經濟轉型時期基層政府行為約束激勵機制分析

王輝

（武漢鋼鐵（集團）公司 湖北 武漢 430083）

在經濟轉型時期，推動經濟發展方式轉變是關系我國國民經濟全局的重要戰略決策和現實任務。作為居身于中央以及省級政府和微觀經濟單位之間的基層政府，其行為的規范化程度、理性化程度、長遠化程度、全局化程度將直接并強有力地制約和影響著整個社會經濟發展方式轉變的進程和效果，基層政府不僅是“道德人”，而且具有“經濟人”、“政治人”的一般特征，其行為往往帶有企業化傾向。因此，在經濟轉型時期，基層政府行為約束激勵問題就顯得十分重要。

一、經濟轉型期的約束激勵制度

改革開放以來，中國并沒有實行激進的自由化和私有化的改革，而是通過放權讓利等一系列漸進式的制度改革逐步激發基層政府發展經濟的積極性和創造性，促使其為發展經濟而競爭。在促使基層政府發展經濟的過程中，中央政府也沒有忽視對其不負責競爭行為的約束和規范，并對基層政府的激勵和約束起著決定性的作用。

1、激勵制度。改革開放以來，中央政府進一步擴大對基層政府的分權，為基層政府提供了發展經濟的動力。十一屆三中全會以來，為了調動地方發展經濟的積極性和創造性，中央開始向基層政府實行放權讓利的改革。1980年實行了劃分收支、分級包干、分灶吃飯的財政體制，打破了建國以來統收統支的財政體制，基層政府擁有了相對獨立的財權。1985年和1988年分別實行了劃分稅種、核定收支、分級包干和大包干的財政制度，進一步擴大了基層政府的財權。1994年實行分稅制改革，使得基層政府的財政權和獨立的財政利益進一步制度化。無論是1980—1993年實行的各種財政包干制度，還是1994年以來實行的分稅制度，基層政府都可以同中央政府分享基層經濟發展帶來的稅收收入。同時，基層財政收入越高，基層留存的就越多，其中預算外收入、土地出讓等一部分凈收入以及制度外收入的絕大部分均屬于基層留存。在下放財政權的同時，中央還下放了投融資權、國有企業管理權、物資管理權、一些自然資源（如土地、森林等）的管理權等發展經濟的事權。事權下放，使得基層政府具備了發展經濟的競爭手段，這為基層政府發展經濟的競爭提供了強大的動力。改革開放以來，行政分權日益深化和制度化為基層政府發展經濟提供了經濟激勵。

2、約束制度。各種財政包干制度和分稅制在給予基層政府發展經濟的激勵的同時也給予了相應的約束。第一，分灶吃飯。基層政府必須在地區經濟發展中自求預算收支平衡，并且建立健全并實施預算法、嚴格統計和審計等制度，不能像在統收統支的財政體制下依靠中央政府來平衡其財政收支缺口。自求預算收支平衡促使基層政府在發展經濟的競爭中，逐漸關注投資效應和市場適應性，考慮其比較優勢的發揮和競爭優勢的創造。第二，加強對國有企業的約束。放權讓利后，基層政府和國有企業的權利得到了擴大。為了解決權利和責任不對稱的問題，中央政府于1981年在全國推行經濟責任制，該制度使國家不但將企業流動資金由撥款改為貸款，而且國家下撥的資金和國有企業固定資產實行有償使用。1983年至1986年在全國先后實行了第一步利改稅制度和第二步利改稅制度。1987年實行了國有企業經營權和所有權分開的承包制改革，并配套地將利改稅制度改為利稅分流制度。1994年開始實行/產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度改革。上述一系列的改革，雖然包含對國有企業放權讓利的激勵，但更多的是經濟責任的約束，硬化國有經濟預算約束。第三，金融體制改革。改革開放后，中央政府以市場化為導向對金融體制實行了改革，致使基層政府對基層國有銀行具有的影響權和控制權逐漸受遭到了削弱，這也促使基層政府在發展基層經濟中的信貸約束日益硬化。金融體制改革和銀行之間的市場競爭使基層政府面臨日益硬化的預算約束，逐漸消除了基層政府通過對銀行的控制來展開發行貨幣競爭的問題。此外，改革開放以來，中央政府在貨幣制度方面實行了一系列改革，逐漸建立了適應市場經濟要求的現代貨幣體系，增強了中央政府對基層經濟發展的宏觀調控能力。

