淺談鄉鎮財政監管工作現狀與改進措施——以江蘇省啟東市鄉鎮財政檢查為例

施建輝

鄉鎮財政是我國財政體系的基礎，在鞏固基層政權，促進鄉鎮經濟和社會事業發展，完善財務管理等方面發揮著重要的作用。其直接面向廣大鄉村和農民群眾落實強農惠農政策，是連接國家與農民、城市與鄉村的重要橋梁，在建立公共財政，提供農村公共服務，建設社會主義新農村，推進城鄉一體化等方面的地位越來越重要，任務也越來越艱巨。

前階段，經過筆者對匯龍、北新、寅陽、海復、東海、南陽、王鮑、合作8個鎮級財政的檢查，筆者認為鄉鎮財政工作在鄉鎮黨委、政府的直接領導下，在啟東市局的業務指導下，財政工作水平不斷提高，財政規模不斷壯大，保障能力逐年提高，各項職能不斷增強，整體管理向規范化方面發展，從而基本上保證了鄉鎮各項工作的正常運轉。

一、鄉鎮財政財務會計監管工作中存在的主要問題

其一，在財政預算管理方面存在問題。預算約束軟化，政府經費超支嚴重。檢查結果顯示，一些鄉鎮財政預算編制和預算調整以及人大監督流于形式，財政預算過于簡單化，針對性不強，年初預算數與年終決算數相差懸殊，預算調整隨意性大，人為因素十分明顯。鄉鎮政府經費普遍超支，占財政支出的比重偏高，影響了其他事業的發展。2011年，某鎮預算內當年赤字230.17萬元，累計赤字2184萬元；預算外當年赤字187.48萬元，累計赤字2838.45萬元。在預算執行過程中，追加或調整預算比較頻繁，全年共追加或調整部門預算138筆，追加預算內、外各類支出3358.59萬元，占預算內外決算支出7318.65萬元的45.9%。

其二，“白條”入賬現象屢禁不絕。已初步統計到“白條”支出額200萬元。A鎮已統計到56份 “白條”計574497元，B 鎮“白條”24份計 123230元，C 鎮“白條”8筆計351800元，D鎮 “白條”5份計 80048元，E鎮 “白條”7份計196918元，F鎮 “白條”6筆計 365561元，G鎮“白條”14筆計 281595元（其中文印費203365元）。有的是向當地超市購物未索取發票，有的是購買海產品未取得發票，有的是餐飲白條，有的是向工廠或農產品企業購物未取得發票，有的是市有關部門以分割憑證在鎮支費用，有的是垃圾清運費未取得發票，有的是“白條”列支專利費、服務費、評標費等，有的是征兵期間相關醫院以支出憑證現金領去體檢費，有的是文印費支出未取得發票。

其三，各項工程款的財務監管乏力。不規范支付工程款2657萬元。明細是：G鎮已發現預付工程款時，未索取發票額是1296.61萬元；A鎮收款人與項目實施人不一致，發現8筆計3247305元；F鎮已發現2筆預付工程款時，未索取發票計396萬元；D鎮已發現5筆預付工程款時，未索取發票計323.99萬元；B鎮已發現3筆預付工程款時，未索取發票計74萬元；C鎮已發現預付工程款時，未索取發票5筆計241.74萬元。還存在著支付工程款時，未將工程款劃至合同單位 （如C鎮發生額是233.14萬元），一是隨意接受合同單位委托，二是無委托付款至其他單位，三是無委托付款至個人賬戶。工程結算手續不全，結轉支出未體現工程驗收或審計的竣工決算資料。

其四，貨幣資金管理不到位。第一，借（付）出資金手續不全。A鎮借（付）出資金51筆計6961900元，雖有財政所長簽字手續，但缺少分管鎮長的批準手續；B鎮亦發現2筆計55000元。第二，違反國務院現金管理暫行條例，應轉賬支付而實施現金支付。例如A鎮已發現34筆計1166447元；G鎮已發現25筆計405035元。第三，公款長時間滯留于個人。A鎮人武部長于2011年9月27日經鎮長批準，一下子為征兵工作借去20萬現金，在沒有費用單據結賬的前提下，于2011年11月29日經鎮長批準為征兵工作又借去15萬元現金，直到2012年4月6日才結報，從2012年4月份的憑證內可以看出，在2012年1月1日后付出的現金額至少是125689元。

