關(guān)于我國(guó)地方政府收入分配職能的思考

■甘行瓊 王住偉

關(guān)于我國(guó)地方政府收入分配職能的思考

■甘行瓊 王住偉

地方政府的收入分配職能是指地方政府通過(guò)各種政策工具，參與國(guó)民收入的初次分配與再分配，調(diào)節(jié)收入分配差異，促進(jìn)社會(huì)公正、公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。地方政府可以選擇的政策工具大體上包括稅收、財(cái)政支出和價(jià)格管制等。國(guó)內(nèi)外關(guān)于地方政府收入分配職能的規(guī)范研究，因?qū)σ啬芊褡杂闪鲃?dòng)等假設(shè)條件不同而存在較大的分歧，且國(guó)外關(guān)于地方政府是否應(yīng)該具備收入分配職能已經(jīng)形成了較為完善和成熟的理論體系。我國(guó)目前的研究還主要停留于直接套用國(guó)外理論方面，宏觀層次的分析較多；對(duì)于國(guó)外理論是否適合我國(guó)具體情況則分析不夠、對(duì)造成我國(guó)居民收入差距的地方政府成因未能進(jìn)行全面深入具體的分析，更沒(méi)有形成適合我國(guó)國(guó)情的理論體系。我國(guó)作為典型的單一制國(guó)家，與美國(guó)等聯(lián)邦制國(guó)家有很大不同；我國(guó)存在較為嚴(yán)格的戶籍管轄制度以及較多的其他流動(dòng)性限制，這就決定了西方的理論不一定適合我國(guó)的具體國(guó)情。如果直接套用西方的理論分析我國(guó)收入分配的影響因素，忽略地方政府的收入分配職能可能會(huì)得出錯(cuò)誤的結(jié)論，影響政策的制定。因此，本文通過(guò)分析我國(guó)地方政府在收入分配方面的失靈并提出校正思路以對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行初具建設(shè)性意義的研究。

一、我國(guó)收入分配擴(kuò)大的現(xiàn)狀

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)在各個(gè)方面都發(fā)生了巨大的變化。一方面是經(jīng)濟(jì)總量快速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在優(yōu)化，另一方面是收入分配差距不斷擴(kuò)大，不同地區(qū)、不同階層、不同行業(yè)之間的收入差距都呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)。

第一，基尼系數(shù)不斷擴(kuò)大?；嵯禂?shù)是衡量居民之間貧富差異程度的數(shù)量界線，能夠客觀反映和監(jiān)測(cè)居民之間的貧富差距。按照國(guó)際慣例，基尼系數(shù)在0.4—0.5之間表示收入分配差距較大，0.5—0.6之間表示收入分配差距懸殊，超過(guò)0.6表明收入分配出現(xiàn)兩極分化。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算，我國(guó)基尼系數(shù)的變化趨勢(shì)持續(xù)擴(kuò)大，超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的“警戒線”0.4，表明我國(guó)目前的收入分配非常不均，這不僅影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展，甚至可能為社會(huì)安定埋下隱患。

第二，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間的收入差距日益擴(kuò)大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒,對(duì)以下指標(biāo)進(jìn)行了計(jì)算。首先是地區(qū)間收入差距不斷擴(kuò)大,就東中西人均GDP比例而言,1982年為1.45:1.23:1,1992年為2.04:1.15:1,2002年為2.52:1.24:1,2010年為2.10:1.26:1。其次是城鄉(xiāng)之間收入差距不斷擴(kuò)大,就城鎮(zhèn)居民家庭平均每人可支配收入與農(nóng)村家庭平均每人純收入的比例而言，1982年為1.982,1992年為2.585,2002年為3.111，2010年為 3.2285,如果再考慮城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障等方面的不同,城鄉(xiāng)之間的差距會(huì)進(jìn)一步增大。再次是行業(yè)間收入差距不斷擴(kuò)大,按行業(yè)劃分的平均工資水平最高收入行業(yè)與最低收入行業(yè)的差距系數(shù),1982年為1.614,1992年為1.8556,2002年為2.991,2010年為4.657。以上三個(gè)指標(biāo)從1982年到2010年的變化表明我國(guó)居民收入差距存在明顯的擴(kuò)大趨勢(shì)。

二、我國(guó)收入分配差距擴(kuò)大的地方政府成因

造成我國(guó)收入分配差距擴(kuò)大的原因無(wú)疑是多方面的，但地方政府的收入分配職能不到位無(wú)疑是一個(gè)重要的原因。我國(guó)地方政府在收入分配方面的失靈主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

