規范當前國庫集中支付業務的對策研究

程芥夫 吳永俊

自2001年國庫集中支付改革以來，改革覆蓋面逐年擴大，支付效率明顯提升，財政預算管理不斷規范。隨著財稅體制改革的不斷推進，集中支付業務的不斷拓展，當前國庫集中支付制度建設、運行管理與業務監督在一定程度上無法滿足業務快速發展和資金風險防范需要，規范國庫集中支付業務，強化對代理商業銀行集中支付管理顯得尤其重要。

一、國庫集中支付業務發展現狀分析

國庫集中支付改革是國庫管理制度改革的重要內容，從2001年開始，我國開始進行國庫集中支付改革試點工作，截至2011年底，中央各預算部門均實施了國庫集中支付改革，并將改革實施到所屬地方各級預算單位，國庫集中支付體系已初步形成。

（一）規范國庫集中支付業務重要性

國庫集中支付業務通過在財政部門、人民銀行、代理商業銀行間建立國庫單一賬戶體系，把所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理。在此過程中，代理商業銀行承擔著集中開立財政零余額賬戶 （集中支付中心零余額賬戶）、預算單位零余額賬戶，以及財政資金的清算支付、授權支付中的額度控制、支付信息的反饋與監控等大量零散、具體的“零售”任務。在集中支付改革整體流程中，代理商業銀行成為當前財政集中支付的橋梁和關鍵環節，既是國庫集中支付最初付款起點，也是國庫集中支付清算的終點。因此，國庫集中支付業務在整體流程設計上，對商業銀行的集中支付業務監管的重要性日益突出，直接關系國庫集中支付改革是否成功。

1、代理商業銀行集中支付賬戶監管重要性日益突出。當前，國庫單一賬戶體系下，各地方分別設立了國庫單一賬戶、零余額賬戶、預算外資金專戶、小額現金賬戶、特設專戶以及非稅收入集中匯繳專戶等6類賬戶。其中，特設專戶、預算外資金專戶以及非稅收入集中匯繳專戶因管理職能分散等因素，重復和分散設置現象較普遍。另一方面，商業銀行受利益驅動，承擔代理集中支付職能的商業銀行網點不斷增多，財政零余額賬戶“分片”設置現象較明顯，削弱了國庫集中支付的統一和集中管理效應。所以，代理商業銀行國庫集中支付業務監管的重要性也日益突出。

2、代理商業銀行財政資金撥付柜面監督需要提升。現行商業銀行代理集中支付改革模式下，原有的國庫柜面審核監督內容已基本轉移至商業銀行前臺，使商業銀行在代理國庫集中支付業務時，掌握了業務操作的主動權。代理商業銀行本身僅作為集中支付業務服務者，柜臺人員業務能力、對財政知識的熟悉度以及業務合規性審核都存在著薄弱環節，缺乏對不合規業務拒絕辦理的依據和條件。

（二）國庫集中支付業務管理現狀

以某市為例，目前全市五縣四區共設立非稅收入結算賬戶84戶，有6家商業銀行、信用社共20個網點代理國庫集中支付業務，全市855個預算單位納入到財政國庫集中支付業務范圍，占全部預算單位的90%以上。2003年，其市直預算單位率先在全市開展了集中支付改革。從2003年至2011年，全市各級國庫累計辦理集中支付清算業務121,316筆，占全部國庫支付業務的49.14%；累計清算集中支付資金206.51億元，占全部國庫支付資金的19.35%（詳見下圖）。其中，各縣區集中支付改革全部在2009年以后實施，使得2009年以后集中支付業務量保持大幅增長態勢。2011年，某市市直實施了預算外資金集中支付，全年累計辦理預算外資金集中支付458筆，金額1.54億元。從集中支付業務總體發展情況看，盡管集中支付業務量占比大幅提升并接近全部業務的一半，但目前對各級政府和財政部門預算撥款業務仍是財政支付業務重要組成部分。

二、現行國庫集中支付業務管理難點

我國的國庫集中支付制度改革，自2001年開始試點，根據國務院批準的改革方案和提出的總體要求，改革不斷深化和擴大，取得了重大進展和顯著成效。但同時也應看到，國庫集中支付業務在人民銀行國庫、代理商業銀行等各環節具體執行過程中還存在很多問題亟須解決和完善，特別是對代理商業銀行集中支付監管更是緊迫。

