目前，國家鼓勵口岸的開放，但對口岸開放提供的支持資金較少，更多需要地方政府加大對口岸的投資，但地方政府財力有限，難以滿足口岸開發需要的建設資金。而口岸都遠離政府中心，經濟發展都較落后，對基礎設施投入較少，因此我們經常會看到口岸開放了，但周圍的配套設施較差，不能滿足現代口岸通關的需要。

2.口岸功能類同、無序競爭問題嚴重。俄蒙資源豐富，俄羅斯石油、木材，蒙古國煤炭及各種有色金屬等成為內蒙古各口岸進口的主要產品，說得更直白些，就是盯住俄蒙的礦產資源及木材。在俄蒙不斷限制資源產品對中國出口的同時，各口岸為了爭取有限資源進口，不惜使用各種手段，不規范的競爭手段不斷涌現，最終獲利的是俄蒙，而我們的企業卻處于水深火熱之中。

3.口岸過度開放，引起蒙方不安。因歷史原因，蒙方對中國心存戒備，而內蒙古從東到西系列口岸的開放，會引發蒙方的不安，從心理上更加排斥和反感中國，反而會限制內蒙古與蒙方深入合作，對于俄蒙這樣與中國有歷史的鄰邦而言，口岸開放不是越多越好，要適度。

(二)口岸產業“空洞化”問題

縱觀內蒙古口岸經濟發展模式，各口岸大同小異:過貨、資源落地加工以及商貿旅游幾乎是口岸業務的主要方面，而真正屬于口岸本土化的基礎產業少之又少。“酒肉穿腸過”、“過路財神”等說法就是對口岸經濟的真實寫照。正是因為口岸沒有真正屬于自己的產業，導致了口岸經濟隨俄蒙經濟及政策的變化而起伏不定，穩定性較差，目前的口岸經濟模式難以維持。

1.洗煤項目難以維持。從內蒙古口岸經濟發展情況來看，資源落地加工是許多口岸發展的主要項目，但資源來自于俄蒙，根據蒙古國產業政策，其自身已開始在坑口建設各種洗煤廠，原煤約在2017年不再出口，已建立起來的大型洗煤廠無原煤可進，洗煤業務也就無從談起。

2.原煤進口屬于“微利”。“礦業立國”是蒙古國振興經濟的發展戰略，但礦產賣給誰、以什么價格賣以及以什么形式賣是蒙古國深入思考的問題。經過多年與世界各國的博弈，蒙古國已形成了自己的一套獨特做法。煤炭是我國進口蒙古國的主要產品，為使其自身利益最大化，蒙古專門有考察團，不間斷到中國考察煤炭市場，只要中國的煤炭價格一上漲，蒙古出口的煤炭價格馬上上漲，使內蒙古煤炭進口企業始終處于“微利”甚至“無利境況。

綜上所述，口岸缺乏自身的產業，口岸目前的產業形態，其上游部門掌控在外方手中，使口岸經濟發展始終處于一種不穩定狀態。

(三)口岸建設“過度市場化”問題

口岸是一種資源，內蒙古口岸建設中因政府資金短缺，借助于社會資金對口岸設施進行修建，其結果導致了口岸管理權的分散。口岸屬于國家資源，最大的受益者應該是國家，其次是當地百姓。任何個人和企業都無權擁有它，任何企業都不可以擁有特權，但在口岸過度市場化及企業化的今天，出現了一些有特權的企業，干擾了政府決策的制定與執行。

(四)口岸通關中“一關兩檢”問題

根據我國相關規定，口岸通關涉及海關、國檢及邊檢等相關部門。海關負責征稅、國檢負責檢驗檢疫、邊檢負責護照、人員行李、運輸工具等檢查。三個部門各自為政，有獨立的一套管理辦法，造成了在口岸通關中環節多、費用高，不利于口岸通關的順利進行，這在我國沿邊開放口岸中是一個普遍存在的問題。而內蒙古地區各口岸，對接俄蒙的口岸本身基礎設施、人員工作效率以及檢驗檢疫標準不同，導致口岸通關的延緩。

(五)國外用工制度限制問題

1.中蒙兩國政府尚未簽署“勞務準入”協議。為保障國內就業，各國都有一些對外籍勞務人用工限制的規定，但俄蒙尤為嚴格。蒙古國用工比例為9:1，即10個用工中，9個為蒙古國人，1個外籍人。俄羅斯為增加就業，限制中方勞務人才，實施打工卡制度。以2011年為例，在俄羅斯的布里亞特共和國只有20個打工卡，這遠遠不能滿足我方企業的建設需要，也阻礙了內蒙古企業走出去。

2.護照代替邊民通行證帶來的不便。2007年以前，邊民持邊民通行證即可辦理出國手續，但2007之后，開始實施護照，勞務護照2011年開始實施，給一些口岸企業帶來了沉重的經濟負擔。

