淺談央企資金管理及 “ 小金庫”問題

華中科技大學管理學院會計系 王 焱

“小金庫”問題一直是我國社會主義市場經濟體制的“毒瘤”，其存在吞噬了大量國有資金，也是官員腐敗的溫床之一。近年來，國資委等有關部門多次展開“小金庫”的清查工作，雖然取得了一些進展，但“小金庫”的問題仍然屢禁不止。這個問題之所以長期存在有其深層次原因。本文將依據委托代理理論來分析這個問題，并提出一些解決之策。

一、“小金庫”問題的歷史淵源

“小金庫” 現在泛指違反法律法規及其他有關規定, 應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金(含有價證券)及其形成的資產。目前“小金庫”的資金來源主要有設立各種名目亂收費、截留或隱瞞收入、公款私存、轉移資金、虛列支出和非法套現等等, “小金庫”的表現形式也多種多樣且呈現隱蔽性等特點。

”小金庫“問題在我國歷史淵源深遠。封建社會，皇帝的權威至高無上，“國家”財政與皇室“私家”財政經常混淆，皇帝有獨立于國家財政的數額巨大的 “小金庫”，里面的錢財可能比外朝的國庫還要多。比如西漢，歷法規定土貢、山澤園池的出產、關稅酒稅等的收入都歸皇家所有； 宋朝專門設立了內庫，名字叫做 “封樁庫”，里面的錢財歸皇家使用；到了明朝，內府經常從國庫挪用銀兩，而最多的一次居然拿走了2400 萬兩銀子；到了清代，區分了“國家”財政和皇室“私家”財政，但皇帝隨時可以向戶部支取，這樣戶部在管理國家財政之外，又成了皇帝的私人財庫。由于皇帝的崇高地位，皇家的“小金庫”非常難以監管，下面的大臣上行下效也設立了不少“小金庫”，這助長了官員貪污腐化和鋪張浪費的不正之風，也侵蝕了大量國家財產，給百姓造成了沉重的負擔，動搖了國家的根基。

進入新中國，我國政府非常重視對“小金庫”的治理工作，曾先后于1989年、1995年和2009年三次開展了全國范圍的大規?！靶〗饚臁睂ｍ椫卫砉ぷ?。三次清查工作都依據“依法處理，寬嚴相濟”的原則，采取了自查自糾和重點檢查相結合的方法。同時，相關監管部門堅持與時俱進，充分了解“小金庫”的新形式，三次清查中依據不同的情況采取了不同的具體方法，使得三次清查工作都取得了一定的成效，但從實際效果來看，清查工作仍存在很多值得完善的地方。清查工作之所以困難重重是與“小金庫”問題的成因分不開的。

二、“小金庫”問題的成因和對策

目前，很多中央企業的“小金庫”由領導授意設立，領導的權力是“小金庫”難以查處的重要原因。中央企業為全民所有，人民委托企業管理層代為管理企業的日常經營活動，并授予了代理人相當大的自主決策權，但是中央企業的管理者在企業內部的權力很大，其掌握的信息遠多于國資委等監管部門，再加上國家制定的監督制度也不盡完善，這促使一些企業領導人無視國家的法律法規，變換各種手法私設“小金庫”，導致國家的資金流失。這樣看來，中央企業“小金庫”問題實際上是個委托代理的問題。

根據委托代理理論的觀點, 委托代理問題產生的根本原因在于委托人與代理人的效用函數不一致以及信息不對稱。而根據制度經濟學的觀點，道德風險指個人受某種因素的引誘, 會違反有關誠實和可靠的一般準則, 因為環境允許他們這樣做而不受懲罰。這就可以看出代理人之所以會做出違背委托人利益的行為，原因有以下幾點：代理人是自利的，追求的是自身利益的最大化；代理人的利益與委托人的利益相沖突；治理機制不完善，使代理人有機會侵占委托人的利益；相關監督和懲罰機制不完善，使代理人存在投機心理。由于中央企業“小金庫”實際上是個委托代理問題，因此我們在分析“小金庫”的成因和應對之策時可以從這幾個方面來考慮。

（一）預算體制和中央企業治理體制不完善。由于央企管理層具備絕對信息優勢，并基于其自利的行為動機。在制度不完善時，自利的管理者傾向于采用機會主義的行為方式為自己牟利，比如某些央企管理者設立“小金庫”的行為。因此，在制定央企預算和治理機制時應充分考慮到防范公共利益的侵害以及以權謀私行為的發生。雖然有《企業國有資產管理法》等相關法律法規約束，但目前我國的預算管理體制還不完善，有很大一部分資金在預算監督之外。即使在預算內的部分資金也容易被擠占或挪用，這兩部分資金也是 “小金庫”資金的主要來源。另一方面，部分中央企業治理結構也不合理，領導權力過大，掌握財政大權，這為他們設立”小金庫“提供了機會，為其個人或小團體謀取經濟利益。這兩點也是“小金庫”屢治不絕的最主要原因。

因此，治理“小金庫”最根本的任務是進行中央企業財務管理和治理機制改革。對央企財務管理改革要充分考慮我國經濟轉軌期的宏觀經濟環境和不同企業的微觀經濟環境，制定合理且能被企業接受的方案，使預算、收支、分配、管理等辦法能落到實處，并予以嚴格的監管。另一方面，要繼續深化央企的市場化，對某些央企管理者獨攬財務大權的現象應嚴查不怠，適當引入現代和民主的財務管理方法，做到公開透明，接受廣泛的監督。另外，將中央企業預算納入人大審查范圍，接受更高級別的監督也是一種解決方案。