第一，地方公共產(chǎn)品短缺且分配不均衡。公共產(chǎn)品包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境、交通等服務(wù)。從教育來(lái)看，我國(guó)目前的實(shí)際情況是地方政府提供的教育資源普遍是城市優(yōu)于鄉(xiāng)村，重點(diǎn)中小學(xué)優(yōu)于普通中小學(xué)；長(zhǎng)此以往，受教育程度的差距必然會(huì)形成收入差距。有實(shí)證表明，在一定范圍和一定程度上，教育差距會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的擴(kuò)大而不斷擴(kuò)大，教育差距大于經(jīng)濟(jì)差距，省內(nèi)教育差距大于省際教育差距等。從醫(yī)療來(lái)看，近年來(lái)隨著我國(guó)醫(yī)療保障體系的不斷完善，我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障水平有了極大的提高，但是與城市醫(yī)療保障水平相比仍然存在很大的差距。2008年城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療報(bào)銷比分別為66.2%、49.2%、34.6%，相對(duì)于城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民來(lái)說(shuō)，農(nóng)村居民的醫(yī)療服務(wù)支出有更高比例需要自身承擔(dān)，這必然使得農(nóng)村居民的潛在醫(yī)療需求無(wú)法轉(zhuǎn)化為有效需求，從而“貧”“病”交加。從交通來(lái)看，目前農(nóng)村交通與城市交通相比的實(shí)際情況是，農(nóng)村交通總量少、質(zhì)量差。所謂的村級(jí)公路品質(zhì)有限，嚴(yán)重影響了車輛行駛的安全系數(shù)。在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和國(guó)家城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的背景下，目前城鄉(xiāng)交通服務(wù)供給嚴(yán)重失衡，農(nóng)村居民日益增加的交通服務(wù)需求與地方政府的交通服務(wù)供給之間的缺口日益顯著，一方面阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面又進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)收入差距，成為城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略實(shí)施的瓶頸。從環(huán)境來(lái)看，地方政府在環(huán)境治理方面本來(lái)就不夠，在許多鄉(xiāng)村地區(qū)根本就是缺位，致使很多鄉(xiāng)村地區(qū)目前可以說(shuō)還是環(huán)境治理的死角。很多鄉(xiāng)村地區(qū)根本缺乏垃圾焚燒服務(wù)、缺乏干凈的飲用水服務(wù)、缺乏衛(wèi)生廁所等等。這些公共服務(wù)的缺位嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村地區(qū)居民的生活質(zhì)量，從質(zhì)量方面加劇了城鄉(xiāng)居民收入差距。

第二，地方政府的權(quán)力尋租擴(kuò)大了收入分配差距。理論上，應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，政府的活動(dòng)領(lǐng)域僅局限于市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。另一方面，需要政府承擔(dān)一定職能的同時(shí)也意味著必須賦予政府一定的資源、賦予政府保障市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行、矯正市場(chǎng)失靈的權(quán)力。這就使得權(quán)利尋租具備了存在的可能。地方政府也不例外。地方政府既可以通過(guò)與利益集團(tuán)的直接權(quán)錢交易保證利益集團(tuán)獲得實(shí)質(zhì)性的高額收益，又可以通過(guò)與生產(chǎn)要素的結(jié)合來(lái)直接干預(yù)市場(chǎng)領(lǐng)域的初次分配。其結(jié)果就是破壞了市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)作，使得生產(chǎn)要素?zé)o法按市場(chǎng)規(guī)律正常流動(dòng)、各種招標(biāo)活動(dòng)中權(quán)錢交易屢見(jiàn)不鮮、經(jīng)營(yíng)許可證非法發(fā)放等。同時(shí)，地方政府也可以在執(zhí)行中央政府和本級(jí)政府的稅收優(yōu)惠政策和轉(zhuǎn)移支出政策的過(guò)程中進(jìn)行尋租活動(dòng)。這就必然為參與尋租的利益集團(tuán)帶來(lái)大量非法收入，從而阻礙公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，引發(fā)收入差距的不合理擴(kuò)大,破壞了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

第三，地方片面追求GDP導(dǎo)致二次分配不公。地方政府基于上級(jí)政府考核政績(jī)的壓力而片面追求GDP，這種壓力在過(guò)去近三十多年里極大地促進(jìn)了我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。然而，地方政府片面追求GDP的過(guò)程卻導(dǎo)致了大量的扭曲。比如，地方政府為了促進(jìn)當(dāng)?shù)谿DP的增長(zhǎng)，會(huì)選擇優(yōu)先發(fā)展城市的策略，其結(jié)果必然忽視農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這樣，城市因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施、資金、信息、產(chǎn)業(yè)體系等方面的雄厚基礎(chǔ)優(yōu)先得到了更進(jìn)一步的發(fā)展；農(nóng)村地廣人稀、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和附加值低，因而相對(duì)城市而言在各個(gè)方面都發(fā)展緩慢。最終結(jié)果自然是加劇城鄉(xiāng)收入差距。此外，地方片面追求GDP的過(guò)程必然導(dǎo)致地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。比如，各地方為了吸引更多的外來(lái)投資，地方政府會(huì)盡可能甚至超越權(quán)限變相運(yùn)用財(cái)稅政策優(yōu)惠、土地等自然資源的優(yōu)惠政策。地方政府吸引投資的策略提高了資本深化程度的同時(shí)也進(jìn)一步惡化了收入分配格局。

