淺談加強合資鐵路建設資金的管理

合武鐵路安徽有限公司 竇德勇

一、合資鐵路的建設歷程和發展現狀

合資鐵路一般指鐵道部與地方政府、企業或其他投資者合資建設和經營的鐵路，包括規范改制的鐵路支線有限責任公司或股份有限公司。目前地方股東一般以其管轄范圍內征遷作為對合資鐵路的出資。根據國家管理相關規范，需要按照現代企業制度成立合資鐵路公司，作為合資鐵路建設和運營管理法人。

合資鐵路打破了多年來我國鐵路建設投資主體單一的局面，調動了中央和地方兩個積極性，拓寬了籌資渠道，鐵路建設初步形成了投資主體多元化的格局。

（一）“七五”期間，是探索起步階段。在改革開放方針指引下，我國國民經濟持續快速增長，鐵路成為制約國民經濟和社會發展的“瓶頸”。一些省、市、自治區政府為發展經濟而修建鐵路的愿望十分迫切，這是合資鐵路建設的良好機遇。上個世紀80年代初期，廣西壯族自治區政府與鐵道部共同探索，通過合作的途徑建設南防鐵路，出現了合資建路的雛形。“七五”末期，在三茂鐵路建設中，廣東省政府與鐵道部合作，組建了三茂鐵路公司，共同出資建成了我國第一條中央與地方合資的鐵路。

（二）“八五”期間，是快速發展階段。1991年，國家計委、鐵道部在廣東省聯合召開了全國合資鐵路工作會議，肯定了合資鐵路發展的方向。1992年，國務院對合資鐵路建設提出了“統籌規劃、條塊結合、分層負責、聯合建設”的方針，并頒發了《關于發展中央和地方合資建設鐵路意見的通知》，明確指出：“修建合資鐵路是對傳統的建設和管理體制一大突破，是深化鐵路改革的一條新路”，“國家對合資鐵路實行特殊運價，并給予其他必要的優惠政策”。這有力地推進了合資鐵路的發展。這一時期，先后有達成、廣大、廣梅汕、邯濟、合九、石長、橫南、金溫等13個合資鐵路項目開工建設。

（三）“十一五”期間是大規模發展階段?！笆晃濉逼陂g，一大批合資高速鐵路正在建設之中，合寧、合武、武廣、滬寧、滬杭、京滬線鐵路相繼建成并投產，高速鐵路建設取得突出成就，鐵路新客站和綜合配套設施建設有序推進，創造多項世界一流水平。高速鐵路技術達到世界一流水平，機車車輛技術達到世界一流水平，高原鐵路技術達到世界一流水平，重載運輸技術達到世界一流水平。

（四）合資鐵路發展現狀。合資建設鐵路，是在中國改革開放后出現的新事物。對于中國鐵路建設和管理，建立適應市場經濟的新體制，是一種有益的探索。

截至2011年末，共組建合資鐵路公司達180余家，建設規模達5萬多公里，投資總額近4萬億元，資本金近2萬億元，吸引社會資本協議出資6500億元。目前已有50多家鐵路控股的合資公司投入運營，合資鐵路的運營里程超過1萬多公里、占全國路網總里程十分之一。合資鐵路已成為我國鐵路網的重要組成部分，成為鐵路運輸體系中一支重要力量，為國民經濟、地方經濟以及鐵路自身的發展做出了應有的貢獻。有效地緩解鐵路運力與運能的不足，有力促進國家和地方經濟發展。

二、合資鐵路建設資金管理中存在的問題

一直以來，鐵路建設以及合資鐵路建設資金來源都是采用國家財政投資、鐵路建設基金和銀行貸款作為鐵路建設資金的主要來源，資金缺口大、融資渠道窄，融資數量有限，嚴重束縛了鐵路的發展，成為國民經濟發展的“瓶頸”。上世紀90年代后，在國家大力支持下，鐵路行業按照“政府主導、多元化投資、市場化動作”的運作模式，不斷拓展合資鐵路投融資渠道，鼓勵和支持地方政府財政資金、法人資本、民營資本等多種資金進入鐵路等基礎設施領域，大力發展合資建設鐵路。