二、基層政府在經濟轉型期發展競爭中存在的問題

轉型期這種激勵制度成功地調動了基層政府發展經濟的積極性和創造性，促使基層政府利用其地方資源優勢展開了一場為獲取經濟高速發展，規避資源成本的激烈競爭。其間值得注意的是，基層經濟發展競爭中也存在著一些急待解決的問題。

1、市場分割、重復建設和環境污染。中央政府對基層政府放權讓利的改革成功地為基層政府發展經濟提供了經濟激勵，調動了基層政府發展經濟的積極性。但這種激勵的有效性是建立在賦予基層政府廣泛的行政權和財政權的基礎之上的。為了追求自身利益最大化，基層政府通過行政管轄權阻止稀缺生產要素（資本、技術和人才）的流出。為了保護本地產品市場，通過有形和無形的管制手段對地方企業和市場進行保護。另一種不合理的經濟現象是，在行政分權制度的經濟激勵下，一方面，基層政府競相發展高利潤、高稅收、高回報的產業，甚至投資發展生產能力過剩的產業來促進基層的經濟增長和財政收入增加，這導致在發展經濟競爭中支持和保護本地企業往往成為基層政府的一種理性選擇。另一方面，基層政府往往競相擴大基礎設施建設并展開激烈的競爭。另外，基層政府在發展經濟的競爭中，往往重經濟效益而輕環保，為了發展經濟而不惜以犧牲環境為代價。過度砍伐森林，過度挖掘礦產資源，引進和發展高污染的產業和項目，導致環境日益惡化。重復建設、重經濟效益，而輕環保的經濟行為也進一步強化了基層政府利用有形和無形的管制手段來分割市場，影響到資源流動機制充分發展和市場配置資源的基礎性作用發揮。

2、招商引資過度競爭。在轉型期的特殊的激勵制度下，基層政府競相把招商引資作為地方經濟發展的主要戰略。為了競爭外部的投資，許多地方把招商引資作為地方政府的首要工作和地方領導親自掛帥的一把手工程，動員一切力量加入到招商引資大軍中。為了吸引外來投資，基層政府競相展開財政補貼優惠、金融貸款、土地優惠等優惠政策的競爭。由于優惠政策的實施相當于直接減少了企業生產經營的成本和提高企業的競爭力，這對企業考慮落戶方面起著關鍵性作用。因此，優惠政策是地方政府吸引區域外投資普遍使用的手段。與此同時，一些無序競爭或過度競爭的現象層出不窮，出現了大規模的圈地運動，廉價出讓土地（有些地方甚至零價格），稅收優惠突破底線等配套施。這種招商引資的過度競爭極大地提高了市場交易成本，影響了社會公正和外資利用效果，不利于地方長遠利益和區域經濟協調發展。

3、地區發展差距擴大。由于各地區之間條件存在著巨大的差異，地方發展經濟的競爭造成了地區間差異擴大，出現區域發展的兩極分化。東部地區具有發達的工商業、良好的區位和政策等優勢，招商引資和城市化進程快。因此，東部地區基層政府往往采取市場化、工業化和城市化等方式來獲取更多的投資，促進經濟增長。經濟增長導致東部地區基層政府的財政收入增加，財政收入增加使其可以提供更好的基礎設施與投資環境，從而獲取更多投資和產業結構升級，從而形成良性的快速發展的模式。中西部地區大多是農業大省，除了少數地方外，大部分地方沒有招商引資的競爭優勢，缺乏充足的財政收入。這樣一來，中西部地區往往通過開采資源來實現經濟增長或通過收費、罰款、攤派等方式來增加財政收入，這種經濟發展行為往往是粗放型增長或短期性行為，不但難以形成增強效應，而且容易形成路徑依賴，制約其經濟的長期發展。因此，在地方經濟發展競爭中，經濟發達地區不但很難被經濟欠發達地區追趕上，而且兩者的發展差距越來越大，從而出現區域發展的兩級分化。

