論我國政府采購外部監(jiān)督機制的構建

■張 霄

論我國政府采購外部監(jiān)督機制的構建

■張 霄

政府采購監(jiān)督機制指對政府采購活動進行監(jiān)督，保證政府采購依法有序地進行的各種方式和程序的總稱。政府采購監(jiān)督機制的建立是一項復雜而又艱巨的工程。按照監(jiān)督主體的不同，政府采購監(jiān)督機制主要分為內(nèi)部監(jiān)督機制和外部監(jiān)督機制。內(nèi)部監(jiān)督機制就是政府采購的當事人對于自己經(jīng)手的政府采購活動進行監(jiān)督管理的各種管理制度。外部監(jiān)督機制指政府采購系統(tǒng)外部的人員或單位，通過一定的方式、方法對政府采購活動進行監(jiān)督的各種管理制度。主要包括財政部門的監(jiān)督檢查、審計和監(jiān)察以及紀檢部門的監(jiān)督、供應商的質(zhì)疑與投訴或訴訟、社會團體和公民對政府采購活動進行的監(jiān)督、新聞媒體的輿論監(jiān)督等。

1995年，上海實施了政府采購的試點工作；2003年，我國《政府采購法》頒布實施；2007年，我國啟動了加入WTO《政府采購協(xié)議》(GPA)的進程。不到二十年的時間，我國政府采購的發(fā)展建設正在逐步和國際接軌。“十二五”規(guī)劃綱要顯示，黨中央決意要加強基本公共服務體系的建設，引入競爭機制，擴大購買服務，實現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。推進非基本公共服務市場化改革，放寬市場準入，鼓勵社會資本以多種方式參與，增強多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求。很顯然，在“十二五”規(guī)劃下，我國的政府采購必然要擴大范疇、加大建設力度。

要確保號稱“陽光工程”的政府采購實現(xiàn)真正意義上的“陽光運行”，防止采購活動中滋生腐敗和不公平，降低政府采購的風險，就必須要加強政府采購內(nèi)外部監(jiān)督機制建設，構建一個全方位、多層次的監(jiān)督機制。

一、政府采購外部監(jiān)督機制的重要性

由于內(nèi)部監(jiān)督機制本身的特性容易造成“虛管弱監(jiān)”，即政府采購的當事人在采購中既是購買者，又是監(jiān)督者，這種集“運動員”和“裁判”于一身的監(jiān)督方式本身就先天不足，需要與外部監(jiān)督機制形成合力，實現(xiàn)監(jiān)督主體的多元化，才能對政府采購工作形成全方位的監(jiān)督，實現(xiàn)政府采購的“透明、公開”。

政府采購外部監(jiān)督機制的存在，首先，能最大限度節(jié)約公共支出，提高財政資金使用效率。政府采購的基本目標就是提高政府采購資金的使用效益。而外部監(jiān)督機制的存在，更是能督促采購人將每一份來自納稅人的采購資金都物盡其用。其次，政府采購外部監(jiān)督機制能保證政府遵守市場規(guī)則，實現(xiàn)充分競爭。完善的外部監(jiān)督機制會給予潛在供應商以監(jiān)督權，并保證招標活動公開、公平進行，在充分競爭的市場中挑選合適的供應商。第三，建設政府采購外部監(jiān)督機制，利于實現(xiàn)政府采購陽光運行，推動政府廉政建設。外部監(jiān)督力量的存在，疏通了監(jiān)督管道，為遏制權力部門的不良行為傳遞社會意見，使政府行為處于公眾視野。公眾的監(jiān)督意見可以不專業(yè)，但他們的意見有了表達的渠道，審計、紀檢、媒體或其他外部監(jiān)督機構同時發(fā)揮作用，政府采購才能真正實現(xiàn)陽光化，這也是獲取民眾信任的良好途徑。

二、我國政府采購外部監(jiān)督機制存在的問題

我國目前對于政府采購的監(jiān)督機制，討論的焦點、建設的重點都放在了內(nèi)部監(jiān)督機制上面，對外部監(jiān)督機制的建設與關注都較少。相對于內(nèi)部監(jiān)督機制而言，外部監(jiān)督機制的整體建設尚處于初建階段，存在需要完善的地方。

（一）外部監(jiān)督管理機構的權責不明，存在相互沖突之處

外部監(jiān)督管理機構指政府采購系統(tǒng)以外的監(jiān)督管理政府采購活動的部門。但在《政府采購法》中，對外部監(jiān)督機構職責僅僅是原則性的框定：依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對政府采購負有行政監(jiān)督職責的政府有關部門，應當按照其職責分工，加強對政府采購活動的監(jiān)督。雖說法條標明是按其職責分工，但政府采購行為畢竟是一種購買行為，在政府有關部門以往的職責規(guī)定中，未必適合對購買行為的監(jiān)督。應該將負有外部監(jiān)督職責的各個監(jiān)督機構的具體職責進行明文規(guī)定，以便各個機構參照執(zhí)行。

