構建財政內部監督長效機制的實踐與思考

王曉嵐

財政部門內部監督是財政監督的組成部分，是針對財政管理和財政運行的自我監督、自我完善。本文結合漳州市財政局財政開展內部監督的實踐，探索構建財政內部監督的長效機制。

一、漳州市財政局財政開展內部監督的實踐

（一）起步階段——以數據的統計分析為起點

2009年以前漳州市財政局的內部監督工作僅停留在數據的統計分析層面上，主要是按季統計匯總本級財政預算資金撥付情況。一是分析資金的撥付情況：包括上年結轉數、本年安排數、本期追加數的已撥情況、未撥情況。特別關注專項資金下撥時間、金額及未下撥的原因，及時掌握資金的使用情況；二是分析資金的指標率:按支出功能“類”別情況統計分析相關指標率,完成指標進度情況，為領導決策提供參考。數據的統計分析為開展內部檢查工作打下了基礎。

（二）開展階段——以內部檢查為推動力

2009年以后漳州市財政局加大內部監督力度，內部監督工作實現質的飛躍，在數據的統計分析基礎上開展實質性的內部檢查工作。

1、建章立制。2009年漳州市財政局監督科擬文出臺 《漳州市財政局內部監督檢查實施意見》（漳財監2009-6號），對財政內部監督的原則、對象、方法作了詳細的規定。加上已出臺的《關于加強財政資金撥付內部監督的通知》（漳財監 2008-4號）、《財政性資金撥付管理內部操作規程》（漳財2008-8號）等規范性文件，有效地建立了財政資金撥付的監督制約機制。2010年，財政部正式頒布實施了 《財政部門內部監督檢查辦法》（財政部令第58號），對財政內部監督檢查工作做出了較為全面的規定，強化了內部監督，使內部監督走上了規范化和制度化的軌道。

2、開展檢查。以財政資金的安全性、規范性和有效性為切入點，做好財政內部監督檢查工作。

查前準備：首先，制定開展內部監督檢查的實施方案，內容包括：指導思想、組織形式、檢查的內容和重點、被查單位應提供的資料、時間安排、內部監督檢查的要求等。其次，下達內部檢查通知書。

實施檢查：2010年 3月 9日漳州市財政局首次開展內部檢查工作，對局下屬事業單位——市收費管理中心開展內部檢查。漳州市財政局以漳財監2010年第15號的形式下達內部檢查通知書，檢查的重點是2007—2009年度收費管理中心履行財政管理職能情況和單位財務收支情況及單位內部控制制度、操作規程等情況。檢查組對預算外財政專戶收支情況的檢查，提出了四方面14個問題和建議；對單位財務會計核算情況的檢查，提出了七方面11個問題和建議，形成了《關于對市收費管理中心開展內部檢查發現的主要問題、原因及建議的匯報》材料呈報局黨組，得到了領導的肯定并采納。

2011年11月16日起漳州市財政局對單位所屬國庫支付中心開展內部檢查。漳州市財政局以漳財監[2011]32號內部檢查通知書，檢查的重點內容是2009—2010年度國庫支付中心履行財政管理職能情況和單位財務收支情況及單位內部控制制度、操作規程等情況。針對國庫支付系統的風險防范提出了4條整改建議，財務收支情況提出了2條整改建議，并形成《對市財政局國庫支付中心開展內部檢查的匯報》上報局黨組，促進了財政部門內部控制機制建設。

開展財政專戶清理核查工作。2011年3月28日市局以漳財監函[2011]1號下發《關于開展財政專戶清理核查的通知》，對局內設科室2010年底保留的所有財政專戶進行了核查，核查的重點是財政專戶設置及納入國庫部門管理情況、財政專戶開設的文件依據、財政專戶資金運行的內控管理機制情況等。提出存在問題5條、整改建議8條，并形成了《關于開展財政專戶清理核查的匯報》上報局黨組。

2012年漳州市財政局進一步加大了內部檢查力度，深入推進內部監督工作，切實強化了內部控制，防范管理風險，提高工作效能。重點對三個業務科室——企業科、教科文科、行政政法科開展內部檢查，目前檢查尚在有序進行中。

檢查成效：通過對財政下屬事業單位及內設科室的制度建設、內控機制和履行職責等內部管理情況進行監督，主要成效：一是有效防范財政資金風險。及時發現和糾正財政管理和財政運行中存在的問題，堵塞漏洞，健全制度，從源頭上提高財政資金管理水平，從而把監督檢查與建章立制、堵塞漏洞結合起來，起到規范管理和預警防范的作用。二是促進會計核算規范化。通過開展內部監督檢查,發現問題督促整改、糾正到位,各科室（含下屬單位）會計核算水平有所提高。

二、開展內部監督面臨的困境和原因

漳州市財政局財政內部監督工作通過近三年的實踐，取得了一定的成績，但從全市乃至全國范圍來看，“不愿監督、不敢監督、不能監督”仍不同程度存在，要做好財政內部監督工作還面臨諸多困境。主要體現在：

（一）內部監督意識滯后

主要原因：一是思想認識存在偏差。長期以來存在“重資金分配、輕資金監管”的認識偏差，因為各項工作都存在一定程度的上級監督，容易使領導忽視內部監督的必要性，等問題嚴重時才發現內部監督的必要。二是內部監督的工作性質較特殊。內部監督與領導支持密切相關，如果沒有領導的信任與支持，檢查工作將難以開展；同時，內部監督是一項艱巨的工作任務，查起來困難，處理更難，費時、費力，搞不好既達不到監督的目的，又處理不好各方面的關系。三是內部監督對檢查人員自身業務素質要求高。內部監督需要深入掌握財政業務，才能提出有價值的意見建議。