其五，預算外收入未及時入庫。D鎮計生辦收取的門診費收入54721.7元，未及時繳庫，例從2010年1月4日至2011年2月25日收取門診收入26885.5元，現金繳款單日期是2011年5月23日；A鎮收取 “建房加層費”等282250元，未及時繳庫，例2011年1月 11日收5000元，1月 12日收 5000元，1月25日收 7000元，3月 15日收5000元，于2011年4月15日才繳庫（根據財預字1994年第37號文件，各級執收、執罰部門和單位所取得收費收入、罰沒收入應在3日內上繳國庫）；G鎮收取“兵役捐款”等79100元，亦未及時繳庫。

其六，政府采購制度執行不到位。G鎮發生空調6臺計20530元，辦公家具25050元，未通過政府采購；B鎮發生采購波紋管、PE管支出92933元，未實行鎮政府集中采購；C鎮發生采購電腦14120元；E鎮購置電腦4臺、激光打印機1臺，未經政府采購。

其七，利用合法票據實施非法收費。D鎮將“江蘇省行政事業性收費收據”交給某國稅分局的工作人員實施對有關企業收取未經收費許可的 “配套費”25.2萬元，記入“暫存款”的貸方，將該款全部轉賬匯給啟東國稅局，再借記“暫存款”科目；C鎮用行政事業性收費收據收建筑協會費。

其八，獎金發放缺少發放明細。如A鎮發生各種名目獎金支出132.7萬元，缺少發放明細；B鎮發生各種名目獎金支出1188536元，缺少發放明細；G鎮發生各種名目獎金支出380165元，亦缺少發放明細。

其九，同性質的會計業務，其會計處理方法前后不一樣。如B鎮發生的旅行社開具的“學習考察費”，有的借記“經費支出——商品和服務支出——培訓費”，有的借記“經費支出——商品和服務支出——會議費”，有的借記“經費支出——商品和服務支出——其他”；G鎮發生的旅行社開具的 “學習考察費”，有的借記“經費支出——商品和服務支出——培訓費”，有的借記“經費支出——商品和服務支出——辦公費”，有的借記“經費支出——商品和服務支出——其他”；A鎮亦有類似情況發生。又如A鎮行政事業單位支出明細匯總表上只體現招待費762352元，實際該鎮在預算執行過程中將222.19萬元的招待性支出列作“經費支出——商品和服務——其他”，該鎮對鎮機關人員的節日發放福利等支出為319.4萬元，亦列作“經費支出——商品和服務——其他”。

其十，會議補貼、加班工資的列支超范圍、超標準。如B鎮2011年1月6日，2011年 1月12日發放會議補貼53000元，其中，參加啟東市人代會的正式代表、列席人員共20人，每人2000元，參加市政協會議的委員、列席人員11人、工作人員2人，每人1000元；2012年 2月 15日，2012年 1月 10日支付2012年度全市農業農村工作會議補貼，參會 36人，實發 34人，每人2000元，共發放68000元；2011年 1月19日，列支沿江開發加班補貼189900元。其中，發給外借與掛職人員7800元（一般每人按1500元計發，亦有發800元、500元、200元的），會計憑證內未見加班的出勤記錄。又如A鎮2011年1月列支各種加班補貼9.42萬元，5月發給“城管”部門工作補貼84250元，2012年發放加班費49.03萬元 （人均3000元），實以加班費的名義搞福利，會計憑證內未見加班的出勤記錄；E鎮新農村建設賬每月列支加班費8100元，全年9.72萬元；G鎮2012年發放農業農村工作會議補貼，實發43人，每人1000元，計43000元。

