淺析“公款私存”問題的危害與解決對策

白振勇 宋崇華 董家林

“公款私存”就是指機關、企事業單位、社會團體為了逃避監管，出于小團體和個人利益的考慮，把不屬于儲蓄存款范圍的公款以個人名義存儲在儲蓄機構的行為。“公款私存”按照財務違規形式可分為賬內公款私存和賬外公款私存兩種。賬內公款私存主要指將單位資金存入個人賬戶，并將該賬戶資金在單位法定賬簿內核算管理。賬外公款私存主要指將單位的法定賬簿外資金存入個人賬戶，是“小金庫”資金存放的主要形式。

“公款私存”的存在，沖擊了經濟運行秩序和經濟管理秩序，引發和滋生了腐敗問題。

下面從“公款私存”的危害性、資金的來源、表現形式、產生的原因及治理對策等方面進行分析論述，以期對“公款私存”治理工作有所裨益。

一、“公款私存”的危害性

“公款私存”不僅僅表現為公款存取方式上的區別，大部分“公款私存”的目的在于隨意虛列支出、濫發津貼補貼等問題。不僅造成財務會計賬目不能完整、真實地反映單位財政、財務收支活動，逃避了有關職能部門的監管，也導致了宏觀經濟會計信息的失真，并滋生腐敗和經濟犯罪。

（一）導致會計信息失真

“公款私存”首先會導致單位的會計信息失真。由于會計信息失真,使得會計報告的數據不具有可靠性、真實性、實用性,使得單位的財務報告不能正確反映經濟活動,會計信息失真不僅關系到一個單位的生產經營活動和預算執行情況,甚至可能影響到整個國民經濟的正常運行、國家宏觀經濟的決策和調控,導致決策失誤,嚴重時將導致社會經濟秩序陷入混亂。

（二）助長“三公消費”、“職務消費”

“三公消費”、“職務消費”，有關部門早已三令五申，但現實情況依舊不容樂觀，其中存在的浪費及違紀違法現象，在社會和人民群眾中造成了不良影響，破壞了干群關系，一直以來都引起了社會的廣泛關注。“公款私存”則會助長這種現象，“公款私存”為“三公消費”、“職務消費”提供了非常便利的條件。

（三）擾亂津貼、補貼的改革

規范公務員津貼補貼是規范公務員收入分配秩序的重要內容，關系到廣大公務員切身利益和社會公平正義。中央紀委、監察部、審計署、財政部均三令五申“規范津貼補貼后機關仍亂發津貼補貼、獎金、實物的，要堅決予以制止和糾正”。可是一些單位為了給職工謀取國家規定以外的福利，利用“公款私存”形成的資金給職工支付非正常的獎金、津貼和補貼，這種做法嚴重擾亂了津貼、補貼的改革。

（四）干擾了國家宏觀決策部門的決策

儲蓄是國家經濟運行、市場改革與深化、消費預測以及遏制通貨膨脹等綜合性指標的切實反映。“公款私存”增加了對私儲蓄增大的假象，從而使金融監管系統對內部資金的真實運營情況不能形成一個正確的判斷，最終影響到了國家宏觀決策的正確性。

（五）滋生腐敗，誘發經濟犯罪

由于“公款私存”是一些企事業單位“小金庫”的避風港。這些資金極易被少數人挪用、貪污、私分，誘發經濟犯罪。同時，“公款私存”為公款送禮等非正常支出以及偷稅漏稅行為提供了便利的空間。檢察機關的調查表明，有“公款私存”現象的單位，普遍存在貪污、賄賂、挪用、偷稅等問題。無數的案例也證明，許多腐敗分子就是利用“公款私存”這一“樂土”，吃喝玩樂，行賄受賄，中飽私囊。