在現(xiàn)有的兩部政府采購專門法中，有些關于外部監(jiān)督管理機構權責的條款相互之間是有沖突的，譬如《政府采購法》規(guī)定，各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責，各級人民政府其他有關部門依法履行與政府采購活動有關的監(jiān)督管理職責，這里的有關部門主要指的是審計機關和監(jiān)察機關。《招投標法》第七條第二款規(guī)定，有關行政監(jiān)督部門依法對招標投標活動實施監(jiān)督。第三款又規(guī)定，對招標投標活動的行政監(jiān)督及有關部門的具體職權劃分，由國務院規(guī)定。很顯然，該法并未明確指明具體的監(jiān)管機構。兩部專門法的沖突將導致工程類招投標行為監(jiān)管無力、政出多門以及地方保護等問題。

（二）外部監(jiān)督主體的監(jiān)督無力，社會監(jiān)督主體的監(jiān)督途徑不暢

外部監(jiān)督的主體有財政部門、審計部門、行政監(jiān)察部門、行業(yè)主管部門、司法部門、社會組織和個人。在《政府采購法》中僅僅規(guī)定：審計機關、監(jiān)察機關和行業(yè)主管部門應當加強對政府采購活動的監(jiān)督。各個監(jiān)督主體的法律地位并沒有以法律條款或法規(guī)的形式予以確認，也沒有規(guī)定各個外部監(jiān)督主體的權利和義務。

1、財政部門的監(jiān)督內(nèi)容、責任和義務尚未明確分工。而且，對于財政部門工作人員的監(jiān)督不作為并沒有明確的處罰措施，無法激起該部門工作人員的監(jiān)督積極性，導致財政部門的監(jiān)督效果不強。

2、監(jiān)察部門的監(jiān)督不力。我國《監(jiān)察法》規(guī)定：監(jiān)察部門負責對行政機關、行政人員、公務員有權進行監(jiān)督，但沒有權力監(jiān)督上述機關、人員之外的部門和人員。

3、潛在供應商的監(jiān)督權虛置。潛在供應商作為政府采購的當事人，處于最利于監(jiān)督政府采購活動的位置。在政府采購活動中，供應商其實處于劣勢地位，在自身利益受到損害時，為了未來的潛在收益不敢也不愿對處于優(yōu)勢地位的采購人或采購代理機構的違法行為進行質(zhì)疑、投訴，致使監(jiān)督權虛置。

另外，《政府采購法》第七十條規(guī)定：任何單位和個人對政府采購活動中的違法行為，有權控告和檢舉，有關部門、機關應當依照各自職責及時處理。然而規(guī)定中并沒有明確指出由哪個部門受理“控告和檢舉”，這樣模糊的規(guī)定會導致接到控告和檢舉的部門為了避免麻煩而想將“控告的皮球”踢出去。且從法律層面講，《政府采購法》缺乏對社會組織、公民公益訴訟的程序規(guī)定，導致社會監(jiān)督權顯得無法可依，而流于形式。新聞媒體的監(jiān)督也因為沒有相關法律規(guī)定的支撐而很難發(fā)揮其應有的作用。

（三）外部監(jiān)督的監(jiān)督檢查內(nèi)容不夠明確清晰

在《政府采購法》中，關于監(jiān)督檢查內(nèi)容的規(guī)定是：①有關政府采購的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況；②采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況；③政府采購人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能。從中可以看出，《政府采購法》只是對檢查監(jiān)督的范疇進行了框定；在監(jiān)督檢查的過程中，外部監(jiān)督機構監(jiān)督檢查內(nèi)容的實施細則、標準卻沒有明確規(guī)定。根據(jù)這個規(guī)定，各個外部監(jiān)督主體在實施監(jiān)督時，沒有明確的執(zhí)行細則可以遵照執(zhí)行，只能根據(jù)經(jīng)驗進行主觀衡量，結果自然是監(jiān)督結果的客觀性不強，說服力欠缺。有資料顯示，在美國，與政府采購監(jiān)督有直接或間接關系的規(guī)章制度有500多個，涵蓋了政府采購的整個流程，規(guī)范了政府采購行為，保證了政府采購的透明與公正。美國的相關做法值得我們借鑒。