合資鐵路公司在鐵道部、合資股東方、沿線地方政府通力合作和積極協助下，積極籌措建設資金，管好、用好建設資金，規避資金風險、確保合資鐵路建設資金安全，努力提高合資公司投資效益，達到社會效益和經濟效益的共同提升。在實踐中，合資鐵路建設資金管理也面臨著一些困難，影響了合資鐵路建設的順利進行，降低了地方股東對合資建設鐵路的信心和積極性，影響鐵路建設的融資環境和大規模鐵路建設。

（一）建設期資金籌集規模大、難度高。鐵路屬于資金密集型投入行業，建設一條鐵路的投資規模非常龐大，如京滬高速鐵路投資額達2200億元，平均每公里建設成本約1.7億。目前，合資鐵路的建設模式基本上實行項目法人制，國家發改委對鐵路項目資本金的批復一般只占國家對項目可行性研究批復總投資的50%，甚至更低，其余由合資鐵路公司負責籌集債務性資金。在國家財力不足、銀根收緊的情況下，投資規模之巨、債務性資金比例之高，讓合資鐵路籌資壓力倍增，顯示出合資鐵路資金籌集難度非常大。

（二）招投標不夠規范，不利于投資控制和資金籌集供應。在工程實施過程中，由于工期緊張，部分鐵路工程項目（包括很多合資鐵路）未等施工圖設計到位就根據初步設計組織招標（有些項目更早，甚至在初設批復前招標），這就與建設程序有關規定相悖（如鐵道部規定，客運專線必需根據施工圖組織招標），而且由于初步設計深度有限，與施工圖設計存在較大差異，與施工單位簽訂合同均為開口合同，投資控制風險基本由建設單位承擔，帶來資金籌集、使用的困難，在施工補充合同未調整到位情況下容易造成超合同支付工程款。目前，未按照工程招標相關規定進行招標，一是直接組織施工單位施工，不進行工程招投標；二是把工程項目進行分解，逃避工程招標規定，躲避監管。

根據《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》必須實行招投標：①施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的；②重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上的；③勘察、設計、監理等服務的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的；④單項合同估算價低于第①②③項規定的標準，但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的。

（三）初步設計概算偏低，影響項目資金周轉。鐵路建設項目周期較長，鐵路基本建設項目一般是從預可研、可研、初步設計，到施工圖設計、工程招投標等程序，等到項目真正開工建設時，會發現鐵路初步設計概算偏低，另外由于中國經濟近年來的飛躍發展、物價上漲更加劇了這一現象，初步設計概算偏低現象也就屬于正常情況了。如合武鐵路建設項目，編制初步設計概算時參考的是當地經濟物價水平2000年價格水平作為基期，2003年價格水平作為編制期，材料以及人工價格與工程實施時期的價格差距太大，大宗材料屬于賣方市場，必須款到發貨。在實際執行中，投資計劃的下達根據已經批準的概算總額分批下達 （資本金與貸款配比下達），由于材料價差部分概算資金調整部分不能及時下達，造成無法及時計價，從而影響工程施工和建設資金的支付。

（四）設計變更多，給鐵路建設資金的籌集、配置帶來不確定性，增加財務籌集資金難度。合資鐵路尤其是客運專線，“高標準、嚴要求”，建設標準一般高于國家初步設計批復，造成后期變更設計多。如合武鐵路自開工以來經歷了隧道設計變更、橋梁樁基混凝土等級變化、六安古墓保護區改線等47個重大I類變更，技術標準由國家可研批復時速200公里變更為時速250公里以上，工期也由4年改為3年半，另外由于設計深度不夠甚至存在差、錯、漏、碰現象，引起項目實施過程中大量的II類、III類變更設計。由于Ⅰ類設計變更概算調整批復不及時，造成合資公司無法及時籌集到相應的建設資金；同時，施工單位因無法及時對一些設計變更產生的已完工程計價并取得結算資金，墊付大量的資金，甚至拖欠了部分民工工資，不但影響了工程整體施工進度，而且造成了不穩定因素，造成后期影響單位工程決算。