（一）人民銀行對國庫集中支付監督作用日益削弱

從人民銀行國庫部門看，實行國庫集中支付制度改革后，對國庫職能履行提出了挑戰，國庫對財政資金運行監測和促進作用無法發揮。

1、國庫資金管理地位不明確，國庫資金審核權難以發揮。《國家金庫條例》明確國庫對財政資金的監督權限，而實行國庫集中支付制度后，對預算撥款憑證的合規性審核實際上變為由代理銀行完成，人民銀行國庫部門只有在代理行集中支付業務終了與國庫單一賬戶清算時，才能對財政直接或授權支付額度進行審核，只要在額度以內，人民銀行就要清算。這樣，使人民銀行國庫部門審核預算撥款憑證由直接審核變為間接審核，國庫資金運行管理由事中監督變為事后監督。

2、法律法規不完善，國庫檢查處理權無法行使。根據集中支付改革試點方案及各地分別出臺的管理制度看，由于地域特色、管理目標和資金風險重視程度的差異，在具體操作要求中不盡相同。而人民銀行國庫在辦理集中支付清算時，除缺乏統一的法律法規支撐外，受地域因素影響對相關制度也難以執行到位。發現問題卻找不到明文規定的執法依據，只能督促規范操作及時整改。

3、國庫組織機構不健全，國庫監督權無法保障。經過多年改革，財政部門和人民銀行都建立了專門的國庫機構，但由于集中支付改革后業務流程設計缺乏監控手段，人民銀行國庫部門其獨立性、超脫性都受到了影響，監督職能也受到極大削弱。在國庫單一賬戶體系下，國庫集中支付改革后，受經濟增長、財政支出規模擴大，零散財政資金撥付也逐年增長，而國庫部門目前組織機構建設尚缺乏適合財政部門、預算單位需求的“零售”式業務的執行部門，不得不將其轉移至商業銀行進行辦理，使得業務執行和業務運行監督存在較嚴重的脫節。

4、操作措施不完善，國庫資金安全性亟待提高。現行集中支付改革在實際工作中，由于流程設計、操作措施還不盡完善，在某些方面給國庫資金安全性帶來了影響。集中支付業務的流程設計通過代理商業銀行進行資金周轉，實際變相增加了支付環節，財政部門和預算單位工作量加大，資金鏈延長，且資金“先墊付，后清算”原則降低了資金使用合規性審核要求，資金安全性存在漏洞。

（二）商業銀行代理國庫集中支付業務不合規現象日益突出

因其自身經營性質，使得商業銀行在代理國庫集中支付業務時，存在“天然”缺陷，不利于業務發展。

1、“道德風險”無法消除。商業銀行在代理國庫集中支付業務時，其出發點在于經營獲利，無論是非稅收入集中匯繳專戶的大量“沉淀”資金，還是集中支付代理后財政資源的傾斜，都為商業銀行代理國庫集中支付業務提供了動力。集中支付改革后，商業銀行通過獲得代理資格取得多個競爭優勢：一是與地方財政部門建立良好的合作關系，吸收財政預算外資金或其他專項資金的存款，以增加銀行財政性存款收入增加財政性存款收入；二是增加代理銀行存款余額。在國庫集中支付業務實施過程中，原本分散的單位銀行結算賬戶集中在代理銀行，使代理銀行對公賬戶增加，對公存款余額同時增加；三是增加衍生中間業務收入。為保證已獲利益的持續取得，或是未來財政資源的爭取，商業銀行會主動規避國庫監管要求，對不合規業務無法主動發揮柜面監督效應。

2、墊付財政資金風險始終存在。因受跨行支付系統清算時間限制，代理商業銀行因無法保證資金清算時間，沒有及時完成資金清算而導致墊資；或代理銀行在規定時間外辦理了預算單位支付業務，造成代理銀行墊付財政資金現象時有發生。為有效規避墊付資金風險，代理行與財政部門常采取其他資金渠道完成清算，以降低商業銀行墊付資金的風險，卻逾越了資金收支管理“紅線”。加之，對商業銀行墊付財政資金的補償機制不健全，償付利息實際無法執行，商業銀行不愿意承擔墊付資金風險。

3、零余額賬戶無法清零時有發生。

部分代理行在代理財政國庫集中支付業務完成后，存在當日財政零余額賬戶無法清零的現象。其原因主要有：對撥款退回業務不熟練或沒有及時與存在錯誤信息付款單位進行聯系；個別代理行違反規定“先清算、后支付”原則，延滯支付行為；零余額賬戶管理不合規，允許賬戶用作他途。

4、退回更正業務缺乏有效監督。集中支付資金退回及更正業務作為集中支付重要異常業務，對其操作程序應有明確的規定。但實際執行中，資金的更正退回權限在預算單位，代理商業銀行柜面無法審核其退回和調整科目的合理性，造成預算單位自由調配跨年度額度的現象比較普遍,不按預算科目用款。自由調配支出科目的現象更是頻繁，而對國庫而言，對退回更正的支更是出不能及時監督、跟蹤。

