關(guān)于政府采購(gòu)預(yù)算的問題及思考

■王永泰

一、中央單位政府采購(gòu)預(yù)算的編制過程

伴隨著中央部門預(yù)算改革，政府采購(gòu)預(yù)算逐步建立。在2001年中央部門預(yù)算編制過程中，財(cái)政部要求各中央部門根據(jù)下達(dá)的部門預(yù)算控制數(shù)，在“二上”時(shí)依據(jù)財(cái)政部公布的采購(gòu)品目和實(shí)施政府采購(gòu)的條件，對(duì)符合條件要求的支出項(xiàng)目編制部門采購(gòu)計(jì)劃，要求在預(yù)算執(zhí)行過程中，根據(jù)部門采購(gòu)計(jì)劃開展采購(gòu)工作。

2002年開始正式編制中央政府采購(gòu)預(yù)算，所有編制部門預(yù)算的中央單位，都要正式編制政府采購(gòu)預(yù)算，財(cái)政部在批復(fù)其部門預(yù)算時(shí)一并批復(fù)。

政府采購(gòu)預(yù)算具體包括兩個(gè)部分，基本支出政府采購(gòu)預(yù)算和項(xiàng)目支出政府采購(gòu)預(yù)算。基本支出中人員經(jīng)費(fèi)不涉及政府采購(gòu)，只有公用經(jīng)費(fèi)需要編制政府采購(gòu)預(yù)算表，在部門“二上”預(yù)算和財(cái)政部批復(fù)部門預(yù)算中有《基本支出政府采購(gòu)預(yù)算表》，主要包括公用經(jīng)費(fèi)支出中需要進(jìn)行政府采購(gòu)的項(xiàng)目和金額等內(nèi)容。項(xiàng)目支出政府采購(gòu)預(yù)算在《項(xiàng)目支出預(yù)算表》中的反映，主要說明各個(gè)項(xiàng)目支出預(yù)算中需要進(jìn)行政府采購(gòu)的內(nèi)容和金額。

中央單位按照財(cái)政部批復(fù)的部門預(yù)算，每季度開始前編制政府采購(gòu)計(jì)劃報(bào)送財(cái)政部備案，每月前編報(bào)批量采購(gòu)計(jì)劃報(bào)送財(cái)政部并將抄報(bào)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，每季度結(jié)束后編制政府采購(gòu)計(jì)劃執(zhí)行情況表報(bào)送財(cái)政部。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)按季度編制批量采購(gòu)執(zhí)行情況等報(bào)表報(bào)送至財(cái)政部。

財(cái)政部通過審批或備案中央單位政府采購(gòu)預(yù)算表、政府采購(gòu)計(jì)劃表、政府采購(gòu)計(jì)劃執(zhí)行表，調(diào)節(jié)、控制中央單位政府采購(gòu)支出規(guī)模、方式、組織形式，實(shí)現(xiàn)對(duì)中央本級(jí)財(cái)政支出中購(gòu)買性支出的掌控。幾年來，政府采購(gòu)預(yù)算表、政府采購(gòu)計(jì)劃表、政府采購(gòu)計(jì)劃執(zhí)行情況表的格式時(shí)常微調(diào)，但涵蓋的基本要素沒有變化。

二、中央單位政府采購(gòu)方面的法律法規(guī)

財(cái)政部印發(fā)的《中央本級(jí)基本支出預(yù)算管理辦法》和《中央本級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法》要求支出預(yù)算按規(guī)定屬于政府采購(gòu)的支出，應(yīng)當(dāng)同時(shí)編入政府采購(gòu)預(yù)算，并按照國(guó)家有關(guān)政府采購(gòu)的規(guī)定執(zhí)行。

政府采購(gòu)法對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金，采購(gòu)集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，從政府采購(gòu)方式、政府采購(gòu)程序、政府采購(gòu)合同等方面進(jìn)行規(guī)定。

招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定了招標(biāo)投標(biāo)的各個(gè)環(huán)節(jié)、條件、要求以及法律責(zé)任。如投標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的條件，投標(biāo)、評(píng)標(biāo)、開標(biāo)、中標(biāo)、廢標(biāo)的條件以及程序規(guī)定。

國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的經(jīng)國(guó)務(wù)院同意的中央預(yù)算單位政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目、部門集中采購(gòu)項(xiàng)目、分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)、公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)等方面作出明確的要求。例如規(guī)定中央預(yù)算單位2011—2012年政府采購(gòu)貨物或服務(wù)的項(xiàng)目，單項(xiàng)或批量采購(gòu)金額一次性達(dá)到120萬(wàn)元以上的，必須采用公開招標(biāo)方式進(jìn)行。

財(cái)政部印發(fā)的《中央單位政府采購(gòu)管理實(shí)施辦法》對(duì)于中央國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體使用財(cái)政性資金和配套資金，采購(gòu)國(guó)務(wù)院公布的集中采購(gòu)項(xiàng)目或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，從職責(zé)劃分、備案和審批管理、預(yù)算和計(jì)劃管理、采購(gòu)管理等方面進(jìn)行了詳細(xì)的要求。

