財政支農政策評價與監管研究

■萬志剛 雷少鵬

財政支農政策評價與監管研究

■萬志剛 雷少鵬

財政支農政策對發揮財政資金效能、促進農村經濟發展起到重大推動作用，給現代農業發展注入了強勁活力，農村大變樣、農業大發展、農民獲實惠，但同時也暴露出一些薄弱環節。筆者通過對財政支農政策執行情況的專題調研，就財政支農專項資金使用與管理的制度設置與工作流程進行了重點剖析，為改進完善現行財政支農政策、強化財政支農資金監管提出政策建議。

一、現行政策下財政支農資金運行存在的問題剖析

（一）運行成本居高，農業財政專項資金效益難以充分發揮

農業財政專項資金在申報、審批、管理、驗收等均制訂了一系列管理制度和規范性程序，諸多的管理流程、繁雜的申報審批程序和項目批復時間遲緩等因素推高了運行成本。從管理流程來看，項目資金下達大部分要經過申報、審批、下達、檢查等諸多環節，致使項目前期工作經費居高不下，一般達到項目資金的15%以上，且項目往往要做成多個版本報送不同部門審查，在施工時還要擴初設計，浪費了大量人力物力財力。從落實程序來看，以糧食直補為例，要經過數據采集、復核、公示、發放等流程。由于農村線長面廣，核實實際種植面積難度大。加之近年農村土地流轉加快，農戶承包的土地大都為私下流轉，書面憑證很少，口頭協議居多，更為核實農戶實際種植面積增加了難度。按現行補貼政策，補貼面積要據實審核，不僅加大了工作量，更大大增加了操作成本。據統計，每年僅核實種植面積一項，縣鄉支出的調查統計核實經費近百萬元。從項目批復的時間來看，部分項目批復較遲，工程設計和項目招投標非常被動，工程施工難以把握，建設周期往往超預期，甚至出現因物價上漲工程結算大幅超預算現象。

（二）資金配套壓力大，縣鄉新的高額負債風險日益顯現

在縣級財政困難、配套項目多、額度大等情況下，縣級財政資金配套壓力增大，縣鄉自籌資金逐漸增多，帶來高額負債，且債務風險日益顯現。如某縣2012年縣財政需配套或落實的項目達91個，其中農業27項，資金需求量高達17.73億元，縣財政竭盡全力，僅能安排3.19億元，配套資金缺口14.63億元。其中農業項目配套資金缺口達9000多萬元，僅小型水庫除險加固一項就需要縣級配套3410萬元。該縣3座中型水庫除險加固工程已完工一年多，因配套資金沒有完全到位，導致192萬元工程欠款無法支付，施工單位多次催收未果。出現這種情況的主要原因：一是縣級財力有限。2011年該縣財政總收入8.51億元，財政一般預算收入5億元。如果將財政收入用于各種項目配套，那么人員工資、日常運轉就無法保障。二是單項配套額度大。2012年某縣億元以上的配套項目有3項，5000萬元以上的配套項目有8項。據調查，由于近年來勞動力和建材漲價，國家安排的部分農村基礎設施建設資金只能解決項目建設50%左右的需求，有近一半資金需要縣鄉籌集，如農村通暢工程村道建設，“十一五”期間中央和省每公里補貼12萬元，縣鄉每公里需要籌集20多萬元。三是部分項目配套要求不均衡。如農村安全飲水工程國家按受益人數安排資金，但在實際實施過程中由于山區群眾居住分散，地形復雜，工程量比平原地區要大很多，致使山區項目實際需要配套的資金大大增加。四是配套帶來債務風險。目前，這種因配套而形成的建設負債大部分沒在賬上體現，而由項目單位和承包人承擔，但隨著項目逐步調整和轉移，資金流斷裂，潛在的危機隨時可能爆發。

