我國稅源專業化管理實現的途徑研究

■謝金榮 高振華

一、稅源專業化管理概述

稅源專業化管理是根據稅收管理內在規律以及不同階段、不同環節的職能特點實施的專業化分工。以稅收風險管理為導向的專業化管理就是要按照稅收風險管理的程序要求，在稅務機關內部建立以稅收風險管理目標規劃、風險分析識別、等級排序、風險應對、監控評價等為主要環節，資源配置優化，職責分工合理，相互銜接順暢的專業化管理體系。

二、我國稅源管理的現狀

（一）稅收管理工作的難度和復雜性明顯加大

1、納稅人的數量和規模迅速增加。近十多年來，隨著我國經濟的高速發展，全國納稅人數量增長很快，全國的企業數量已達2000余萬戶，且以10%的年速遞增。而稅務干部始終穩定在85萬人左右，稅務干部中真正從事一線稅源管理的稅收管理員國稅、地稅均只有10萬人左右。2011年底稅收管理員人均管戶超過200戶，一些沿海發達地區更是達到1000戶以上，最多者達3500戶。隨稅收管理員人均管戶的迅猛增長，稅收征管工作量也大幅提升，征納雙方信息不對稱和征管力量不足的問題日益突出，傳統的稅源管理方式已難以適應這種變化。

2、企業組織形式和經營方式呈現多樣化。目前，我國納稅人的所有制形式多達40種，公司、獨資、合伙等各類企業的組織形式、運作方式日趨多元化、復雜化。新的企業組織形式如企業集團、農民經濟合作社等不斷涌現，進而也對稅源管理工作提出了新的挑戰。傳統的稅源管理方式已難以適應企業組織形式和經濟活動的復雜變化，無法實施有效的管理。

3、經濟全球化推動稅源國際化趨勢愈加明顯。在全球化形勢下，經濟資源全球流動配置、跨國界、跨區域轉移，資金、商品、服務、信息以及技術、勞動力等要素通過生產、貿易、金融和資本的跨國網絡，以空前的廣度、強度和速度擴張，流動的規模與形式不斷增加，稅收工作特別是稅源管理面臨前所未有的挑戰。

4、企業核算的電子化、團隊化、專業化水平不斷提高。隨著經濟的高速發展，在涉稅活動中，稅企雙方形成了較大的反差。一是涉稅事務能力的反差。企業涉稅活動日趨專業化，許多企業成立了稅政處或稅務組等組織，集中專業人才，專門從事涉稅事務。稅務部門再采用“人盯人”方式，由個體或少數人去“盯”一個專業團隊或若干專業團隊顯然根本無法適應。二是工作人員素質的反差。由于體制性、流動性等方面的差異，稅企雙方人員的素質能力此消彼長，日益呈現“逆淘汰”的局面，分散單兵方式下實施管理已力不從心。三是工作方式的反差。會計電算化記賬和財務管理有效地提高了納稅人的會計核算質量，組建核算風險分析專家團隊提高了企業內部控制水平，專業化的會計中介服務機構也不斷加速發展。使得稅務部門的管理難度加大，對稅源管理提出了新要求。

（二）傳統的管理模式使人力資源效能難以有效發揮

近年來，我國稅收征管改革取得了突破性進展，但現階段稅源管理方式方法還不能滿足強化稅源管理的要求。一是稅源管理方式落后。隨著經濟社會的發展，納稅人生產經營方式和管理方式發生了深刻變化，納稅主體呈現出多元化和多樣化的趨勢，傳統依靠實地巡查巡管和行政審批來實現稅源管理的方式已難以適應新的情況。二是稅源分析監控和風險應對功能不強。面對人少戶多、稅源結構越來越復雜的現狀，稅務機關稅源分析監控功能和風險應對功能不強。三是納稅評估效果不明顯，沒有發揮應有作用。四是稽查與管理沒有形成最大合力，稽查對稅源管理的作用沒有實現最大化。

（三）信息不對稱現象日益突出

1、征納雙方的信息不對稱。一方面稅務部門對納稅人信息的掌握渠道來源少。稅務機關獲取到的納稅人信息主要是通過納稅人報送的申報表、財務報表以及稅務機關通過實地巡查、納稅評估、稽查等手段收集的信息，但這些信息并沒有形成信息流。另一方面在稅法的理解和掌握上，稅務機關有著信息優勢。國家出臺稅收政策文件種類繁多，這就使得納稅人很難全面了解相關文件精神，無法完全吃透相關文件精神，導致納稅雙方在信息上存在不對稱。

2、第三方信息的不對稱。一是存在第三方信息交換制度缺位的現象。稅務機關想獲得和利用第三方信息，需與其他有關行政部門進行多次溝通和協商，盡管如此仍有很多部門以信息保密等種種理由拒絕提供相關信息；有些部門雖然也提供了一些信息數據，但數據質量偏低，稅務機關無法在征管中進行有效分析利用。二是交換平臺不完善。稅務機關取得納稅人的各類信息，并對涉稅第三方數據的分析應用，需要構建數據交換存儲應用平臺來完成。