綜上所述，中央預(yù)算單位政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)主要確定了中央單位政府采購(gòu)的范圍和組織形式（包括委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)、部門集中采購(gòu)、分散采購(gòu)）。政府采購(gòu)法對(duì)納入政府采購(gòu)范圍的項(xiàng)目，確定政府采購(gòu)方式和程序等。招標(biāo)投標(biāo)法對(duì)采用公開招標(biāo)或者邀請(qǐng)招標(biāo)方式進(jìn)行政府采購(gòu)的項(xiàng)目，確定招標(biāo)投標(biāo)中標(biāo)等程序以及其他規(guī)定。財(cái)政部印發(fā)的政府采購(gòu)管理實(shí)施辦法和預(yù)算管理辦法主要規(guī)定政府采購(gòu)管理等內(nèi)容。

三、政府采購(gòu)方面常見的問題及原因分析

目前，政府采購(gòu)預(yù)算方面存在的問題主要包括：政府采購(gòu)預(yù)算表不完整或者未編報(bào)，在項(xiàng)目支出預(yù)算表中沒有填列政府采購(gòu)的金額，或者基本支出政府采購(gòu)預(yù)算表的要素不全，但是預(yù)算執(zhí)行過程實(shí)際發(fā)生政府采購(gòu)行為的問題；部門預(yù)算執(zhí)行中需要進(jìn)行政府采購(gòu)的，違反了規(guī)定未進(jìn)行政府采購(gòu)問題；政府采購(gòu)方式不當(dāng)問題，例如應(yīng)該進(jìn)行公開招標(biāo)的沒有進(jìn)行招標(biāo)；政府采購(gòu)程序不當(dāng)問題，例如政府采購(gòu)方式變更沒有經(jīng)過財(cái)政部門批準(zhǔn)，在公開招標(biāo)過程中沒有嚴(yán)格按照招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的程序操作等。

產(chǎn)生問題的主要原因：一是政府采購(gòu)預(yù)算意識(shí)不足，認(rèn)識(shí)不清。個(gè)別單位對(duì)政府采購(gòu)政策不完全了解，加上重視不夠，在編制預(yù)算時(shí)不報(bào)、漏報(bào)政府采購(gòu)預(yù)算，或明顯屬于政府采購(gòu)范圍的不編制政府采購(gòu)預(yù)算，預(yù)算編制隨意性大，直接導(dǎo)致了采購(gòu)的隨意性。

二是制度不完善導(dǎo)致政府采購(gòu)預(yù)算不完整。首先是財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金沒有編制政府采購(gòu)預(yù)算。根據(jù)《中央部門財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》，財(cái)政部負(fù)責(zé)對(duì)中央部門結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余數(shù)額進(jìn)行審核確認(rèn)，并將審核意見通知中央部門，以審核確認(rèn)數(shù)作為部門預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金數(shù)額。這一部分資金沒有編制政府采購(gòu)預(yù)算。其次，預(yù)算執(zhí)行過程中追加的財(cái)政資金沒有政府采購(gòu)預(yù)算。根據(jù)《中央單位政府采購(gòu)管理實(shí)施辦法》，追加資金的政府采購(gòu)預(yù)算由部門補(bǔ)報(bào)財(cái)政部備案，但如何補(bǔ)報(bào)，補(bǔ)報(bào)期限沒有詳細(xì)規(guī)定，關(guān)于補(bǔ)報(bào)的規(guī)定形同虛設(shè)。再次，未納入預(yù)算管理的單位和部分財(cái)政性資金沒有編制政府采購(gòu)預(yù)算，例如部分高校、醫(yī)院是中央預(yù)算單位，其非財(cái)政撥款往往沒有編制政府采購(gòu)預(yù)算。由于政府采購(gòu)預(yù)算編制不完整，導(dǎo)致在部門預(yù)算執(zhí)行過程中存在政府采購(gòu)規(guī)模和內(nèi)容超預(yù)算問題。

三是政府采購(gòu)預(yù)算編制不科學(xué)、不準(zhǔn)確。由于政府采購(gòu)預(yù)算對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目有關(guān)內(nèi)容要素的準(zhǔn)確性、完整性、明確性要求很高，編制前業(yè)務(wù)部門、政府采購(gòu)部門和財(cái)務(wù)部門應(yīng)做充分、詳盡的采購(gòu)調(diào)研，既包括簡(jiǎn)單的項(xiàng)目需求調(diào)研，更包括詳細(xì)的具體技術(shù)參數(shù)、需求時(shí)間和采購(gòu)時(shí)間、市場(chǎng)價(jià)格等。許多單位在政府采購(gòu)預(yù)算編報(bào)過程中無法做到如此深入細(xì)致，導(dǎo)致政府采購(gòu)預(yù)算的編制依據(jù)不充分，采購(gòu)項(xiàng)目不完整，價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)不是過高就是過低，政府采購(gòu)預(yù)算與實(shí)際情況嚴(yán)重脫節(jié)，難以遵照?qǐng)?zhí)行。

