淺議非經營性國有資產管理

陳立文

（福清市國有資產管理中心 福建 福清 350300）

非經營性國有資產指的是依法為國家所有、以貨幣進行計量、由行政事業單位所占有、使用并進行管理的各種經濟資源。非經營性國有資產主要分布在科教文衛、國家機關、警察、體育、軍隊與人民團體等公共事業單位，主要包括行政事業單位依據國家政策法規運營國有資產的收入所得或政府撥付、接受捐贈形成的資產。非經營性國有資產的補償只能來源于政府財政預算支出及國有資產收益的轉移分配，其投入具有社會性，一般不直接創造物質財富，主要是向社會提供大量的準公共產品或公益性服務，保障社會各項事業的健康有序地發展，其運營成本往往超過所收取的費用，可見其使用具有無償性和受益的公共性。

一、非經營性國有資產管理存在的問題

非經營性國有資產非營利性的特點及其表現形式的復雜性使得對其進行監督管理與合理配置的難度較大，加上存在觀念、制度、機構、體制等眾多方面的影響因素，非經營性國有資產的管理工作尚普遍存在職責不明、產權與家底不清、賬實不符、重買輕管、國有資產流失、管理效率低下等亟待解決的問題。具體來說，表現在以下方面。

1、未嚴格執行國家有關財會制度

由于缺乏有效監管，各行政事業單位未能嚴格遵照財政部早在1997年就已制定的《事業單位會計準則》、《行政單位會計制度》等財會規章，透過財政部門的年審報告可以看到這些事業單位的財會問題主要表現在賬戶處理不及時和賬戶設置不健全兩個方面。

（1）應收應付賬戶管理欠妥。部分行政事業單位沒有形成有效及時的催收及賬務處理辦法，一方面，應收賬款的管理不善造成大量壞賬、呆賬，國有資產在這個環節進一步流失；另一方面，有些事業單位從上、下級單位獲得借款以應付經費不足的難題后，卻不主動采取有效措施來償還款項，導致單位債務數額連年上升，應付賬款管理不善使得歷時長達數十年的往來款項無法得到確認，期間部分業務相關負責人也失去了聯系，加大了理清資金關系的難度。

（2）部分單位在固定資產管理上沒有嚴格依據財務規定設置賬戶，如沒有設置固定資產明細賬或沒有按固定資產進行分類記賬，僅設置固定資產總賬往往不能全面反映單位各類資產的使用狀況及來龍去脈，不便于進行監督管理和確定相關人員的責任。

2、資產管理與處置不規范

首先，部分行政事業單位的產權意識尚待強化，未能及時主動地辦理相關產權登記，使得單位資產產權混亂，資產的日常管理存在重大缺陷。房屋、土地等資源是行政事業單位的主要資產，如果未能及時辦理房屋所有證、土地使用證等權屬認定及變更證明手續，行政事業單位資產產權管理將形成重大漏洞，在使其成為“黑戶”的同時，也增加了非經營性國有資產流失的可能。

其次，有些行政事業單位在資產管理中未能嚴格遵照國家出臺的眾多國有資產處置具體辦法執行，加之缺乏有效的監督與制約機制，通常使得資產處置不經過相關審批程序，并將處置收入用于其他地方。同時，對已處置的國有資產或已報廢的國有資產不及時辦理報廢登記手續及進行賬務處理，以圖逃避紀檢部門的監督及審計部門的審查，這在一定程度上加劇了這些單位賬實不符的現象。

3、非經營性國有資產分配欠均衡

一方面，由于存在信息不對稱及道德風險等因素，且國有資產分配欠缺嚴密有效的監督制衡機制，各級管理部門及領導層在審批資金時往往容易做出“不甚公平”的分配決定。一般而言，權力較大的行政事業單位往往能夠綜合利用各種途徑為自身爭取更大的經濟利益，如單位將閑置房屋用于投資性房地產，人均辦公面積高出最高標準若干倍，而權力相對較小的單位在這樣的審批條件下往往不能得到較為公正的待遇，生活與辦公條件苦樂不均的對比在很大程度上影響著事業單位工作人員的工作熱情。

另一方面，各行政事業單位可以在當前行政管理體制下，可以不用付出對價地獲得、占有并使用非經營性國有資產。為了盡可能占用更多資產并從中獲益，各行政單位往往盡其所能地競爭這些有限的資產，相互攀比，利用各式方法申請行政劃撥房屋、土地、資金等，而不是在充分考慮自身實際資產需求的情況下向政府遞交有關資產申請，最終使得各單位間所占用的資產量差距甚大。

二、非經營性國有資產管理存在問題的原因

1、資產占用單位管理意識淡薄

在很長一段時期內，我國采取以撥代付的管理方式對行政事業單位投入資源。通過財政撥款由各單位自行購置資產使用，使得各單位的領導層過分關注資產的購置及領取補助經費，對資產增加后的會計核算及管理使用問題則不甚關心，部分行政事業單位甚至未能給予資產的安全性及質量問題充分考慮，非經營性國有資產管理意識亟待強化。