三、提升口岸開放質量與效益的對策措施

(一)科學布局口岸開放，避免口岸無序競爭

1.做好調研與規劃。調研既包括國內，也包括國外。要做到細致深入，而不是走馬觀花。特別是要深入了解沿邊對應各城鎮資源稟賦情況、工業發展情況、基礎設施情況，找到雙方的契合點，即雙方都有需要的地方去開放口岸，而不是一廂情愿的去開放。目前，口岸開放帶有很大的盲目性，國內外雙方找不到利益的契合點，是一種單方面行動，有時還要為對方口岸架橋鋪路，不僅得不到對方的響應，反而會引起對方的反感。

2.口岸開放要統籌安排。國家賦予沿邊地區口岸開放的各種優惠政策，但究竟在哪兒開、如何開、自治區政府既要考慮地方政府的利益訴求，還要考慮自治區的統一規劃及俄蒙可接受的程度等，特別是要考慮到口岸開放究竟會產生多大的經濟效益和社會效益等是必須深入思考的問題。

3.功能定位要準確。目前，內蒙古各口岸功能雷同，缺乏基于口岸自身特點的經濟模式，導致隨著口岸的不斷開放，各口岸競爭加劇。我們不否認競爭會帶來效益，但過度競爭，也會導致兩敗俱傷。

(二)提升并拓展傳統模式，避免口岸產業空洞化

1.改資源落地加工為坑口加工。目前，口岸多以資源落地加工項目為主，但從長遠考慮，俄蒙對資源及木材出口的限制不斷增多，未來，一些企業可能面臨無資源可加工的窘境，而我國對資源、能源的需求將是一個長期的過程。因此，一些擁有礦產權的企業可考慮就近加工，把可利用的產品運回國內，不僅符合對方的利益訴求，而且還為我國節約了水、地，減少了污染等。

2.把國內加工轉移至口岸加工。從目前口岸的現有經濟發展模式來看，缺乏加工貿易企業。我們與俄蒙經濟發展互補性較強，許多輕工業品及日用消費品在俄蒙很有市場。但基本上都是從區內外經過長途運輸運至口岸。在口岸發展加工貿有運輸節約、出口便利的條件，對口岸地區來說是拓展經濟發展模式的一個好途徑。

3.建立跨境經濟合作區。與俄蒙相比，我們在農業生產、建筑、加工等方面都具有很強的優勢，加強與俄蒙的產業合作、在適宜地區建立與俄蒙的跨境經濟合作區是雙方產業合作、深化口岸經濟發展的重要模式。

(三)加大國家對口岸投資，建立企業對地方的社會責任體系

口岸是國家資源，口岸開放為國家增加了關稅稅收，為企業經營提供便利的場所。國家及企業對口岸及口岸所在地負有責任。

1.就國家而言，理應按照稅收一定百分比對口岸增加建設資金，完善口岸的基礎設施，提高口岸通關效率及能力。

2.就企業而言，理應承擔社會責任。其社會責任在于為所在地居民提供工作崗位，給居民生活補償，在這一方面沒有前例可尋，需要口岸開放大戶進行深入研究，讓口岸百姓真正享受到口岸開放帶來的豐碩成果。

(四)加強國內外各職能部門的協調，建立國際通行的“一站式服務體系”

1.協調國內海關、國檢、邊檢三個職能部門，建立一套服務系統，爭取通過一套系統能解決通關中所有問題，盡可能地減少中間環節，節約費用及時間，這就需要國家投入人力及物力研發這樣一套系統并在全國沿邊口岸推廣實施。

2.建立起與俄蒙相互認可的海關報關單、檢疫檢疫標準及簽證制度。目前在這些方面我國與俄蒙有較大的差距，需要雙方政府出面協調，建立起相互認可的標準并在口岸報關中推廣實施，為雙方口岸報關提供便利。

(五)爭取盡快與蒙古國簽署“勞務準入”協議，促進企業真正走出去

1.政府出面與俄蒙洽談，協調對我勞務人員限制的問題。俄蒙對我國“勞務準入”的限制，已經波及到了煤炭行業、在俄蒙房地產開發、礦產開采及加工等方面業務的開展。

2.改變國內一些限制人員自由流動的體制。目前、旅游、商務簽證容易，但勞務簽證難辦，對內蒙古的一些涉外企業造成了很大的不便。

基于以上考慮，我國政府應出面與俄蒙積極協調，盡快與蒙古國簽署“勞務準入協議，為企業真正走出去“保駕護航”。

縱觀內蒙古20年的口岸開放，雖存在不足，但成效顯著。未來，內蒙古口岸將繼續發揮其橋梁與樞紐作用，成為我國向北開放的重要橋頭堡，也成為拓展與俄蒙經貿關系、促進我國企業走出去的窗口。

［1］ 邵新榮．民族地區口岸經濟可持續性發展面臨的機遇［J］．中國金融，2010，(13)．

［2］ 胡穎．新疆邊境口岸及口岸經濟發展研究——以霍爾果斯口岸為例［J］．新疆財經，2010，(1)．

［3］ 李剛．東北沿海沿邊與腹地經濟互動發展的問題思考［J］．經濟縱橫，2010，(8)．