（五）地方股東資本金不能按計劃及時、足額到位，影響項目建設進度。由于鐵路對于推動地方經濟發展的發展重要貢獻，“1小時經濟生活圈”、“2小時經濟生活圈”對于鐵路沿線公共設施的配置，加速人才、物質的流動，信息的大量交換，城市產業經濟的更新換代，刺激資源和技術的快速傳播，從而帶動地方經濟的發展。因此地方各級政府對推進和參與鐵路建設均有一定的積極性，不僅在規劃選址、征地拆遷方面給予大力支持與配合，還投入大量資金合資參與鐵路建設。按照合資公司各合資方制定公司章程，各出資方應及時足額履行出資義務。由于受到財力、投資計劃調整、預算安排、融資能力等影響，地方股東資金往往不能按照協議約定、投資計劃和建設進度要求及時、足額到位，甚至出現了不嚴格按照協議約定的出資方式撥付建設資金的現象 （如將公司合同章程約定的現金出資未通過合資公司而直接撥付給地方征地拆遷部門的現象）。

（六）銀行等金融機構加強對鐵路建設貸款資金控制。近年來，國家實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策,加大了宏觀調控力度,采取眾多措施抑制通貨膨脹。受此影響,全國基建規模投入放緩,特別是鐵路建設項目資金壓力驟然加劇,為此鐵道部對建設工程計劃和進度進行了重大調整,大量新建或在建項目停工或緩建,給鐵路工程建設項目資金的籌集和配置造成很大的影響，同時也給鐵路施工企業帶來前所未有的壓力,企業前期投入的資源不可避免地出現部分浪費和損失,息工待工損失的不斷擴大,農民工工資得不到保障，造成很大的不安定因素。

三、資金困難原因分析

綜合對以上問題產生的分析，主要有以下幾個方面原因：

（一）項目前期工作不夠細致，造成投資概算總額不斷變化，給項目建設資金籌集帶來不確定性。如征地拆遷等前期工作量、建筑材料調查不細致，線路走向方案等外部環境調查研究不深入，地質鉆探的深度和密度不夠等，造成投資概算不準，引起施工過程中大量的設計變更，造成項目最終投資總額較設計概算變化較大，留下風險隱患。如合武鐵路項目，由于前期調查不細致，造成六安古墓保護區改線，線路走向發生變化，增加投資4058萬元。

（二）前期決策缺乏前瞻性，造成工程實施過程中技術標準、工期變化、線路方案的不頻繁調整，引起項目投資不斷地變化。如合武鐵路項目，可行性研究費用87.17億元，鐵道部批復核備概算、修改初步設計為92.27億元，因征地拆遷補償標準提高以及多次重大設計變更、金寨站房規模擴大等原因引起概算不斷變化，最后概算清理批復達117.17億元，超過初設概算27%，約為24.9億元。

（三）資金款源配置在合資鐵路項目不夠科學。權益性資金比例過低，一般最多為可研批復總投資50%，且對工程后期增加投資部分的一般是由債務性資金解決，造成合資鐵路資本金比例過低，債務負擔過重，存在巨大的財務風險。合資鐵路開通運營初期，收入能力不足，另外又要承擔巨額還本付息支出，造成資金緊張，財務困難。

（四）機制不完善，致使投資計劃調整下達不及時。

鐵路行業主管部門批復較為遲緩，概算不能及時反映項目建設的實際情況，材料價格、人工費用價差不能及時得到調整，變更設計、概算清理批復不及時，容易造成建設過程中資金不能有效銜接、驗工計價不及時，造成投資完成不真實、超付工程款等問題。

四、強化建設資金管理的建議和主要對策措施

為應對建設資金緊張的實際情況，合資鐵路公司應加強資金籌劃，積極拓展融資渠道，采取一切可能的措施，既要做到確保項目建設資金供應，更要保證建設資金的絕對安全和規范使用。