第四，地方政府對(duì)慈善事業(yè)的關(guān)心不夠阻礙了慈善事業(yè)的快速發(fā)展。隨著“三次分配”的提出，慈善在縮小收入分配差距中的作用得到了越來(lái)越多的社會(huì)認(rèn)可。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)慈善事業(yè)有了很大的發(fā)展：以《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》為代表的慈善事業(yè)立法工作逐步完善，政府的支持力度也在逐步加大，使得我國(guó)慈善事業(yè)逐步走向法制化；慈善組織不斷發(fā)展壯大。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2010年底，全國(guó)共建立經(jīng)常性社會(huì)捐助工作站點(diǎn)和慈善超市3.2萬(wàn)個(gè)，基本形成覆蓋全國(guó)城市的社會(huì)捐助網(wǎng)；民眾參與慈善的意識(shí)增強(qiáng)，民政部門和各類社會(huì)組織全年直接接收社會(huì)捐贈(zèng)款物601.7億元，其中各類社會(huì)組織接收捐款417.0億元。但是也還存在很多問(wèn)題，比如有些地方政府在慈善事業(yè)方面還存在嚴(yán)重的行政職能缺位和越位。缺位表現(xiàn)為慈善組織在申請(qǐng)成立時(shí)經(jīng)常找不到業(yè)務(wù)主管部門或地方政府部門不愿擔(dān)任業(yè)務(wù)主管部門，或是不愿承擔(dān)責(zé)任，或是不愿分散管理精力。這就使得很多慈善組織無(wú)法順利注冊(cè)登記，從而制約了慈善組織在數(shù)量上的快速擴(kuò)張；有些慈善組織迫不得已進(jìn)行工商注冊(cè)，扭曲了慈善組織的性質(zhì)。越位首先表現(xiàn)為作為政府的民政部門與慈善組織有著極其緊密的聯(lián)系，很多慈善組織因?yàn)橐劳杏诘胤秸チ霜?dú)立性，標(biāo)志是地方政府在很大程度上控制了其人事任免權(quán)，導(dǎo)致慈善組織在運(yùn)作中管理體制僵化，顯示出濃厚的行政色彩。其次越位表現(xiàn)為以政府名義組織的捐助多為使用行政權(quán)力對(duì)下屬部門和工作人員的強(qiáng)行攤派，把自愿捐助變成了“索捐”，這樣會(huì)破壞慈善組織的公信度，進(jìn)而影響慈善組織能力的孕育。

三、進(jìn)一步完善我國(guó)地方政府收入分配職能的對(duì)策建議

我國(guó)收入分配差距的擴(kuò)大，根源于體制轉(zhuǎn)型期市場(chǎng)無(wú)序和政府職能轉(zhuǎn)型不到位。因此必須進(jìn)一步繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革，進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)地方政府職能的轉(zhuǎn)型、促進(jìn)地方政府的行為規(guī)范。

