審計體制與公共支出績效審計

蘭州大學經濟學院 楊肅昌

公共支出績效審計（以下簡稱“績效審計”）在我國已開展多年，但至今可以說尚未有突破性的發展，表現在公共資金使用效率或公共支出的有效性問題不僅沒有得到根本解決反而問題還越來越嚴重。究其原因，有人認為是績效審計法律法規尚不健全、績效審計準則和標準還未完善、審計人員結構和素質還跟不上。其實，審計制度作為一個具有鮮明政治屬性的監督制度，更應該從體制和機制中尋找績效審計發展遲緩的深層次原因，即結合財政體制、政治體制深入到審計體制中尋找到制約績效審計發展的主要因素。審計體制，其作為一國審計制度的核心，是制約審計職能發揮和審計工作開展的決定性因素。所以，只有圍繞審計體制思考問題才能抓住問題的主要矛盾，也才能真正探索到推動績效審計發展的合理路徑。

一. 現行審計體制與績效審計的本質相矛盾

績效審計本質是對政府權力的制約行為。之所以這樣認識，關鍵是因為績效審計作為公共支出審計的深化和發展，是以公共預算執行為監督內容，而公共預算本身就是一種政治行為，即對政府的控制行為。

公共預算的發展對于績效審計的產生與發展至關重要。眾所周知，當今現代民主國家普遍建立了公共財政角度。從公共財政制度看，公共支出屬于公共預算范疇，或者說公共支出是公共預算最基本的方面。績效審計作為公共支出審計的新發展，同時也是公共預算發展到績效預算制度的結果。

何為預算？ 普遍看法是通過政治過程配置稀缺財政資源，其實質是通過立法機關對預算權的掌握和運用來對政府權力實施制約。今天，對公共支出進行立法控制已普遍被看作是民主政府的一個基本原則，即政府只能按照立法授權來使用預算支出，而對預算的批準作為一種權力制約，已成為立法機關控制政府當局的主要方式。

既然預算體現了一種對政府權力的制約功能，那么公共支出審計就是保障預算這一功能發揮的一種制度安排，即通過審計以加強立法機關預算監督效能，力推政府合法、合理和有效地運用公共資金，從而為保障國家“錢袋子”的安全、完整增添了一道必備的“保險桿”。從這個角度看，也正是由于公共支出審計的存在和作用發揮，使得政府支配和運用公共資金的權力受到了進一步的制約。目前世界上絕大多數國家之所以把國家審計的設置與職責列入憲法，確立其在國家基本政治制度中的憲法地位，主要還是因為國家審計直接滿足的是代議機構實施預算監督職能的需要，體現出對政府行政權的制約。這也就使得審計在憲政建設中具有不可低估的重要作用。

如此看來，績效審計作為一種對政府權力的制約，應該是與立法機關預算監督職能相聯系，即通過對公共支出經濟性、效率性和效果性的檢查、評價，與立法機關共同發揮對政府權力的制約功能。從各國績效審計發展來看，事實上績效審計就是與立法機關預算監督職能的實施緊密結合在一起：一方面，績效審計是立法機關對預算執行情況進行審查監督以及批準決算的重要依靠。另一方面，立法機關的權力支撐又是促進績效審計效應的重要保證。兩者的有機配合形成了搞好預算監督的有效合力。

但按中國憲法，審計機關設立在政府之中，包括績效審計在內的各類審計活動都是在政府控制下進行的。這種在全世界很少見的行政型審計體制是與績效審計本質——對政府權力的制約行為是不相容的。也即在這種體制下，政府本來作為被審計者現在卻反而控制了審計者，如此的話績效審計如何能發揮應有的監督作用？不僅如此，政府同時還事實上主導著公共預算的編制、執行和調整，可以說政府是集編制、執行、調整和監督為一身。所以當績效審計乃至公共預算被政府實際控制或主導時，別說是績效審計就是人大預算監督的空洞和乏力不僅從理論上看還是現實上看都成為必然。

在這種情況下，績效審計不可能成為政府的一種外部監督力量，而是作為一種服務于政府工作的內部監督力量而存在。即在行政型體制下，政府希望通過績效審計來檢查和發現政府各部門在預算執行、項目管理、資金支出中存在的問題，從而為提高政府行政管理績效服務。這就與人大希望通過績效審計來了解和檢查政府在財政預算與資金管理中的情況和所存在的問題，從而為人大了解和評價政府對人大所承擔的受托責任履行情況提供服務的目的和要求大相徑庭。顯然，現行審計體制割斷了績效審計與人大預算監督之間的內在聯系，而這是與世界績效審計發展規律相悖的。