（三）資金投向失準，容易造成新的發展失衡

一是在項目建設上存在著 “五重五輕”現象：①重大輕小。國家的水利投入主要用于大江大河的治理和防洪保安設施建設，對農村小型基礎設施建設實際投入很少，形成了政策覆蓋上的真空，農村排灌渠、堰塘等年久失修的問題十分突出，現有渠道大部分為土渠，淤積的溝渠沒有得到及時清理維護，加上部分農民在溝渠邊坡上無序耕種，加快了溝渠的淤積速度，導致基礎水量大大減弱，抗旱能力降低。大部分山區現在用的仍然是“躍進”的水、種的仍然是“大寨”的田。②重建輕管。大部分基礎設施項目在制度設計上重建不重管，只安排建設資金，沒有明確后續管理。項目建好后，誰來管，誰出錢管，主體不明，項目工程運行效益不高。③重硬輕軟。在資金申報、審批中，重視基礎設施建設項目，忽視了農業科技項目。使得農業科技創新特別是種業創新緩慢，柑橘、茶葉等主導產業的品種改良進程滯后，農業科技人才青黃不接，激勵機制不夠健全，安心務農的農村實用人才嚴重不足。④重近輕遠。過分強調路邊工程、面子工程，非主干公路區域、偏遠山區的項目工程相對較少，人為造成區域發展不平衡。⑤重生產，輕市場。農業專項資金多數項目重點是生產發展和規模擴張，強調看得見、摸得著，未注重市場開發和品牌建設，往往建設起點不高，產品市場競爭力不強，難以適應市場化需要，不能為農民帶來實在的效益，更不能引領現代農業生產發展方向。二是在惠農補貼上存在“平均主義”現象。如糧食補貼在實際操作中，因土地承包經營權流轉，其補貼并未隨之轉移，造成種田的沒有補，不種田的反而有補；土地拋荒后，土地承包經營權人仍享受補貼，造成種與不種一個樣，單季與雙季一個樣，挫傷了農民的種糧積極性。又如扶貧 “兩項制度有效銜接”的補貼對象也不好確定，有的村為了大家都沒意見，干脆一戶定一人，一年給400元，造成平均主義、撒胡椒面，其扶貧意義喪失殆盡。

（四）項目多頭管理，重復投資大量存在

農業項目主管部門有發改、財政、水利、林業、國土、扶貧、交通、民政等十多個部門，不少項目因部門投資渠道不同，造成項目交叉投資、重復投資。如扶貧、能源、水保、林業等部門都有沼氣建設項目，由于批復時間不一、補助標準不同，建一個沼氣池，有的補800元，有的補1000元，有的補1500元，極易造成群眾對政策的誤解。又如農田水利基本建設，水利、煙草、農業、國土、農業綜合開發等部門均有項目，由于項目分散，專業技術人員不足，造成設計施工把關不嚴，資金使用效益大打折扣。

（五）資金監管存在漏洞

一是農業專項資金來源種類多、渠道多。一些基層財政無法準確界定是否應納入專門管理，造成除上級有明文規定需要專賬核算、列入檢查的以外，大部分均在鄉鎮財政總會計賬上分明細核算，無法分清各項專項資金的使用情況。二是專項資金存在被擠占挪用現象?；鶎悠毡檎J為，誰能爭取到上級資金誰就有本領，至于爭取到的資金是否專款專用另當別論，只要不進個人腰包就萬事大吉。因此挪用、套取現象比較普遍，有的將暫時不用的資金外借，有的拼命花錢爭項目，在專項資金中列支招待費、差旅費、獎金等。還有的先用專項資金墊付急辦事項，結果出現專項資金有賬無錢的現象。三是專項資金的財務管理不夠規范。有的地方專項資金支出憑證不合法，如房屋維修、道路建設、橋梁修建、城鎮開發及園區建設資金支出，白條現象比較多，有的將上級財政撥付的專項資金直接用領條在下一級財政賬上領取。四是專項資金使用中的工程招標不規范。由于受地方既得利益的影響，一些數額較大的工程，雖然也組織招投標，但往往只是走過場，有的甚至由地方政府直接指定施工單位進行施工。這樣既不利于市場競爭機制的發揮，工程質量也很難得到保證。五是存在騙取上級專項補貼資金現象?；鶎右恍╉椖繂挝惶摼幱∷⒕碌捻椖可陥蟛牧?，再通過層層打通關系的辦法，騙取上級專項補貼資金。如某地一高效設施農業基地建設項目，在項目申報時夸大建設規模、虛列大額農戶土地流轉費用，在分期驗收、撥款中，經辦人走關系、“擺平”有關人員，騙取了相關專項補貼資金。