第一，落實(shí)地方政府的職能定位。地方政府的基本職能首先是提供地方公共產(chǎn)品，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化?；竟伯a(chǎn)品的均等化有助于促進(jìn)機(jī)會(huì)均等,避免機(jī)會(huì)不平等帶來(lái)的收入差距。地方政府應(yīng)當(dāng)采取措施縮小目前教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)、交通、環(huán)保等方面存在的機(jī)會(huì)不均等。目前主要是加大農(nóng)村教育資源的投入，縮小城鄉(xiāng)差距，這也是縮小城鄉(xiāng)收入分配差距的長(zhǎng)久之計(jì)。逐步實(shí)現(xiàn)公共運(yùn)輸服務(wù)均等化是交通公平的最主要內(nèi)容，目前交通公平和公共運(yùn)輸服務(wù)的主要矛盾也集中在農(nóng)村。著力解決農(nóng)村交通問(wèn)題，既是實(shí)現(xiàn)交通公平的首要任務(wù)，也是公共運(yùn)輸服務(wù)均等化的關(guān)鍵所在。因此地方政府也有必要加大對(duì)農(nóng)村交通的投入。地方政府需要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原理和因地制宜的原則，加快建立政府與市場(chǎng)合作的多元化、社會(huì)化、可持續(xù)的農(nóng)村公共客運(yùn)服務(wù)供給體系，從而破解農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的資金來(lái)源難題，建立符合基本公共運(yùn)輸服務(wù)要求的農(nóng)村公路管養(yǎng)體制。醫(yī)療方面和社會(huì)保障方面，從平衡城鄉(xiāng)福利水平的視角，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障制度是縮小城鄉(xiāng)差距、緩解農(nóng)村居民醫(yī)療服務(wù)消費(fèi)的收入約束的重要措施。因此地方政府應(yīng)該理順勞動(dòng)保障部門、農(nóng)村工作部門、民政部門和衛(wèi)生、教育部門的關(guān)系，形成分工合理，各部門緊密配合的農(nóng)村社會(huì)保障管理體系，并按照建立公共財(cái)政的要求，加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，重視地方社會(huì)救助，保障各項(xiàng)社會(huì)保障資金的落實(shí)。同時(shí)，各地方政府也要根據(jù)地方財(cái)力的可能，加大對(duì)農(nóng)村環(huán)保的投入，盡早提供地方居民的生活飲用水和衛(wèi)生廁所服務(wù)，保證基本的人權(quán)得到落實(shí)。此外，地方政府的職能是規(guī)范市場(chǎng)秩序。地方政府要加強(qiáng)市場(chǎng)管理,整頓市場(chǎng)，清除市場(chǎng)障礙,嚴(yán)厲打擊違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，堅(jiān)決取締非法收入,弱化不合理不合法因素造成的貧富差距的負(fù)面影響。

第二，以法律規(guī)范地方政府的行政行為以防止權(quán)力尋租。目前有關(guān)政府行政行為規(guī)范的法規(guī)性文件有 《反腐敗法》、《干部問(wèn)責(zé)制》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》等。這些法規(guī)性文件過(guò)于籠統(tǒng)且力度不夠，有待進(jìn)一步完善。應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》進(jìn)一步明確政府各部門的權(quán)責(zé)邊界，限制因權(quán)責(zé)關(guān)系不明而產(chǎn)生的尋租機(jī)會(huì)；在預(yù)算審批執(zhí)行和行政決策過(guò)程中強(qiáng)調(diào)公開(kāi)和民主，確保地方政府政務(wù)的公開(kāi)性和透明性，接受公民和媒體的全方位監(jiān)督，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，完善行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力約束；另一方面加強(qiáng)法律法規(guī)對(duì)尋租的處罰力度，通過(guò)增加尋租成本減少尋租的發(fā)生。

第三，建立科學(xué)的地方政府績(jī)效考評(píng)體系?？荚u(píng)地方政府的價(jià)值取向應(yīng)更加注重社會(huì)公平。摒棄我國(guó)在地方政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中長(zhǎng)期把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為基本的價(jià)值取向和判斷標(biāo)準(zhǔn)的做法，而對(duì)包括縮小收入分配差距在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然的協(xié)調(diào)發(fā)展給予更多的關(guān)注并且加大考核力度。目前我國(guó)有省份已經(jīng)開(kāi)始試行不再向各市州下達(dá)GDP增長(zhǎng)的指標(biāo)任務(wù)，而是將計(jì)劃生育、耕地保有量、安全生產(chǎn)、社會(huì)穩(wěn)定和廉政建設(shè)作為考核重點(diǎn)指標(biāo)。地方政府的新型政績(jī)考核體系更應(yīng)注重收入分配公平和社會(huì)和諧穩(wěn)定已經(jīng)成為必然趨勢(shì)。

第四，倡導(dǎo)公益和慈善事業(yè)，促進(jìn)財(cái)富的隱性轉(zhuǎn)移。公益與慈善事業(yè)有助于實(shí)現(xiàn)個(gè)人高層次的人生價(jià)值目標(biāo)，應(yīng)該受到地方政府的肯定和關(guān)心。目前最根本的要求是重新定位政府與慈善組織的關(guān)系，即政府不應(yīng)該繼續(xù)把慈善組織視為下屬機(jī)構(gòu)而應(yīng)該視為合作伙伴，進(jìn)而對(duì)慈善組織進(jìn)行扶持和第三方監(jiān)督。只有這樣才能使政府拋棄對(duì)慈善組織的嚴(yán)格管制，使慈善組織具備充分的獨(dú)立自主性。在此基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)為慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，健全法律法規(guī)，為慈善組織和慈善事業(yè)管理機(jī)制的現(xiàn)代化提供法律依據(jù)。嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)中有關(guān)公益和慈善事業(yè)的各種優(yōu)惠政策，比如對(duì)于企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)者分別給予企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的稅收優(yōu)惠，以鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人的捐贈(zèng)行為。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）