（四）外部監(jiān)督機制的法律體系存在缺陷

到目前為止，《政府采購法》、《招標投標法》和《合同法》三部基本法，和《政府采購管理暫行辦法》、《政府采購招標投標管理暫行辦法》、《政府采購供應商投訴處理辦法》、《政府采購信息公告管理辦法》、《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》、《政府采購評審專家管理辦法》、《集中采購機構監(jiān)督考核管理辦法》等一系列部門規(guī)章構成了我國政府采購法律法規(guī)體系，基本上使政府采購行為達到了有法可依、有章可循。但是，在現(xiàn)有的法律、法規(guī)體系中，尚未形成一套完整的政府采購法律體系來實施對政府采購行為的外部監(jiān)督。比如，立法機關的監(jiān)督、財政部門的監(jiān)督、審計部門的監(jiān)督、行政部門的監(jiān)督等尚未形成部門規(guī)章。且《政府采購法》中關于外部監(jiān)督的法條原則性較強，實際操作性也有待加強。

現(xiàn)有的保價操作方法不夠合理和完善,施行比較困難。由于現(xiàn)有的法律法規(guī)均沒有明確規(guī)定保價的具體操作規(guī)范,現(xiàn)行快遞業(yè)務很少進行保價。一旦物品損壞或丟失后,往往由于賠償金額難以認定,而導致糾紛不能得到妥善解決。

政府采購外部監(jiān)督的實施，對政府采購監(jiān)督法律體系的完善提出了要求。但現(xiàn)有的《政府采購法》和《招標投標法》的有關法律條款是相互沖突的，主要有：工程類政府采購領域界定、公開招標范圍和審批機構的界定、信息披露渠道的界定、自然人投標資格認定、投標供應商數(shù)量底線及廢標條件界定、貨物、服務類招標項目的法律依據(jù)、采購方式是集中還是分散、招標事宜處理方式與招標代理機構選擇的規(guī)定、法定監(jiān)督管理機構的認定等。這些沖突的法律條款給采購的外部監(jiān)督帶來了很多困難，亟需修正。

三、完善政府采購外部監(jiān)督機制的對策

（一）組建全國性的監(jiān)督管理委員會，制定該委員會的監(jiān)督職責

我國外部監(jiān)督管理的一大弱點是沒有專門的監(jiān)督管理機構，政府采購法規(guī)定的外部監(jiān)督管理機構均非專門的管理部門。

確定我國政府采購監(jiān)督管理部門的組織類型，成立由相關職能部門和社會有關人士共同參加的專門委員會，管理全國的政府采購工作，主持對政府采購的外部監(jiān)督的開展。并制定這個監(jiān)督管理機構監(jiān)督職責的執(zhí)行細則，包括該部門日常的監(jiān)督責任和義務以及對每一類政府采購活動的監(jiān)督流程。另外，要專門針對財政部門、監(jiān)察部門、紀檢部門等監(jiān)督主體的監(jiān)督不作為制定處罰措施。

（二）確認政府采購的外部監(jiān)督程序機制

若政府采購的外部監(jiān)督程序能得到實施，該程序本身將對政府采購結果以正確引導。且外部監(jiān)督程序越詳細、越嚴密，越能使政府采購監(jiān)督管理工作完成得越有效。可以從以下方面建設外部監(jiān)督程序機制：

1、事前監(jiān)督機制。對政府采購從預算開始到政府采購計劃的批準這一階段的監(jiān)督可視為事前監(jiān)督。一項政府采購從預算開始，到該項預算被批準之間，都應該接受外部監(jiān)督，可以保證政府采購計劃的嚴肅性和公共性。這一階段的監(jiān)督，主要由相應的財政部門來執(zhí)行。

3、事后監(jiān)督機制。政府采購執(zhí)行之后，就是采購產(chǎn)品的驗收和資金支付過程。對這一過程的監(jiān)督是為事后監(jiān)督。該階段的監(jiān)督應充分發(fā)揮社會監(jiān)督主體的作用，尤其是在采購產(chǎn)品的驗收階段，可以聘請社會組織、公眾和新聞媒體參加驗收，提升政府采購的社會效益。對于政府采購資金的支付階段，審計部門和監(jiān)察部門要切實發(fā)揮監(jiān)管作用，保證政府采購基本目標的實現(xiàn)。

（三）制定外部監(jiān)督主體的監(jiān)督內(nèi)容

外部監(jiān)督主體主要有財政部門、審計部門、監(jiān)察部門、紀檢部門、潛在供應商、社會團體和公民以及新聞媒體等。應對各個外部監(jiān)督主體的監(jiān)督內(nèi)容作出明確規(guī)定：