二、“公款私存”資金的來源

“公款私存”資金來源渠道較多，從近年來的檢查發現情況看，主要常見的有以下幾種：

（一）行政事業性收費

即將單位的各種行政事業性收費不及時入賬或不入賬，而是直接存入個人賬戶。如某高校將英語四、六級考試收費由教務處收取并存入個人賬戶，形成“公款私存”。

（二）罰沒收入

單位將罰沒款收入不及時入賬而轉為私存。如某市工商部門財務人員將罰沒暫存款項以現金形式全部存放在個人存折中，形成“公款私存”。

（三）出租、出讓國有資產使用權或所有權取得的收入

單位將出租、出讓國有資產使用權或所有權取得的收入存入個人賬戶。行政事業單位主要表現在房屋出租收入使用上，把收取的房租轉入單位或個人在銀行開設的賬戶。如某學校在市中心有房屋，將一部分房租收入不上繳財政，而將其存入單位或個人賬戶。又如某縣水利局會計人員將其收取的護堤房、樹木補償款存入個人銀行卡內，形成“公款私存”。

（四）專項資金

單位將上級部門撥付的專項資金存入個人賬戶。如某縣所轄鄉鎮民政所沒有獨立賬戶，將救災專項資金存入民政所工作人員個人的儲蓄賬戶，形成“公款私存”。

（五）虛列經濟業務事項

將現金支票提取后轉入個人賬戶或下屬企業賬戶。如省直某部門以假發票列支會議費，從其所屬單位賓館套現，形成“公款私存”，供其單位不合理報銷和其他開支。

（六）違法違規所得

有些將單位集體受賄、單位回扣、個人廉政上交款項等黑色、灰色收入不按規定納入單位法定賬簿，形成“公款私存”。如曾查處幾個縣的農機局將農機生產廠商返還的款項存入私人賬戶，形成“小金庫”資金。

（七）其他來源

將單位代收款、代扣款、押金等資金存入個人賬戶，以便隨時支取，形成“公款私存”。如某學校將收取的學生食堂承包押金以某校長名義存入銀行。

三、“公款私存”的表現形式

“公款私存”的表現形式常見的有以下幾種：

第一，公開型。直接以單位的名稱立戶，有的單位甚至將財政撥款直接轉到儲蓄賬戶上。第二，取代型。用本單位出納、會計或經辦人的姓名代替單位名稱存款。第三，購買有價證券型。用本單位的資金直接購買有價證券、大額儲蓄單等，而銀行在發行時一般不記名、不掛失，此做法最隱蔽，監管部門最不易發覺。第四，轉移型。將單位的資金從甲行轉到乙行，再從乙行轉到儲蓄賬戶上，這種形式可以逃避財會檢查又能逃避群眾監督。第五，關系型。一些銀行工作人員為完成攬儲任務，到開戶單位采取給“好處費”的做法，將單位公款以銀行儲蓄人員名字存在儲蓄賬戶上，存單交由單位財會人員保存。

四、“公款私存”屢禁不止的原因

愈演愈烈的“公款私存”現象，對貨幣政策的決策和經濟運行帶來的負面效應正日益凸顯，也引起了社會的廣泛關注。究其原因，除了少數人法制觀念淡薄、貪圖方便、經濟利益驅動等主觀因素外，還與我國財務管理制度的不健全，以及監管不到位、政策執行力較弱、處理處罰不嚴等有關。

（一）法制意識淡薄，思想認識不到位

不少單位領導和財務人員法律意識不強，對“公款私存”這種違紀違規行為的嚴重性、危害性認識不足，沒有引起足夠的重視。一些領導或財務人員認為錢雖然在個人存折上，但只不過是借名字用用，只要錢沒有裝進個人口袋，就沒有事，也不需承擔什么責任。

（二）貪圖便利

財政部門的國庫集中支付改革和《現金管理暫行條例實施細則》對單位使用現金結算提出了限制性的要求，“公款私存”后存取現金更加方便快捷。為此，部分單位為逃避財政和金融監管，便于在經濟活動中使用大額現金結算，直接將單位現金收入存入個人賬戶。

（三）銀行業的無序競爭

《中華人民共和國商業銀行法》第四十八條明確規定“任何單位和個人不得將單位的資金以個人名義開立賬戶存儲”。而當前，由于銀行自身業績考核的需求，攬存已成為銀行月末、季末和年末考核的重頭戲。一些金融機構為了單純追求存款數量的增長和指標的完成，而大搞無序競爭，甚至違規強拉存款，默許支持企事業單位“公款私存”。