5、崗位責任制不能有效落實。在財政國庫集中支付業務中，雖然各行都制定了相關崗位責任制度和業務規范流程，但在實際業務操作過程中，還時常存在崗位責任不清、業務規范要求不落實的現象，甚至個別具體操作人員未經過崗前培訓，直接辦理國庫集中支付業務等問題。

三、規范國庫集中支付業務監督管理的對策建議

考慮集中支付改革之初，因國庫支付清算系統、國庫核算系統尚不成熟，當時建立以商業銀行作為代理國庫集中支付業務確有必要。但當前現代化支付清算系統已全面推廣，新一代國庫核算系統已在全國逐步推廣上線，國庫直接支付業務穩步拓展，從流程設計上已經可以實現國庫集中支付業務規范管理，并利用現代化信息收到逐步實現各類財政資金的直接支付。

（一）完善國庫集中支付法律法規體系，推進國庫集中支付改革方案規范實施

規范國庫集中支付業務，必須進一步建立完善的法律法規體系，為財政部門、人民銀行國庫和商業銀行辦理業務提供法律依據和保障。一是盡快出臺《國庫集中支付業務管理辦法》，明確財政部門、人民銀行國庫部門間的職責和權限，業務管理要求和監督分工；二是整合業務處理操作制度。結合現有財政部門、人民銀行國庫下發的各類規章制度、規范性文件，建立規范的國庫單一賬戶下的集中支付業務操作制度；三是要結合地方實際，推進地方集中支付改革制度出臺，形成“中央制定原則，地方制定細則”的國庫集中支付制度統一體系。

（二）推進國庫集中支付改革模式創新，提高業務處理效率和安全性

適應國庫業務發展形勢和管理要求，試點逐步取消商業銀行代理中間環節，實現各類支出直接撥付最終收款單位和個人，真正實現財政資金的統一調度、統一計劃、統一使用和統一監督。在業務管理模式上，直接在各級國庫設置預算單位存款賬戶，通過人民銀行內部職責調整和分工，實現“前臺服務”、“事中控制”一體的新型集中支付業務管理模式，使國庫資金風險降到最低。同時，對目前尚有現金使用需求的預算單位，可通過商業銀行單一小額現金賬戶設置，根據預算單位需求，實時完成向小額現金賬戶的資金劃轉，為預算單位現金管理提供支持。

（三）加快財政、國庫、商業銀行間橫向聯網推廣進度，推進信息化技術在國庫支付業務的運用

一是財政、征收機關、人民銀行國庫和代理銀行間可依托財稅庫銀橫向聯網系統實現收入直接繳庫、集中支付額度和支付指令的直接下達、接收和資金劃轉，國庫集中支付的業務流程和賬務處理也相應簡化，加快資金周轉的速度；二是應統一支付信息平臺，加快將財政、國庫等業務信息系統整合到一個平臺上，達到信息一次錄入、多方使用、數據共享的目標，最終實現財政國庫集中支付業務的“無紙化”處理；三是積極利用國庫集中核算系統推廣契機，及時延伸服務渠道和范圍，建立7×24小時開放式國庫“網上支付”，以滿足各級財政部門和預算單位的支付需求。

（四）加強代理商業銀行管理機制建設，規范現行國庫集中支付業務處理

一是完善代理商業銀行集中支付業務操作規程，及時將制定的內部管理制度報財政部門和人民銀行國庫部門備案，并接受人民銀行、財政有關部門對相關業務的檢查和監督，及時糾正發現的問題；二是完善國庫柜面監督和現場執法檢查制度，建立專門的監管工作機制，完善違規業務處罰機制；三是突出綜合評價作用，加快集中支付業務評價機制的推廣應用，探索業務評價手段應用，提高集中支付業務評價的有效性；四是嚴格代理商業銀行資格認定、準入和定期考核機制，對代理商業銀行通過資料審核、現場認定、人員資格考試、定期復查等形式，提高代理商業銀行準入管理水平。

（五）強化部門監督檢查，完善構建部門間國庫集中支付業務監管協作機制

財政部門應會同人民銀行定期或不定期地對商業銀行代理財政國庫集中支付業務工作進行隨時抽查和專項檢查，使商業銀行形成對其代理的財政國庫集中支付業務工作進行經常性上級對下級檢查、網點之間互查、相關崗位自查相結合的業務檢查制度，督促各商業銀行切實做到財政國庫集中支付業務及時、準確、安全。代理商業銀行在為預算單位開立、變更、撤銷零余額賬戶時，除要按照人民銀行《銀行結算賬戶管理辦法》的規定辦理相關手續外，還應將賬戶變動情況向人民銀行國庫部門備案，為財政部門、人民銀行國庫部門聯合開展監管提供信息支持。