二、強化支農資金監管的對策建議

針對現實存在的諸多問題，建議首先改進完善現行支農政策，同時健全完善運行機制，強化監管，促進規范高效。

（一）減少項目資金配套

一是取消公益性建設項目配套。2008年的中央一號文件要求：“根據不同情況，逐步減少或取消縣及縣以下配套”。十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》進一步明確指出：“國家在中西部地區安排的病險水庫除險加固、生態建設等公益性建設項目，逐步取消縣及縣以下資金配套”。這些傾斜政策應真正體現在支農投入中，盡量減少貧困縣的配套。二是調整農業財政專項資金分配因素。建議按照平原區、丘陵區和山區等不同地理和經濟狀況，制定不同的建設核算標準，特別是在農業基礎設施建設資金起點和基數上適當做出調整。

（二）完善惠農補貼政策

一是注重擴大具有“造血”功能的補貼。圍繞現代農業建設，多安排一些如優良種苗、大棚設施、農機購置等方面的補貼，可以使農民通過生產再生產實現直接和間接增收，增收幅度可以成倍增長。二是加大農村公益性建設項目補助。增加堰塘擴容、水庫配套體系、溝渠疏浚、小型水窖、村組級公路建設等公益項目建設投資，解決與農戶生產生活息息相關，單家獨戶建不了的長期老大難問題。建議加大對村組公益性補助力度，用于農村基礎設施建設和公益事業發展，為農村經濟發展創造較好的條件。三是加強各類糧食補貼使用引導。據測算，去年中央財政平均對每畝糧食的補貼近100元，約占農民物化投入的1／3，平均每生產1斤糧食，中央財政的支出超過0.4元。盡管如此，農民的種糧積極性仍然有待提高，其原因就在于種糧的比較效益低。建議本著“目標清晰、受益直接、操作簡便”的原則改進糧食補貼，在穩定現有各項種糧食補貼政策基礎上，大幅度提高糧食收購價格，逐步減少間接性補貼，從而從根本上提高農民種糧積極性，引導農民積極從事糧食生產，確保國家糧食生產安全；對種糧大戶，出臺專門的直補獎勵政策，可以按銷售糧食的多少給予補貼；對于農業企業和合作社，可以出臺政策，扶持發展標準化、規?；Z食生產。

（三）加強農業財政專項資金整合

一是合理歸并資金。除救災資金和特殊用途資金外，重新確定支農投資分類，從農業和農村發展的長遠考慮，逐步將現有各項農業財政專項資金按性質歸并為農業生產、管理服務、災害救助、生態環境、農村生活和農民收入五大類。對現有的農業財政專項資金進行科學分類，屬于相同性質的資金都可以進行整合。二是下放資金分配權限?！耙钥h為主”進行資金整合，改變農業財政專項資金多頭管理的體制。如凡涉及水利建設的資金，都由政府統一規劃，委托水利部門組織實施。水利部門的小農水資金每年只有幾百萬元左右，但農業開發和土地整理等方面的資金捆綁起來，就具有了一定規模，這便于資金集中使用。三是實行滾動連片開發。按照集中連片建設的思路，將性質趨同、目標接近的資金捆綁打包、拼盤使用，分區域滾動推進，力爭在一定的時期內，將縣域內的所有村莊集中打造一遍，改變“點上有典型，面上難開花”的局面。