四是采購(gòu)過程缺乏有效監(jiān)督，政府采購(gòu)預(yù)算約束力弱。預(yù)算資金撥到中央部門后，采購(gòu)資金的使用權(quán)完全在中央單位，采購(gòu)的貨物、服務(wù)和工程提供方是市場(chǎng)主體，雙方可以直接開展采購(gòu)行為。對(duì)于不符合政府采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)計(jì)劃的政府采購(gòu)行為，財(cái)政部門及其他監(jiān)督部門，缺乏有效措施實(shí)現(xiàn)有力的事前、事中控制。對(duì)政府采購(gòu)行為的事后監(jiān)督，也主要局限在程序方面，對(duì)政府采購(gòu)行為的績(jī)效等方面沒有評(píng)價(jià)。由于缺乏有效控制和監(jiān)督，違背采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃先采購(gòu)、后報(bào)批甚至不報(bào)批的不正常現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，降低了政府采購(gòu)預(yù)算的約束性和嚴(yán)肅性。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算管理的思考

一是加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算的宣傳教育，提高編報(bào)政府采購(gòu)預(yù)算、政府采購(gòu)計(jì)劃的意識(shí)。應(yīng)進(jìn)一步提高對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算編制工作重要性的認(rèn)識(shí)，學(xué)習(xí)、掌握好政府采購(gòu)相關(guān)法規(guī)制度和業(yè)務(wù)知識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和法治意識(shí)，全面、完整地編制政府采購(gòu)預(yù)算，并在此基礎(chǔ)上編制政府采購(gòu)計(jì)劃，為做大政府采購(gòu)規(guī)模提供條件。財(cái)政部門應(yīng)總結(jié)政府采購(gòu)工作的成效，對(duì)中央單位的政府采購(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到部門預(yù)算管理中。

二是進(jìn)一步完善政府采購(gòu)預(yù)算的編報(bào)范圍和編制方法。中央單位占用的所有資金，都屬于國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)接受財(cái)政部門和其他監(jiān)督部門的監(jiān)督，采購(gòu)資金不應(yīng)區(qū)分資金來源，都編制政府采購(gòu)預(yù)算和政府采購(gòu)計(jì)劃，進(jìn)行預(yù)算管理。在政府采購(gòu)預(yù)算中，適當(dāng)增加采購(gòu)項(xiàng)目的技術(shù)指標(biāo)、型號(hào)等具體內(nèi)容，增強(qiáng)采購(gòu)明晰程度。建立健全機(jī)構(gòu)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門、集中采購(gòu)部門的積極性，如中央單位建立政府采購(gòu)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，有關(guān)部門參與建立了政府采購(gòu)信息資料庫(kù)，充分溝通、調(diào)研，以更加貼近實(shí)際需要和市場(chǎng)情況，科學(xué)合理編制政府采購(gòu)預(yù)算。

三是增加政府采購(gòu)預(yù)算的調(diào)整和決算環(huán)節(jié)。預(yù)算畢竟是預(yù)計(jì)，在執(zhí)行過程中難免有與實(shí)際不相符的情況發(fā)生，這種情況可稱之為預(yù)算偏差。在保證政府采購(gòu)預(yù)算合理、科學(xué)的基礎(chǔ)上，還要兼顧預(yù)算執(zhí)行的靈活性。在目前政府采購(gòu)預(yù)算制度還不完善的情況下，可以在年初政府采購(gòu)預(yù)算的基礎(chǔ)上，編制年中中央單位政府采購(gòu)預(yù)算調(diào)整表，對(duì)年初政府采購(gòu)預(yù)算中的采購(gòu)項(xiàng)目、技術(shù)指標(biāo)、型號(hào)、價(jià)格、金額、采購(gòu)方式和組織形式等方面進(jìn)行調(diào)整，并說明理由，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)報(bào)財(cái)政部審核，中央單位根據(jù)審核調(diào)整后的政府采購(gòu)預(yù)算開展政府采購(gòu)活動(dòng)。年終部門決算報(bào)表中增加政府采購(gòu)支出決算明細(xì)表，總結(jié)報(bào)告全年的政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行的情況。

四是加強(qiáng)政府采購(gòu)資金的監(jiān)控。通過財(cái)政集中收付的方式，設(shè)立“政府采購(gòu)資金”賬戶統(tǒng)一收付政府采購(gòu)資金，將采購(gòu)資金支付與采購(gòu)預(yù)算編報(bào)、政府采購(gòu)行為相分離，通過明確的操作管理程序和期限，實(shí)現(xiàn)資金支付部門、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、中央單位部門集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)部門之間相互控制和制約。中央單位無法直接得到采購(gòu)資金，無法繞開政府采購(gòu)預(yù)算和規(guī)定隨意采購(gòu)、違規(guī)采購(gòu)。財(cái)政部以及其他監(jiān)督部門加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算編制和執(zhí)行的跟蹤監(jiān)督，增強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算的約束力和嚴(yán)肅性，提高政府采購(gòu)預(yù)算的執(zhí)行質(zhì)量和效率。