（一）加強項目前期工作的介入，提高概算編制的科學性和合理性。概算是投資控制的關鍵。一是要加強與工程設計、勘測部門的聯系，加大前期工作力度和深度，把前期工作特別是征地拆遷工作量調查、地質勘探等做深、做細；二是加強合作和交流，項目建設單位要與設計單位一道共同搞好項目設計工作，強化設計審核審查，確保設計的科學性和概算的準確性；三是要穩定項目技術方案，把好線路選址、技術標準，設計項目不能存在漏、差、錯項，減少建設過程中的設計變更，減少項目投資概算變化，提高概算編制水平。

（二）優化、提高合資鐵路公司項目資本金比例。優化資金結構對于合資公司建設資金籌集提供保證，也為其今后的經營發展創造條件，可盡量增加公司權益性資金，減少債務性融資額度，從而減少投資成本，降低財務風險，增強公司未來償債能力。

（三）加強過程管理，嚴格投資控制。財務人員要主動介入到建設過程中去，掌握第一手資料，充分履行資金監督職能。一是加強和規范合同管理，通過合同有效化解投資控制風險；二是要嚴格驗工計價管理，嚴格規范控制過程中的投資，要充分發揮審價等中介機構的作用，確保投資真實、準確、規范，杜絕虛、假、冒驗問題。三是在過程中要多和審價、審計單位溝通，防范風險。

（四）多渠道籌措資金，確保項目建設資金需求。一是在資金籌集過程中，堅持先使用權益性資金，后使用債務性資金的原則，減少資金成本支出，降低財務風險。二是加大協調、溝通力度，特別是督促地方資金及時、足額到位。促進其嚴格履行公司發起人協議和公司章程、股東大會決議，及時、足額、規范撥付各類建設資金；三是要盡量使用鐵道部統借統還債務性資金（利率較低，鎖定風險）；四是要加強與銀行等金融機構的聯系與溝通，在不影響資金銜接的前提下，注意“長短結合”，盡量使用短期周轉借款，減少借款利息支出，積極籌劃確保債務性資金的及時落實和建設資金的有效銜接，避免資金斷鏈，影響工程建設順利進行；五是妥善安排銀行借款提款時機，大力壓縮月末資金余額，提高資金使用效率，降低資金成本。六是積極研究，對于臨時閑置的工程建設資金在銀行開展七天通知存款、臨時定期存款有效措施的探索，沖減貸款利息，節約建設成本支出。

（五）強化建設資金監管，確保資金安全和使用規范。一是要完善內部控制制度建設，使資金安全監控監管工作制度化、規范化；二是嚴格執行賬戶審批開立制度，與銀行簽訂資金監管協議；三是堅持大額資金使用聯簽制度，資金流向監管制度，保證對施工單位資金使用的檢查，確保建設資金安全，對資金流轉全過程控制；四是嚴格執行項目概算和投資計劃，嚴格履行各項合同、協議，按合同支付建設資金；五是設立農民工工資專戶，保證資金安全，保持穩定團結和社會和諧。確保項目建設資金的管理和使用的規范，是合資鐵路建設順利進行的保證。

五、結束語

當前，合資鐵路新一輪建設高潮又將全面地展開，現場建設資金需求巨大，資金流動極為頻繁，如何管好資金，確保建設資金安全，滿足國民經濟協調發展需要，滿足地方經濟發展需要，滿足人民大眾出行的需要，任務艱巨、責任重大。對此，鐵路建設工作者一定要有充分的思想認識，在科學發展觀的正確指引下，以強烈的政治責任心、歷史使命感和現實緊迫性，進一步認清形勢，強化建設資金管理，積極拓展融資渠道，為建設世界一流鐵路提供有力的后勤保障。

1.戴國華.2012.銀根緊縮下鐵路施工企業資金面臨的問題及對策.財務與會計,4。

2.國家發展計劃委員會第3號令《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》。

3.鐵道部統計中心.2011.鐵道部2011年鐵道統計公報。

4.鐵路基本建設工程設計概(預)算編制辦法.鐵建設[2006]113號。