2、管理制度落后及監管不力

國有資產管理機構直到上世紀九十年代才開始成立，而后因各種原因即被撤消。撤消后的很長時期內，都由財政部門直接負責行政事業單位非經營性國有資產的管理工作，并未設立專門機構來專業化管理這些資產。財政部門輕視非貨幣性資產的管理，而側重于資金與預算管理，對行政事業單位非經營性資產管理的投入遠達不到理想程度，思想上不夠重視導致非經營性資產的管理制度的發展與健全顯得相對落后。監督管理制度的缺失與不穩定性，加之僅存制度的執行與管理力度也相對較弱，最終使得我國非經營性國有資產的管理較為混亂。

3、單位會計核算欠規范，會計人員業務素質偏低

部分行政事業單位的財會人員業務素養達不到財會制度的相關要求，有的單位甚至委派非專業財會工作人員兼任會計之職。而且，部分單位的財務賬戶管理混亂，財務設置不健全，會計人員責任心較弱，存在一定程度的道德風險，單位會計內部控制尚未建立或即使建立，也仍存在諸多管理漏洞。總之，行政事業單位的財會環節未能對非經營性國有資產發揮其應有的監控及信息反饋職能。

4、缺乏內外部約束與監督機制

一方面，行政事業單位的非經營性國有資產的無償獲得性使得人們傾向于忽視其資產的成本效益問題，資產的使用效率高低與單位及個人的利益沒有聯系。缺乏單位內在的利益約束機制和科學合理的國有資產管理與使用績效評價考核體系，各單位也就自然不會積極主動地管理好國有資產。另一方面，目前行政事業單位普遍缺乏非經營性國有資產管理與使用的報告、檢查、考核及獎懲機制（政府組織的清產核資除外），外部審計及檢查監督機制的缺失是造成我國國有資產眾多弊端日益凸顯的重要原因之一。

三、健全非經營性國有資產管理的相關措施

財政部早在1995年就已發布了《行政事業單位國有資產管理辦法》，各地各部門也紛紛制定了行政事業單位國有資產“非轉經”管理辦法、收益收繳管理辦法、處置管理實施辦法等，為非經營性國有資產管理積累了許多有益的經驗。2006年財政部又發布了加強和規范行政事業單位非經營性國有資產管理的“兩個辦法”。“兩個辦法”指出，行政事業單位應在非經營性國有資產管理體制改革模式的基礎上，結合目前實際管理過程中發現的問題，強化非經營性國有資產的管理。

1、強化國有資產管理意識提升資產管理水平

在新的市場環境及社會條件下，行政事業單位過去的“經費”理念亟需轉變，要牢牢樹立起資產的成本效益理念，不斷強化資產管理理念，將非經營性國有資產作為日常工作的重要目標之一，加強領導，努力培育合格的財會人員，定期或不定期對其進行培訓與繼續教育，提升其業務素質。由專人進行資產管理工作并建立相應的管理問責制度，切實提高單位日常資產現代化管理水平。

2、集中管理非經營性國有資產產權

非經營性國有資產的基本權利體現在使用權和所有權兩個方面，將使用權從所有權中徹底抽離是優化非經營性國有資產的根本辦法，也是切實防范國有資產流失的有效途徑。行政事業單位應在明晰非經營性國有資產狀況和清產核資的基礎上實行資產使用權、管理權與所有權的分離。使用權掌握在直接使用該資產的行政事業單位手中，他們在享有使用權的同時也要負擔相應的義務與責任，財政部則代表國家直接享有非經營性國有資產的所有權，具體負責非經營性資產管理的具體工作，使價值管理、財務管理與資產管理密切配合，并通過制定有效的考核指標，結合資產支出與收入管理情況，對行政事業單位資產使用情況加強價值形態上的考核與監督。

3、專業化管理并公平分配非經營性國有資產

前面講到非經營性國有資產的投入具有社會性，其向社會提供的服務或產品屬于公共產品，公共產品因其自身特征的非競爭性和非排斥性特征使得僅靠市場機制本身無法達到有限資源的最優配置。其中，公共產品的非競爭性特征說明社會對于該類服務或物品的需求是非常普遍的，而公共產品的非排斥性特征則進一步表明向社會受益公眾收取適當費用是很困難的。對于這個問題，目前唯一的解決辦法是由政府來充當該公共產品的提供者。不同性質或不同部門的非國有資產管理溝通與協調工作應由一個能夠把握全局的管理機構來擔任，因而，可以設立一個專門管理機構來專業化管理非經營性國有資產的制度及政策的制定、實施及其他具體事宜，將資產管理與單位其他管理工作進行統籌規劃，并對非經營性國有資產公平分配，提升單位工作人員的創造性和工作積極性。

4、強化非經營性國有資產監管機制與信息化管理

應當建立起一套行政事業單位非經營性國有資產的監督與評估體系，務必將其所有國有資產全部納入到規范化管理軌道，加強對非經營性國有資產的報廢、轉讓及調撥等事項的監督與審核，科學合理地引導非經營性國有資產流向，切實提高資產使用效率的同時有效遏制行政事業單位非經營性國有資產的流失問題。此外，利用當前發展較為成熟的信息化技術來提升非經營性國有資產的管理效率具有非常重大的意義，信息化管理能夠有效促進非經營性國有資產的合理配置，有助于行政事業單位及時發現并處理閑置資產和報廢、毀損的國有資產，在保證國有資產安全的同時切實提升資產管理效率。

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