1、財政部門的監(jiān)督內(nèi)容。財政部門首先要對政府采購活動過程中遵循法律、法規(guī)和規(guī)章的總體情況進行監(jiān)督檢查；其次，對政府采購范圍、方式和程序的執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查；第三，對采購人員的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能的監(jiān)督檢查；第四，組織業(yè)務部門（審計、紀檢、監(jiān)察、技術等部門）執(zhí)行對政府采購活動的監(jiān)督，促進政府采購活動更規(guī)范、更有效。

2、審計、監(jiān)察、紀檢部門的監(jiān)督內(nèi)容。審計部門主要監(jiān)督采購過程及進行財務審計，尤其是對重大政府采購項目的專項資金使用情況審計，防止采購資金的挪用和浪費。監(jiān)察機關重點對采購人、采購代理機構、采購供應商在采購活動中是否遵守采購法律、行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定進行監(jiān)督，還要監(jiān)督采購的方式和程序是否合法。紀檢部門的主要監(jiān)督內(nèi)容是監(jiān)督采購活動中黨政主要干部的行為是否有違法違紀行為，若有則立即進行查處。

3、潛在供應商的監(jiān)督內(nèi)容。根據(jù)國外政府采購外部監(jiān)督的做法，我們可以賦予潛在供應商一定的監(jiān)督權。在招投標過程中，賦予潛在供應商要求審查的權利。潛在供應商對政府采購活動事項有任何疑問，都有權先向采購人及采購監(jiān)督管理部門提出疑問。采購人和管理部門在規(guī)定的時間里有義務對疑問進行解答。而且事實也證明，此舉所產(chǎn)生的促進采購效益和防止舞弊的功能較高于其他監(jiān)督途徑。

4、社會團體、公民、新聞媒體的監(jiān)督內(nèi)容。這三種主體的監(jiān)督，均可視為社會監(jiān)督。借助社會力量可以監(jiān)督政府采購活動，由各地區(qū)政府采購部門通過網(wǎng)站、報刊、雜志、電視定期向全社會公布有關政府采購的信息，接受輿論和群眾的監(jiān)督。并及時公開招投標結果，設立投訴熱線，廣泛接受社會各界和群眾對政府采購活動的監(jiān)督，這樣既保證了較高的透明度，又促進了反腐倡廉，維護政府部門形象。

（四）加快推進政府采購外部監(jiān)督機制建設的立法工作

完善政府采購監(jiān)督的相關法律、法規(guī)以及配套的制度建設，是充分發(fā)揮政府采購職能、深化政府采購改革的前提。根據(jù)政府采購所涉及的采購人、采購機構、供應商和社會公眾等行為主體，細化明確各自的權責，對采購所經(jīng)歷的預算編制、調(diào)整、審批、采購方式、選擇和招標、投標、評標、驗收、結算等環(huán)節(jié)程序予以細化完善，并配合《政府采購法》出臺相應的政策法規(guī)，形成比較完善的制約機制，防范腐敗，發(fā)揮各種職能的功效，促進經(jīng)濟的發(fā)展。且需盡快修正兩部專門法中相互沖突的條款。另外，《〈政府采購法〉實施條例》作為外部監(jiān)督實施的根據(jù)之一，應盡快頒布實施。

（五）建立政府電子采購的管理、交易平臺，專設申訴渠道

我國政府采購的信息化水平還較低，電子化政府采購領域尚屬起步階段。目前國內(nèi)只有少數(shù)幾個省市投入運行了電子化政府采購交易系統(tǒng)。大力推行網(wǎng)上采購、電子采購，并針對供應商專設申訴渠道，使得各個外部監(jiān)督主體直接通過互聯(lián)網(wǎng)充分了解政府采購的每一個項目及流程，有利于增強采購的透明性、公開性、加強外部監(jiān)督的可行性。因此，我國應加快制定電子化政府采購的戰(zhàn)略方案，積極探索和發(fā)展以信息化技術為支撐的政府采購新方式，逐步建立全國統(tǒng)一的電子化政府采購管理和交易平臺。

政府采購外部監(jiān)督機制的建設是一個長期而又必需的過程，只有完善的外部監(jiān)督機制和內(nèi)部監(jiān)督機制聯(lián)合起來才能形成對我國政府采購活動的全方位、多層次的監(jiān)督，實現(xiàn)真正的“陽光采購”，也才能達到維護我國國家利益和社會公共利益的根本目的。

（本文系教育部人文社科項目 《我國政府采購市場開放下的采購權利結構研究》<項目編號：10YJA790003>階段性研究成果）

中南財經(jīng)政法大學財政稅務學院）