二. 現行審計體制對績效審計發展的影響

行政型審計體制不僅限制了績效審計對人大預算監督的意義和作用，同時也大大制約了績效審計自身的發展，可謂是一種“雙敗”的制度安排。

首先，現行體制下績效審計難以深入進行。一方面，審計機關要審計本級財政預算，審預算從某種意義上講就是審政府，因為預算的整個“大盤子”是政府安排的，預算的執行及其執行過程中的調整都是政府負責的。另一方面預算執行中存在的許多問題，如隱瞞轉移收入、擠占挪用資金、違規使用財政資金等許多問題無不與政府息息相關。特別是當前公共支出（包括公共項目投資）的決策和使用權集中在政府或個別政府負責人手中時，權力的集中往往伴隨著權力運作上透明度的缺乏，如再得不到有效的監督制約，既容易產生權錢交易等腐敗行為，又容易縱容決策隨意性和長官意志等現象發生從而無可避免地使財政資金出現巨大的浪費和損失。但作為政府的“內部審計”，審計監督的對象主要是財政和其他預算執行部門、單位以及下級政府，不包括政府層面。這樣，一些問題特別是那些與政府或政府負責人有直接關系的問題就難以深查，對發現的問題，也難以對外都披露。這樣在對預算執行和公共支出真實性和合法性問題的審計因體制原因難以全面和深入進行的情況下，審計就更難以去評價政府在預算執行和公共支出上存在的損失浪費和有效性問題，更不用說去評價與政府或政府負責人相關的決策失誤問題。當前在有些地方存在的一些所謂的“面子工程”、“形象工程”、“首長工程”、“獻禮工程”、“關系工程” 等急功近利的投資及造成的不良后果和損失浪費在社會上影響很大，但受政府控制下的審計怎么能以績效審計的角度去曝光呢？

其次，現行體制下績效審計難以穩定進行。現行體制下績效審計能否發展起來這在很大程度上取決于政府負責人，或者決定于審計根本大事和工作重點的決策者在“審計圈”外而不是審計機關自己。這樣審計工作的安排就與政府負責人工作職責、政績評價甚至個人偏好有直接或間接的關系。諸如審計機關審查哪些部門、哪些方面、哪些事項和哪些重點以及問題如何披露、如何處理等等無不受到政府負責人個人意志的影響。實際上政府負責人一般最看重的是其在任職期內的經濟發展業績。學者毛壽龍教授在接受《財經時報》采訪時說，從人事考核指標體系看，上級政府考核什么，地方的財力、精力就投向什么，而目前中國各級政府的考核指標帶有明顯的“GDP 化”傾向。故重視的是“爭項目，爭投資，爭規模”等外延擴大再生產方式以求得發展效應，即期望的是眼前或很快能看得到的成績。而績效審計在推動發展效應方面更是一種內含擴大再生產方式，且費時費力費工夫。加上績效審計要對過去已支出的、現在正在支出的和將來要支出的財政資金或項目的有效性進行深層次的監督，可能還會對上屆政府或本屆政府的公共支出決策事項“品頭論足”，是一種深刻的“挑刺行為”。所有這些不一定符合政府負責人的價值趨向或執政理念，這種情況下要大力發展績效審計恐怕就“不合事宜”了。

總之，現行審計體制既限制了績效審計在審計機關內部的“自我發育”，又限制了審計機關對人大和社會各方面對提高公共支出績效的期望和要求所應該做出的積極反應。而要真正開展績效審計就必須使審計機關建立在能夠獨立、客觀和公正地審查和評價政府在財政預算和公共支出管理上的職責和行為的制度基礎上。

三、建立“立法審計”是績效審計發展的突破口

當前在中國經濟改革和財經領域中所存在的問題的成因，一個重要方面恰恰是政府公共權力過于集中，公共決策過于“暗箱操作”，缺乏權力約束機制。而構建和實施以立法監督為主的有效的外部監督與約束機制是各國憲政歷來所重視的。從績效審計的產生和實質看，績效審計是為了提高政府預算和公共支出的透明性和有效性，是為了增強對政府公共受托責任更深層次的監督，這顯然就有利于加大對政府權力制約的力度，而這也正是建立憲政建設所需要的。所以只有改革現行審計體制，建立“立法審計”（即在人大內部建立服務于人大預算監督的公共支出審計機構），績效審計在中國才有發展的制度保障。

績效審計只有借助于人大的權力支撐，才能將公共支出的有效性審計得更為徹底；而人大只有借助于有效的績效審計，其預算監督才能“更上一層樓”。不過，“立法審計”在中國的實現得有一個前提，即只有當人大牢牢掌握并不斷強化其預算審批權和預算執行的監督權時，績效審計的服務重心才能向人大傾斜。從中國社會主義民主政治發展進程來看，人大制度的不斷完善是必然的，因而這個前提是成立的。從世界國家審計發展史中可總結出這樣一種認識，即越是強化立法機關預算監督職能，公共支出審計被立法機關主導或被直接納入其監督機制中的必要性和可能性就越大，于是績效審計發揮的作用就越大，這是一個不以人意志為轉移的發展規律。所以，在政府權力已經相當膨脹的今天，如何在程序法和成文法中將人大制度予以細化將是憲政建設的重點，與此同時如何把績效審計納入到憲政建設的大局中，績效審計制約政府權力的本質才能凸現出來，而其自身也才能有突破性的發展。

1.楊肅昌、肖澤忠、Maurice Pendlebury.2004.中國績效審計發展問題研究.財貿經濟,4。

2.馬駿.2005.中國公共預算改革.中央編譯出版社,2005。

3.楊肅昌.2004.中國國家審計：問題與改革.中國財政經濟出版社，2004。