（四）適度調整農業財政專項資金投向

主要加大兩個方面的投入：一是加大農業科技投入。將種苗工程列為財政支農的重要內容，出臺優惠政策，著力培育一批頂尖級的種苗企業，引進、繁育、推廣高產優質新品種；采取補貼的方式，扶持廣大群眾進行品改，盡快改變種苗滯后的現狀。免費開展縣鄉農業技術人員輪訓，培養一大批復合技能型人才。安排專項經費，組織專業隊伍加大關鍵技術攻關力度，對有功人員予以重獎、重用。二是加大農民專業合作組織投入。將規范運作的農民專業合作社列為重點扶持對象，建立科學的服務評價體系，按照服務帶動基地的大小、農戶的多少，實行分級扶持，公平地給予獎勵和補貼，當前要重點扶持新品種、新技術的引進推廣，品牌培育和營銷服務，農產品的加工、儲存等重點環節。在安排支農項目時，鼓勵和支持合作組織參與申報，把評審合格的項目優先納入扶持范圍予以安排，以不斷增強輻射帶動力和市場競爭力。

（五）加強資金監管

一是從制度設計上完善體制機制，制定管理辦法。財政部門要把加強農業專項資金管理確定為財政監管的重點，結合財政管理現狀和農業專項資金特點，確定重點農業專項資金，將重點專項資金劃分為特定用途專項資金、經常性專項資金和建設性專項資金三大類，并對各類資金提出相應的監管意見，逐項建立健全具體管理辦法。

二是實行財政投資評審和政府采購。各級財政和主管部門應建立農業專項資金項目庫，實行項目庫管理。財政投入200萬元及以上農業項目，財政和主管部門應組織專家，或委托專門的項目評審機構對項目申請單位提交的項目可行性研究報告或項目申報標準文本進行評審。嚴格執行招投標和決算制度，按規定應當招投標的建設項目工程，要嚴格按照工程建設項目招投標管理有關規定執行，項目實施單位應報告同級招投標管理部門，認真做好招投標工作，禁止項目工程招投標中的違規操作和徇私舞弊行為。

三是實行陽光操作，推行項目資金公示制度。以信息化管理為載體，將農業財政專項資金投放情況，全程納入信息系統管理。從中央到縣級的資金分配方案、撥付進度、工程進展情況、預算和決算都要在媒體公布，并向同級人大報告。對50萬元以上農業專項扶持資金項目，各級財政和主管部門要利用相關媒體或鄉村公共場所進行公示，接受社會公眾的監督。公示內容包括：專項資金的用途、支持對象、支持范圍、補助標準、申報程序、項目名稱、實施地點、資金安排、項目驗收等情況。同時應加快項目審批速度，減少資金周轉環節，保障工程建設時間。

四是加強資金監管，實行精細化管理。農業專項資金項目必須單獨設賬、獨立核算，推行一卡通和縣級報賬制，項目完成后必須進行財務決算審計。進一步完善財政監管手段，夯實財政專項資金的監管基礎。監察、審計、財政等部門要聯合對重點農業專項資金使用情況進行監督檢查，建立嚴格的責任追究制度，強化法律、制度、紀律的嚴肅性和權威性。

（六）建立項目績效評價制

制定剛性的農業財政專項資金管理辦法，實行嚴格的項目績效評價體系和責任追究制度。各涉農部門年末須對重點農業專項資金項目開展績效評價，績效評價報告報市縣政府。市縣財政部門組織專家對評價報告進行抽查考核，考核結果將作為政府以后年度項目立項和預算安排以及干部考核、任免的重要參考依據。通過開展農業財政專項資金績效評價、資金使用情況分析，強化農業財政專項資金管理，提高財政專項資金項目建設質量和資金使用效益。

湖南省石門縣財政局）