十一，計提發放預算外收入超收獎勵，缺少財政制度依據。自設立補貼發放項目與標準，例如G鎮2011年1月憑證內計提預算外收入超收獎121040元（2010年收入任務30萬元，完成實績75.52萬元，基數內按10%計獎，超基數按20%計獎），該鎮兵役捐款獎勵按30%計獎計發15030元；A鎮每月有14位同志享受綜合治稅補貼 （有300、400、500 元三個標準），該鎮按 60 元/m2計發強拆補貼。

十二，虛開發票，假發票入賬。A鎮于2012年2月請啟東金橋稅務師事務所開具運輸費發票2份計49520元和39000元，借記：經費支出——公務接待費；G鎮印刷通訊錄5898.4元，請啟東市長城文化用品有限責任公司開具發票，另該鎮入賬的餐費發票有假票現象。

十三，固定資產核算與管理有待完善。A鎮共發生7筆會計業務購置固定資產，未作固定資產核算計58300元；D鎮2011年12月購置電腦5臺及打印機1臺，未作固定資產核算管理；C鎮購置電腦14120元，亦未作固定資產核算。

十四，超規定支付利息。D鎮于2012年1月29日向某房產公司借款200萬元，借款協議中明確，如果鎮政府未能確保公司在2012年2月底前進入該鎮開展建設農民安置房，則鎮政府于2012年2月底前歸還全部借款，利率按同期貸款利率的4倍計算；該鎮又于2012年1月21日向個人借款50萬元，年息按18%計付，逾期則月息按4.5%計算（年率54%）。

十五，專項資金管理有待加強。D鎮新農村建設賬列支生態鎮創建支出216.16萬元，未按規定用途使用；E鎮2011年1月支付南海公路、王海公路、呂北公路等路基租金、堆土用地租金、整村推進經費、河道綠化租金及青苗補償款共3280949.4元，經延伸檢查，至檢查日2012年5月8日尚有345297.36元應該發放給老百姓的錢未及時發放到老百姓手上，滯留在農經站賬上。

十六，銀行開戶管理不嚴格。E鎮農稅賬已經多年不發生，還沒有進行關閉結轉工作，該鎮財政所操作的啟東百興農產品有限公司，同時在信用社、郵儲銀行多頭開戶；A鎮銀行開戶16個，新開戶未經批準。

十七，會計基礎工作有待提高，內控制度建設有待加強。第一，財政直接支付申請書各要素填制不完整。單位賬套、申請時間、附件張數、預算科目、目節級科目、用途、收款單位信息、財務管理員簽名不俱全。第二，記賬憑證摘要欄記錄不明確，有多借多貸等不規范現象。第三，記賬憑證附件不全。單位預算賬2011年6月20日憑證付中施村欠公路利息款1.2267萬元，單位預算賬2011年7月2日憑證支出塌水橋村欠公路利息款0.4464萬元，無明細依據。單位預算賬2011年1月2日憑證白條支付復墾工作經費2.8萬元，無明細依據。預算外資金賬2011年4月21日白條支付民營經濟先進村獎勵費3萬元時，無明細依據?？傤A算外賬2011年6月27日憑證，支付2010年度防疫經費，通過一折通打入抓農業負責人名下，未見受益人簽字明細。違反了《會計基礎工作規范》第五十一條第一款有關記賬憑證必須具備的內容。第四，往來款項清理不及時。通過檢查E鎮發現該鎮的應收款項、應付款項數字居高不下，沒有定期對往來款項及時清理。雖然往來款成因有其客觀性，包括鎮鄉合并等原因，但長期不清理掛賬，形成死賬呆賬，違反了行政單位財務規則第三十六條的規定。C鎮清理暫付款55.2萬元，缺少工程竣工決算資料作為清理依據。第五，B鎮銀行存款余額調節表未分銀行賬號分別編制，而是混合編制。該鎮2011年9月預算外賬上失地存單3070萬元，缺少原始附件。第六，C鎮歸還征地款4萬元，歸還欠款誤作經費支出（應作往來款核算）。

