我國行政事業單位“小金庫”治理的長效機制探索

■李洪杰

一、引言

“小金庫”是指違反國家財經法規及其他有關規定，侵占、截留國家和單位收入，化大公為小公、化小公為私有，未在單位財務會計部門列收列支或未納入預算管理、私存私放的各種資金。它主要存在于企事業單位和有創收的機關部門及社會團體。

我國行政事業單位的會計管理體制受計劃經濟時期的影響，沿襲“統一領導、分級管理”，使會計核算工作處于分割狀態。長期以來，單位對基數遞增的預算已經習慣，多數單位所完成的預算編制及其執行仍相當粗放，由于理財觀念的缺乏，單位對財務管理制度的建設相當薄弱,并且參與預算管理意識不強，預算執行過程缺乏應有的嚴肅性，預算資金使用的績效評價意識較弱。加之在利益指標、支付保證、職工福利、地方政府干預等種種壓力下，以及財務會計基礎工作中崗位設置不健全、授權高度集中、印鑒和票據管理不嚴格等問題，致使行政事業單位從會計核算、結算、決算等環節入手，采取賬外經營、制造假憑證、篡改報表、偽造、變造票據等手段，截留或挪用資金，形成“小金庫”。

“小金庫”的存在造成了國家、集體資產的流失，擾亂了國家財經秩序，導致了部分黨政干部的腐敗和墮落。為此2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》的通知，經過三年的不懈努力，治理效果明顯，截至2011年11月底，全國納入治理范圍的111.99萬個單位共發現“小金庫”60722個、涉及金額315.86億元，糾正違規資金235.23億元，責任追究10429人。雖然中央加大了查處力度，取得了一定成效，但還是未能有效地阻止“小金庫”的擴張和蔓延，“小金庫”現象屢禁不止并花樣翻新，我國須繼續全力推進長效機制建設來治理“小金庫”問題。

二、“小金庫”的危害及其屢禁不止的原因分析

（一）“小金庫”的危害

1、“小金庫”擾亂了市場經濟秩序?！靶〗饚臁钡拇嬖冢`反財經紀律，破壞“收支兩條線”，搞“賬外賬”和做“假賬”，使資金游離在財務、財政、審計監督之外，從小的方面說，擾亂單位正常的發展、管理秩序；從大的方面說，造成國家統計數據失真，從而影響中央決策層對國民經濟的宏觀把握，貽誤決策時機，嚴重影響社會經濟的持續健康有序發展。

2、“小金庫”造成國有資產流失?，F在 “小金庫”的數額已高達十幾萬、百萬，甚至上千萬，其資金來源一般是通過截留或轉移各種靈活性收入。行政事業單位的“小金庫”致使國家財政預算資金流失，影響預算資金的統籌安排使用。

3、“小金庫”是滋生腐敗的溫床。一是助長了“金錢至上”思想；二是助長了一些領導干部的腐敗行為。

（二）“小金庫”屢禁不止的原因分析

“小金庫”屢禁不止的原因有很多，歸根結底，最主要的是利益的驅動、內部控制制度的缺失和內外部監督處罰不力。

1、追逐部門利益導致“小金庫”的產生?！靶〗饚臁迸c部門利益有著千絲萬縷的聯系，有關部門領導往往是“小金庫”的始作俑者，為了維護個人職務權利和小集體利益，對內“小金庫”用來為本單位職工解決福利待遇問題，對外用來與上級部門搞好關系提供方便。因此，一些單位的領導及財務人員打著為單位和小團體謀利益的旗號，置國家利益、財經法規于不顧，采取多種形式，想方設法設立“小金庫”。

2、外部監督處罰不力是“小金庫”屢禁不止的原因。外部監督主要來自財政、審計部門。財政部門是會計和內部控制工作的主管部門，審計部門是重要的保證體系。而財政、審計部門的監督僅停留在監督財政資金的運用是否合理合法上，較少對被審計單位的內部控制制度是否健全進行實質性的檢查。尤其對“小金庫”的責任追究尚未形成一種態勢，往往是對性質較重、金額較大的“小金庫”處以罰款收繳了事,而很少追根溯源，追究直接責任人和單位領導的責任。

3、內部控制制度不健全也是“小金庫”產生的原因之一。大部分單位的內部控制制度根本沒有建立，其結果是內部約束無力，無章可循。從貨幣資金內部控制的缺陷分析，行政事業單位存在大量不公開的預算外資金，且對這部分資金缺乏有效監督管理，給私設“小金庫”留下可行之機。

（1）不相容職務未分離。由于行政事業單位業務流程相對簡單，且人員緊張，存在一人多崗、不相容崗位兼職現象。記賬人員與經濟業務事項和會計事項的審批人員、經辦人員、財務保管人員的職責權限不夠明確，未能相互分離制約，而是采購兼顧保管、出納兼顧審核現象普遍存在。

（2）授權批準制度不嚴密。授權資金權限、審批主體的相關流程不規范，“一支筆審批”現象普遍存在，還有一些單位內的經濟業務事項沒有具體的審批流程保障，仍停留在事后審批階段，缺乏對事前控制與事中控制的充分認識。

（3）缺乏資金的支付復核制度。行政事業單位的財務人員以向接受資助單位支付退匯、重撥項目款為名辦理支付業務、私自將公款轉出等，存在無人核實這些情況是否屬實、合法的現象。

（4）銀行賬戶管理制度薄弱。部分單位多頭開立基本存款賬戶，有的甚至把“小金庫”的資金以個人名義存入銀行直接支取。單位內部的財務人員通常采取偽造銀行對賬單，不與財政、銀行核對“零余額賬戶用款額度”的手段來掩蓋其貪污挪用公款罪行。