（二）績效考核和薪酬體系不合理。作為自利的、理性的效用最大化者，當集體利益與個人利益相沖突，央企領導層在面臨選擇時，其行為往往不是按照集體邏輯行事, 而是將個人的利益凌駕于公共利益之上?，F行的央企員工的考核和薪酬制度加深了這一沖突。一方面，作為全民所有的企業，部分央企確實承擔著過多的冗員和工人福利等社會性職能形成的負擔，在效益不理想或者規定的薪酬標準確實偏低時，央企管理者就有動機通過亂收費、截留收入等方式設立“小金庫”來改善自己和小團體的福利；另一方面，央企員工的績效考核機制還很不完善，收入不公的現象還廣泛存在，這進一步加劇了個人利益與集體利益的矛盾，促使一些受到不公正待遇的個人或小團體設立“小金庫”來改善福利。

為了完善央企職工的薪酬體系，在制定相關規范時既要考慮到市場調節機制，也要考慮到不同企業的實際情況，堅持激勵與約束并重，短期激勵與長期激勵相兼顧，管理者的薪酬增長與職工工資增長應相協調，薪酬制度與規范補充保險、職務消費等相配套。另一方面，央企的薪酬體系要做到公正和公開，接受企業員工的廣泛監督，這對規范和健全中央企業負責人薪酬將產生積極的意義。

（三）監督不夠，懲罰不嚴。根據委托代理理論，委托—代理問題產生的重要原因之一是寬松的外部監督和懲罰機制，“小金庫”問題也不例外。盡管中央各部委相繼出臺了《“小金庫”治理工作舉報獎勵辦法》（中央紀委、財政部、監察部和審計署）、《關于清理檢查“小金庫” 的具體規定》（財政部、審計署和中國人民銀行）、《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》（中央辦公室和國務院辦公廳）等文件規范“小金庫”的清查和處罰工作。但從實際效果來看，大多是雷聲大雨點小，查處工作還有許多值得加強的地方。即使發現“小金庫”，也大多是追回余款而已，對違規人員處罰不嚴，助長了其投機心理。

因此，為了解決“小金庫”問題，必須建立更為嚴格的外部監督和懲罰機制。一方面，針對一些中央企業可能設立“小金庫”的問題，國資委等部門應加強監督和清查工作，雖然“小金庫”一般比較隱密，但可以通過審查會計憑證、收款票據、貨幣資金、往來賬戶、實物資產、特殊物品開支等等方式找到“蛛絲馬跡”；另一方面，監督單位也要加強與企業員工的溝通，讓他們明白“小金庫”的危害性，指導員工正確處理好國家、集體和個人的利益關系；最后，應加大獨立于企業的監督機構執法力度，加強對違反財經紀律的單位和個人的處罰力度，這樣可以對央企領導者的機會主義傾向起到有效的遏制作用。

三、國資委出臺文件的主要內容和意義

2009—2011年國資委開展了加強中央企業“小金庫”的防治工作，取得了明顯成效，財政部數據顯示，三年來全國共發現“小金庫”60722 個、涉及金額315.86億元、被追究責任10429 人。雖然治理工作取得了很多成果，但在治理過程中發現，部分中央企業，特別是一些基層子企業，在工程項目“趕工費”、績效薪酬分配、代扣代繳手續費返還、廢舊物資處置、改制上市剝離資產與輔助經營單位管理等方面存在許多問題。為了鞏固治理工作的成果，建立健全中央企業防治“小金庫”的長期機制，進一步督促中央企業及其各級子企業進一步完善內部財務管理體系和薪酬管理體系，進一步明確管理責任，使管理要求更加清晰清晰，消除一些可能存在的管理隱患，國資委發布了《加強中央企業有關業務管理防治“小金庫”若干規定》（國資發評價[2012]5號）。

《若干規定》的內容主要有:規范基層單位績效薪酬（獎金）分配、加強工程建設項目“趕工費”管理、代扣代繳個人所得稅等工作過程中取得的各類手續費收入規范、加強改制上市剝離資產管理、規范各類內部經營實體（包括食堂、協會和報刊雜志等）的運作、規范各類材料和廢舊物資的處置等。

在市場經濟中，如何有效防范政府官員和央企管理層的道德風險，確保公眾利益的最大化，這是個很值得研究的課題。在我國經濟轉軌期，包括“小金庫”在內的許多問題都是這個課題的研究范疇。近年來，黨中央和社會輿論也讀高度關注這一問題的解決，相關部門也制定了法規來規范政府官員和央企管理層的行為。此次，國資委出臺的這份文件又是一次有益的嘗試，確實明確了管理責任，有效地彌補了很多監管的漏洞。但如果不徹底改革央企的財務管理體質和員工薪酬體系，不加強外部監督，國資委出臺的這份文件很難徹底解決這一問題。

1.Ross，S.1973.The Economic Theory of Agency: The Principal s' Problem.American Economic Review，5。

2.馬海濤、向飛丹晴.2009.“小金庫”治理難的原因及其對策，財政監督，10。

3.人保部、中央組織部、監察部、財政部、審計署、國資委等六部委.2009.關于進一步規范中央企業負責人薪酬管理的指導意見。