三、我國稅源專業化管理實現的途徑

（一）建立以分規模、分行業、分風險類型為標準的分類管理模式

1、按規模分類管理。突出對大企業實施以風險控制為重點的專業化管理。一要以省市局為主，建立加強大的企業服務管理專家團隊，發揮專業管理機構層級高、信息掌握全面、跨區域協調能力強的優勢，組織和指導各地開展大企業稅源管理、納稅評估等工作。二要建立健全上下層級之間，職能部門之間的大企業管理協同機制，形成以大企業管理部門為主體，上下層級和各部門間既有分工又有合作的大企業專業化管理機制，協調處理大企業涉稅事項。三要探索推行客戶協調員制度，對重點大企業實現個性化服務和全程服務，不斷提高大企業自覺遵從意識和自我遵從能力。

2、按行業分類管理。主要是針對中小企業面廣量大、內控制度缺失、財務核算不規范等特點，實施以行業性風險監控為重點的專業化管理。各級各部門要綜合考慮中小企業行業聚集度、稅源規模、貿易方式、產品品種等多種因素，明確各階段實施稅收風險分析和應對的重點行業。要根據不同行業企業的經營和核算特點，細化各行業管理的特殊要求，以遵守行業分類總結管理的方法和規律；要突出重點、漸次推進，健全實用性強的行業納稅評估模型和指標參數體系，分行業進行風險特征的篩選、分析，深入開展行業納稅評估。

3、按風險類型分類管理。進一步完善跨國稅源日常管理與反避稅、情報交換融為一體的國際稅收專業化管理體系，增強跨國稅源風險識別、應對和控制的準確性與針對性。

（二）建立基于稅源專業化管理的崗位及職責體系

1、重組稅務組織機構。根據建立扁平化、無縫隙、服務型稅務組織的目標，對稅務機關現行的管理層級進行精簡、優化，其核心是通過對傳統稅務組織機構的重組，來減少稅務管理的縱向層次，拓展管理的橫向寬度，從而增強稅務機關的應變能力。美國國稅局重建委員會在1997年初的一份報告中說：“按照納稅人的需要，而非國稅局自身的需要來進行重組，建立專業化的部門，這將更好地服務于美國公眾”。因此，稅務組織機構的設置應遵循以下原則：一是依法設置，科學規范；二是明確職責，強化管理；三是精簡效能，優化服務；四是系統規劃，循序漸進。

2、劃分管理職責。一是稅務機關職責劃分。管理職責的劃分就是在征管法允許的框架內，在稅務組織機構重設的基礎上，按照管理對象和內容分類，對現行征、管、查及內設機構的職能進行整合，對職能進行重新分配和優化。職能分工調整思路：征收方面的工作，由基層局（市、縣局）負責，市區征收工作由市局直接負責。管理方面的工作，由總局、省、市、縣四級負責，按照規模加行業等原則，將納稅人分為重點稅源和中小稅源，總局、省局負責管理跨區域的納稅人、涉外性質的納稅人、上市公司和納稅額在1億元以上的納稅人等重點稅源，市局負責管理其他的重點稅源，縣局負責管理中小稅源。稽查方面的工作，由總局、省局負責重點稅源案件，由市局負責重點稅源以外的案件。服務方面的工作，12366納稅服務熱線、稅務網站、納稅人滿意度測評、稅收滿意度調查在省局，辦稅服務、上門咨詢在當地稅務機關。二是稅收管理員職責劃分。將稅法宣傳、納稅輔導、信息采集、登記調查、戶籍巡查、外出經營活動稅收管理、發票驗舊、停歇業管理、催報催繳、收入預測、清欠管理、征管數據維護等事項，納入稅收管理員的管戶職責，充分發揮稅收管理員的作用。分離稅收管理員的有權事項，對資格認定（一般納稅人、稅收優惠資格等）、減免稅調查等有權事項，依托信息系統，在一定范圍內交叉派發，使有權事項的每個環節和對應的崗位都處于流水線上，實現有權事項計算機派發、流程處理、過程監控。

3、建立高效的組織協調機制。規范分工是專業化管理的基礎，構建規范分工基礎上的稅源專業化管理組織協調機制是關鍵。專業化管理不是某一個稅收管理部門的事情，而是需要多個部門共同參與、相互聯動。各單位、各部門、各崗位明確分工、強化職責、密切協作。

（三）建立稅源專業化管理的運行機制

稅務系統構建以風險管理為導向的稅源專業化管理模式，應從稅收風險管理定位、風險管理戰略規劃、風險管理流程設計等方面進行統籌安排，以便制定最佳的納稅遵從策略和稅源管理流程。其目標定位基于以下幾點：

1、基于實現稅源專業化管理的目標。從稅源專業化管理的基本思路來看，強調以風險管理為導向，優化納稅服務，公正稅收執法，提高納稅遵從度。因此，稅收風險管理的根本目的是使稅收不遵從風險控制在最小限度內，為稅收遵從最大化的稅源專業化管理根本目標的實現提供保障。

2、基于實現征管效率最優配置。各級稅務機關在資源配置決策時，必須考慮如何把有限的資源優先配置到遵從風險較大的領域和群體。因此，稅收風險管理的一個重要功能，就是使各級稅務機關找到確定資源配置策略和遵從目標最大化之間的最佳結合點，從而將有限的管理資源以最具效率的方式加以利用。

3、基于融入稅源專業化管理全過程。作為實施稅源專業化管理的理念基礎，稅收風險管理的流程設計必須與稅收征管業務流程有機融合，其具體體現在稅源專業化管理的實踐中，形成模式化的稅收風險管理應用流程，從而促進稅源管理職能的有效轉變，稅源監管方式的不斷改進及管理資源的優化配置，進而不斷提高稅源專業化管理的水平。