二、鄉鎮財政問題存在的根源分析

上述問題的存在，除有其歷史等主客觀因素影響所致之外，筆者認為大致還有以下原因：

（一）依法理財的觀念淡薄

有些所長，未按制度、財經法律、法規辦事，未向所在地書記、鎮長宣傳好、解釋好財經法規，一味地盲從領導，只要鎮長簽好“準支”兩個字，就可以把財經紀律、財經法規放一邊了。

（二）鎮級財政監督的理念尚未樹立

啟東市未能像南通地區其他縣（市）區那樣，把鎮級財政監督聯絡員隊伍始終如一地利用好，事前、事中財政監督工作未能開展起來，鎮級財政監督工作的必要性、重要性認識不足。個別所長錯誤地認為，只要不把財政資金裝入私人腰包，只要財政資金不受損失，就放任會計處理，這都是財政所長的玩忽職守所致。

（三）鄉鎮財政監督檢查效率不高

應該肯定的是市局近幾年來對鄉鎮的執法檢查、財務互查、考核抽查，年年在搞，成效是肯定的，但為什么鄉鎮財政監管中依然存在前述18大類的問題呢？筆者認為缺乏檢查結論和對依據結論的追究，因此也就談不上檢查結果的跟蹤落實工作的到位。

（四）現行的財政財務會計制度同形勢的發展不相匹配

現行的一些支出標準確實已經不相適應，如差旅費補貼標準，但如果基層單位要施行一個新標準（比如會議費補貼、加班補貼），必須經過上級財政機關的批準。這就需要現行的業務管理機構，根據形勢發展需要，結合上級文件精神，及時修訂、出臺相關的一些規定或辦法。

（五）鎮財政所工作人員的政治素質、業務素質有待不斷提高

近年內，市局對鄉鎮財政干部的業務培訓工作搞得有聲有色，成績斐然。然而鄉鎮財政干部還有個消化吸收過程，鄉鎮財政工作人少事多的矛盾還沒有解決，鄉鎮財政干部自覺學習財經法規、財政知識的積極性還有待提高。

（六）搞好鎮鄉財政監管工作不能只靠一家之力

如何確保收入及時入庫要靠其他部門的支持，如何提高財政資金使用的績效，既要有黨委政府的支持，又要靠市局領導與業務機構的幫助，還需要方方面面的理解和配合，更要靠財政所干部發揮主觀能動性。

三、加強和完善鄉鎮財政財務會計監管的建議

（一）建立健全各項監管制度，形成一套有效的內部制約機制

沒有制度的約束，人們各行其是，必然造成管理上的混亂。要根據《會計法》、《預算法》、《財政部門監督辦法》等有關法律法規的規定，結合實際，制定一套科學、合理、操作性強的內部管理制度。同時，必須抓好各項制度的落實，要嚴格按照制度的規定執行，使各項制度落到實處。

（二）推行強農惠農資金在線監管

對強農惠農資金監管實現全面信息共享、管理協調統一的“4＋3”在線動態監控，即政策、項目、資金、程序4項內容在市、鎮、村3級網站上聯動公開，逐步建立資金運行、綜合核查、預警管理、信訪處理、責任考核等環環相扣、相互制衡的監管模式。群眾可隨時上網查詢相關資金的撥付動向、落實情況。

（三）強化預算管理，嚴格預算約束

各鄉鎮要進一步增強依法理財、硬化預算約束的意識，嚴格按《預算法》規定，科學合理地編制鄉鎮收支預算。年度收支預算經鄉鎮人民代表大會審議批準后，即具有法律效力，必須嚴格執行，不得隨意調整。

（四）加強支出管理，嚴格審批制度

各鄉鎮要進一步健全和完善各項支出管理和審批制度，制定的開支標準要符合現行政策，進一步明確審批程序、權限和手續。在審批權限上實行限額以下的由鄉鎮長審批，限額以上的定期由鄉鎮財務管理領導小組集體討論審批，重大開支的項目提交鄉鎮黨委討論決定。各項開支一律做到“三有三分開”，即：有合法的原始憑證，有合規的支出用途，有具體經辦人、證明人、財務負責人和審批人簽字，審批、執行、記錄三分開。不得以領代報，以撥代支。鄉鎮財政所要認真履行職責，加強支出審批，對無預算、超預算以及不符合制度規定的開支，不得辦理報銷。