（二）監督環境不夠完善

根據管理控制理論，監督工作的基本要素：有標準、有事實、有糾偏。但在內部監督的實踐中發現諸多管理程序、依據不夠明確，監督標準不夠清晰，加大了內部監督的難度與風險。一是財政部門相關的政策、辦法很多，但都是各業務部門自行掌握和運用的，彼此了解都不夠，沒有適合財政監督的統一協調管理和掌握的機制。二是尚未完全實現信息共享。要強化內部監督就要實現信息共享，在《關于加強財政內部有關文件資料抄送工作，進一步發揮財政監督作用的通知》（漳財辦 【2008】27 號）要求：凡是漳州市財政局制發的各類文件須全部抄送財政監督機構，所有業務信息對財政監督機構公開，指標文件、收入進度、報表均應抄送財政監督機構。但目前大多科室仍未將相關信息主動抄送財政監督機構。

（三）內部監督方式、方法滯后

漳州市財政局內部監督工作還停留在事后檢查階段，隨著信息化建設的發展，相關業務系統逐步完善，而內部監督信息化先天不足。主要體現在網絡技術不完善：目前尚無適用于監督機構的信息系統，現有的預算執行系統、國庫集中支付系統標準不統一、信息數據無法對接、未能對被監督主體的財政信息進行廣泛采集、有效篩選與深度挖掘。實施信息化檢查手段僅限預算執行系統、國庫支付系統中賦予監督科查詢權和數據導出功能，使監督處于被動。

（四）內部監督尚無經驗可借鑒

漳州市財政局內部監督是一項新的業務工作，對如何做好內部監督工作還在不斷實踐中，尚無經驗可言。一方面，財政內部監督檢查工作的依據《財政部門內部監督檢查辦法》（財政部令第58號）雖對相關工作做出了較為全面的規定，但缺乏對于內部控制實施的具體指導。另一方面，內部監督的對象大多為內部各業務科室，工作方式以發現問題、查找漏洞為主，較為敏感，并且內部監督發現的問題、總結的經驗一般也不足為外人所道，內部監督都是“關起門來搞檢查”，很少深入交流，無經驗可借鑒。

（五）監督檢查隊伍人員少與監督檢查內容多、范圍廣、工作繁重的矛盾比較突出

近年來財政資金規范不斷擴大，財政監督范圍不斷拓展，財政監督檢查往往時間緊、任務重，監督人員深感責任重大。從漳州全市來看，大多縣級財政的監督人員嚴重不足，更談不上開展內部監督工作。要實施財政內部事前監督、事中動態監控，往往力不從心。

三、構建長效的內控機制

完善的內部控制機制應包含五項內容：即內控主體、內控對象、內控制度、內控運作系統，內控效果評價及信息反饋。就財政部門而言，內控主體就是財政內部管理機構實施控制；內控對象即財政各項管理活動；內控制度即要有完善的制度；內控運作系統即各項管理制度的實施方式以及如何評價內控效果與反饋內控信息。對此，應圍繞此五項內容，構建穩定長效的內控機制。

（一）內控主體——樹立“大監督”理念

進一步樹立“大監督”的理念。財政內部監督檢查工作要做到一把手親自抓，分管領導具體抓，監督檢查機構具體實施，并隨時抽調相關科室人員參與，做到職責到位、組織得力、人員有保證。財政監督機構與財政部門內部各業務管理機構，要發揮各自監管優勢，協調互動，密切配合，形成齊抓共管的“大監督”格局，財政部門內部各業務管理機構要將監督工作融入平時管理工作中，加強日常監管，強化財政監督。

（二）內控對象——強化“三個意識”

轉變思想，強化“三個意識”。一是強化規范意識。規范財政財務收支管理，嚴格按照規范程序辦事。依法行政，依法理財。二是強化管理意識。財政部門不僅要完成撥款等日常管理工作，更主要的是通過日常事務的管理，對財政政策、管理制度進行不斷總結、不斷完善、不斷創新，從而提高管理水平和管理效率。三是強化監督意識。財政部門既要抓好收支管理，又要認真履行監管職責，做到收支并舉、監管并重，避免“重編制、輕執行，重支出、輕效益”，提高了財政資金使用效益。

（三）內控制度——健全規章制度

建章立制、規范管理。一是建立健全財政資金分配的內部牽制制度。如：規范資金審批程序、出臺財政資金撥付業務流程、財政專戶管理、資金調度等。二是完善崗位設置。按照不相容職務分離的原則，科學設置工作崗位。如：實行印鑒分管、會計與撥款、票據管理分離等。三是完善工作流程，理順工作程序，以便不同科室、不同崗位之間職責分明、相互監督，確保規范運作。

（四）內控運作系統——完善運作機制

一是完善預算編制，加強源頭控制。支出預算項目應明確并具體化。二是完善監督環境，實行基礎資料信息共享。財政部門內部各業務管理機構應將其制定的有關財政、稅收、財務等政策制度以及財政資金指標文件抄送財政監督機構。三是依托網絡技術，提升監管能力。積極探索建立財政內部監督信息共享平臺，加大事前審核、事中監控力度，將財政監督貫穿于財政資金運行的全過程。

（五）內控效果評價及信息反饋——重視并利用檢查成果

強化整改落實，注重檢查成果的利用，擴大內部監督成效。合理的整改意見只有在被采納、執行后才能發揮促進與規范財政管理的作用，否則將是一紙空文。

總之，要強化、優化財政內部監督檢查工作，由“檢查型”向“管理型”轉變，重預防、強管理乃財政部門內部監督檢查工作之根本。單位將不斷實踐，探索完善內部監督，形成“預算、執行、監督”融為一體，“事前、事中、事后”環環相扣的穩定長效的內控機制，以最大限度地發揮財政監督對財政工作的保駕護航的作用。★