（5）票據印鑒管理不到位。票據的購、領、用、核銷未按規定建立相應臺賬。未建立票據使用情況的定期或不定期抽查制度，導致出現挪用公款問題；未能及時辦理票據使用后的交驗、核銷，導致私設“小金庫”問題。印鑒保管上的漏洞較多，有的單位將財務章和法人章交由財務部門負責人，還有的單位將支票、財務章和法人章交由出納一人保管。

（6）預算控制較弱。隨著部門預算改革的推進，雖然預算控制得到了一定程度加強，但仍較弱，主要表現為：部門預算涵蓋范圍有限，尚未涵蓋全部收支事項，也沒有建立明確的費用支出和審批金額權限控制制度；部門預算編制達不到零基預算要求，各項費用也沒有嚴格按照預算安排支出，缺乏預算的剛性約束。在實際運作中，一些資金未納入預算管理，形成“小金庫”。

（7）內部審計不完善。內部審計是內部控制的一種特殊形式，用于對其他內部控制的再控制，以達到實現內部控制目標的目的。我國部分行政事業單位沒有建立內部審計機構，而大部分雖已建立，但尚未發揮其應有的作用。主要是由于內審機構大多與會計部門平行，其內部審計人員大多由財務人員兼任，沒有建立明確的崗位責任制，權威性和獨立性不夠。

三、根治“小金庫”的長效機制建設

“小金庫”的危害是深重的，只有采取多管齊下，標本兼治的措施方能見效。在目前的情況下，需要建立外部監督長效機制、內部控制體系來根治“小金庫”。

（一）建立外部監督長效機制，查處并重

要建立全方位的外部監督體系，紀檢監察、審計、銀行、財務等部門協調配合財政部門，把治理“小金庫”工作作為一項長期、經常性的工作。

1、建立健全監督檢查“小金庫”的規章制度。加大執法力度，對“小金庫”的監督檢查，真正形成制度化、規范化、法制化。

2、加快“小金庫”問題治理的立法工作。目前，私設“小金庫”僅屬于一般的違紀違規行為，沒有上升到違法的高度。處理過程往往是“重經濟處罰，輕責任追究”，因此建議在刑法中增加打擊私設“小金庫”的相關條款，并建議刑法修改將“集體腐敗”納入刑律。在“小金庫”的治理工作中，應加大懲罰力度，重點追究單位一把手的責任，對于其他參與人員，按情節輕重追究相關責任。同時還應提高罰款比例，加大對責任人的黨紀、政紀處分。

3、加大處罰力度，應建立統一的對“小金庫”問題的處罰依據和標準，并強化落實。強調經濟上重罰、媒體曝光和嚴懲責任人的一體化處理原則，將處罰的重心由對單位的經濟處罰轉向對直接責任人個人的經濟處罰和行政處分乃至司法處理。

4、發動群眾舉報，積極營造有利于群眾參與“小金庫”舉報的良好社會氛圍。形成獎勵和保護舉報人的相關制度，來科學專業地處置“小金庫”舉報案件。可以通過電話、信函、來訪等舉報渠道積極開展舉報活動，做好舉報事項的查處、跟蹤、落實和反饋工作，對舉報人員按規定給予獎勵。同時要切實保護舉報人的合法權益，對打擊報復舉報人的，依紀依法從嚴懲處。

（二）建立健全行政事業單位內部控制體系

1、建立健全行政事業單位內部控制制度。切實完善不相容職務相互分離制度。設置權責明確的崗位，并定期進行崗位輪換，減少弄虛作假的機會。

完善授權審批控制制度。對單位一把手獨攬財務簽字大權的狀況進行徹底改革，堅決杜絕越權行為，對金額重大的經濟業務和事項實行集體決策。

建立貨幣資金的支付復核制度。對貨幣資金支付申請，應由專人進行復核，主要復核支付申請的批準范圍、權限、程序是否正確，手續及相關單證是否齊備，金額計算是否準確，支付方式、支付單位是否妥當等。

加強銀行賬戶的管理。單位應當定期檢查銀行賬戶的開設及使用情況，發現問題，及時處理；應當加強對銀行結算憑證的填制、傳遞及保管環節的管理與控制；應當指定專人每月至少核對一次銀行賬戶，編制銀行存款余額調節表，使銀行存款賬面余額與銀行對賬單調節相符。

嚴格票據印鑒的管理。單位應當加強與貨幣資金相關的票據的管理，明確各種票據的購買、保管、領用、背書轉讓、注銷等環節的職責權限和程序，并專設登記簿進行記錄，防止空白票據的遺失和被盜用，同時嚴禁一人保管支付款項所需的全部印章。

完善預算控制制度。在預算編制環節，努力做到零基預算和細化預算。同時進一步擴大預算的范圍，力爭將單位的全部財務收支事項納入預算實施范圍，并嚴格預算的調整和追加程序；在預算執行環節，應將部門預算與單位內部的責任預算有機結合，推行績效預算管理，達到資金使用的合規性與效益性相統一。還要建立預算執行分析報告制度，通過分析單位的預算執行情況，找出差距和原因，不斷總結改進，從而提高單位的預算管理水平。

2、完善行政事業單位內部審計。單位應通過民主選舉在財務部門以外設立內部審計部門，保證審計人員的獨立性，使其切實開展內部審計工作，來遏制個別人濫用權力私設“小金庫”的違紀行為。內審部門還要嚴格按照國家有關規定對違紀違規行為進行懲處，隨時打擊可能出現的“小金庫”。