（五）加強債權債務管理，逐步化解現在債務

各鄉鎮要對本鄉鎮債權債務情況進行全面徹底地清理，查明債權債務性質、原因和主體，對鄉鎮債權，要組織力量，加大清收力度，確保該回收的債權足額回收；對不屬于鄉鎮政府負債的，要明確主體，從鄉鎮債務中剔除；對屬于項目結算或賬務處理不及時的，要及時進行結算和賬務處理，相應沖減債權債務數額；對確屬鄉鎮政府負債的，要核實數額并分類研究制定切實可行的措施，逐年消化。鄉鎮債權債務要全部納入鄉鎮賬務核算，嚴禁鄉鎮債務不清或賬外負債情況。

（六）加強固定資產管理和核算制度

各鄉鎮要建立健全固定資產購建、驗收、登記、保管、使用、處置、盤點和維修等制度，對現有固定資產要清查估價納入鄉鎮賬務核算，并定期進行盤點，做到賬賬相符、賬實相符，嚴禁出現賬外資產和公物私有的情況。

（七）加強會計基礎工作管理，提高規范化水平

會計基礎工作是整個會計工作的基本環節。各鄉鎮要根據《會計基礎工作規范》的要求，加強對會計工作和會計人員的管理，明確財政所會計人員的責任，確保會計資料及時、準確、真實、完整，逐步使會計基礎工作走上規范化、法制化的軌道。

（八）加強對會計人員的業務培訓

鄉鎮黨委、政府和市局要一如既往地重視會計人員職業道德水平和業務培訓，制定相應的制度，借助必要的外部力量，通過學歷教育、短期或專門培訓、以會代訓等不同形式，強化對鄉鎮財政所人員的普及教育，以切實提高他們的政治和業務素質。

（九）在鄉鎮政府內部建立 “大財政監督”長效管理機制

各鄉鎮（園區）財政所（局）要切實制定并組織實施年度監督檢查計劃；制定、完善和執行財政監督管理制度；組織協調財政資金運行中的日常財政監督的落實；總結運用檢查成果等。同時，指定一名財政監督工作聯絡員，聯絡員一般由本科所副職或業務骨干擔任，負責協調本科所的財政監督日常工作，并將本科所的年度監督檢查計劃、方案和檢查工作總結、財政監督管理制度、日常監督管理、財政監督成果運用、內控制度建設等情況及時與局財政監督檢查科協調溝通。

（十）貫徹落實《財政部門監督辦法》

《財政部門監督辦法》（財政部令第69號，下簡稱《辦法》）已于 2012年 5月1日起施行，《辦法》的出臺對進一步發揮財政監督職能作用，提高財政科學化精細化管理水平，建立健全預算編制、執行和監督相互制約、相互協調的機制，推進財政部門依法行政、依法理財、依法監督具有十分重要的意義。該《辦法》第二十八條規定：“鄉鎮財政機構在規定職權范圍內，或者受上級政府財政部門委托，依法實施監督工作，參照本辦法執行?！?/p>

（十一）加大對已查鄉鎮財政所的處理、處罰力度

《財政部門監督辦法》的頒布實施，為鄉鎮財政監督工作指明了方向，要想從根本上解決好鄉鎮財政管理上的薄弱環節，必須從外部實施有效的制度制約，加大對違法違規違紀問題的處理、處罰力度，把監督檢查與加強鄉鎮財政財務管理、建章立制、堵塞漏洞有機結合起來，必要時，把處理事與處理人結合起來。對基層財政所檢查工作必須有頭有尾，各個檢查組必須查一個鎮拿出一個檢查結論，在取得反饋意見基礎上，市局將下發處理決定，處理決定一經下發，即具有法律效力，必須按這一處理決定執行到位。★