（四）經濟利益的驅動

一些思想不健康的單位財務人員，為貪便宜、撈好處，違反國家財經制度，存公家錢，拿私人息，想方設法進行“公款私存”。

（五）缺乏有效的監督和管理機制

不少行政、企事業單位財務管理制度存在漏洞，致使財務管理混亂，會計信息失真，現金管理不嚴，另外，監督制約的長效機制尚未健全，導致內部控制乏力，這些都給一些財務人員以“可乘之機”，造成了大量“公款私存”。

（六）處罰力度不夠

目前，檢查出來的“公款私存”一般只是給予單位一定的經濟處罰，大多沒有與單位領導人和直接責任人行政處罰處分，結果造成有關部門、單位存在無所謂的思想，總認為即使“公款私存”被發現了，無非就是單位罰一點款，不會觸及個人責任，不傷筋動骨，進而未能起到殺一儆百、以儆效尤的震懾作用。

五、治理“公款私存”的對策及建議

“公款私存”是個社會現象，具有普遍性、隱蔽性等特點，問題由來已久，屢禁不絕，可以說是一個“頑癥”，要想從根本上解決“公款私存”問題，必須堅持標本兼治、堵疏結合、懲防并舉、綜合治理的方針，加大查處力度，從源頭上建立健全行之有效的防治長效機制。

（一）加強教育，筑牢思想防線

一是要加強對黨員干部特別是領導干部的法律法規和職業道德教育，提高對財務制度與財經法規的認識，用黨的紀律、國家法律、政府法規來強化財務管理和監督，約束財務行為，規范財經秩序。二是要充分利用媒體等進行多形式、多渠道、多層次、多角度的宣傳，使“公款私存”違法、違紀的觀念深入人心。三是強化財務人員職業道德教育。從培養財務人員的事業心和責任心入手，增強遵紀守法意識，使之做到懂法、守法，認真履行會計監督職能，嚴格按照國家財務管理制度進行賬務核算，依法辦事、依法理財。

（二）完善制度，建立防范機制

只有建立起全面、有效的規章制度，并有效實施，才能從源頭上杜絕“公款私存”現象的發生。一是不斷建立和完善財務制度，規范單位財務管理和經營行為，特別是要加強財務管理的內部審計控制力度，堵塞管理環節的漏洞，在源頭上斬斷“公款私存”的資金來源，使那些想搞“公款私存”的人搞不了、搞不成。二是推行會計人員崗位輪換制度，在對重要會計崗位人員實行定期輪換，嚴格辦理業務交接手續，及時發現風險隱患。三是單位內部要嚴格執行定期盤點現金、定期對賬制度，發現問題要及時處理。四是嚴格執行各項管理制度，建立健全有效的內部控制制度、內部審計制度，建立崗位責任制，明確會計事項相關人員職責權限，并使之相互分離，相互制約。

（三）履行職責，加大處罰力度

一是金融監管機構、財政、紀檢監察、審計等部門要加強配合、積極作為，不留監督“盲區”、“死角”。一旦發現“公款私存”行為，不論涉及哪個單位、哪個人、哪種情況，都要堅決糾正，嚴肅追究相關人員的責任，決不姑息遷就。二是加大處罰力度，提高違法成本。要明確今后不管“公款私存”金額大小，必須依法從嚴、從重、從快處理。一要對單位通報批評，提出警告，向社會公開曝光。二要進一步加大對相關責任人的處罰處分力度，對屢查屢犯者要加重處罰，情節嚴重的，應移送司法部門追究刑事責任。

（四）落實責任，建立責任追究制度

打破“法不責眾”的處理方式。“公款私存”查出后，對單位不能以補代罰。對相關責任人不能僅靠批評、教育，要建立相應的責任追究制度，明確詳細的紀律處分規定。一旦發現“公款私存”問題，除了對直接責任人進行處罰處分外，還必須對承擔直接領導責任的責任人實行責任追究。

（五）堵疏結合，懲防并舉

治理“公款私存”問題，如果只堵不疏，那么堵不勝堵，只有堵疏結合才能從根本上解決“公款私存”問題。要在強化對違規行為處罰力度的同時，使監管由合規性向風險性防范轉變，實行事前、事中、事后全過程動態跟蹤監管，爭取及時發現風險，并督促化解風險，徹底將各種風險隱患消除在萌芽狀態。★