三、完善和規范基層政府行為的約束激勵機制

1、完善政治激勵和約束制度。通過完善政治激勵和約束制度來促使基層政府在基層經濟發展競爭中正確統籌經濟、社會和環境的發展，避免只重經濟效益而輕環保的現象出現。當前可行的有：第一，在績效考評中，加強績效考核的民主性。通過推廣和完善公眾評議制度，進一步完善公眾參與的制度，使公眾成為基層政府績效考核和基層公共政策制定的重要主體，并且能夠直接影響基層官員的仕途和基層公共政策的制定，從而在基層政府對上負責和對下負責中創造一種平衡。第二，科學選擇評價指標。目前以經濟發展指標為主的目標責任制雖然滿足了可測度的目標任務這一條件，但忽視了隨著經濟發展人民的需求日益多元化這一現實。以經濟發展為主的目標責任制，不能夠全面反映人民的需要。當前應從可測度性和科學性兩方面來選擇評價指標，合理設計政績考核指標體系，落實科學發展觀，不僅強調經濟增長量的指標，而且同時強調社會發展和環境保護質量的指標。第三，健全完善的干部人事管理制度為績效考核的激勵和約束作用創造良好的制度基礎和組織保障。當前應進一步采取措施，在堅持德才兼備的前提下，以注重實績和群眾滿意來任免和提拔基層官員，克服基層官員任命和晉升中的不正當之風。另外，健全完善基層官員定期異地交流和任期制度，這有利于促進基層政府在發展經濟中采取合作策略和有效的施政行為和策略。

2、明確經濟行為約束激勵的目標或方向。盡管我國各地區經濟發展程度不盡一致，區域差異相對較大，但這并不能否定各基層政府在實現經濟增長方式轉變過程中所面臨的共性目標問題。總體來講，基層政府所需要實現的經濟增長方式轉變目標主要包括：首先是由“量到質”的轉變，即由以往主要依靠資源要素密集投入的增長驅動轉變到充分發揮要素投入效率、實現全要素生產率提高的效率驅動軌道上來；其次是由“近到遠”的轉變，即由以往過分看重任期內的短期性并帶有起伏特征的增長轉變為著眼于地區和國家經濟發展全局和以穩健和可持續為特征的增長；三由“偏到全”的轉變，就是要改變以往許多地方事實上的政績考核或評價所導致的唯GDP論、唯速度論的政績觀，實現經濟增長、生態平衡、環境改善、結構平衡、城鄉協調、民生改善的全面性經濟發展，讓民眾從經濟發展中感受到生存和生活質量的實質性提高并保持健康樂觀的向前預期。這樣以來，基層政府經濟行為約束激勵的目標或方向就是經濟行為在動機、過程和趨勢上必須符合上述三個轉變對政府行為的內在要求，預防和糾正經濟行為的短期性、片面性、表面性和本位性，同時提高基層政府經濟行為的到位率和前瞻性，保證經濟發展過程中政府層面經濟管理職能的科學和有效行使。

3、基層政府行為約束激勵的原則。在經濟轉型時期，經濟發展方式轉變是一個復雜、全局、長期性的系統工程，因此對其約束激勵除要明確目標外，還需講求原則、合理推行。根據經濟發展方式轉變的內涵和地方政府經濟行為的特點，對基層政府經濟行為的約束激勵可以考慮遵循以下原則。

（1）長期性原則。這是由經濟發展所處的階段和我國大部分地區的實際情況所決定的。我國不僅要經歷從過去中央計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的全面、深度轉變，而且也面臨著在世界經濟形勢不斷變化情況下于市場經濟體制內部由低級、簡單向高級和復雜階段的不斷轉變，這些轉變很顯然都不可能一蹴而就，是一個長期、曲折甚至還會出現反復的過程，非但如此，在這一過程中各個地方可能出現的各種難以預期的經濟社會問題往往也會沖擊或干擾經濟發展方式轉變的進程，正因為這樣，對基層政府經濟行為的約束激勵也應該是一個長期的工作。

（2）全面性原則。這里的全面性不僅指對基層政府經濟活動內容進行全面和全程的約束和激勵，還要包括約束激勵手段的多元化和監督主體的多元化，在手段方面，應該將經濟手段、法律手段、行政手段、輿論手段等均納入其中。在監督方面，除了考慮設立一個相對獨立的監督機構外，社會、民間的監督機構也應納入運作視野，形成一個全方位、多角度的約束激勵格局。

（3）協調性原則。我國不同地區經濟發展水平、資源狀況不盡相同，即使同一個基層政府所管轄的區域內部也可能存在差異，在這種情況下，為了實現經濟發展方式的轉變，可能需要對內部不同區域既有的產業格局、發展模式等進行重新定位、整合和優化，這勢必會造成所涉及的基層政府及所在區域的利益受到影響，這種影響是以換取整體利益為出發點的。因此，需要有針對性地作出必要的協調，如可以考慮建立適度的經濟發展方式轉變利益補償機制等來保證轉變的順暢與和諧。

總之，在經濟轉型時期基層政府行為的約束激勵機制是一個需要不斷探索、完善和創新的過程，它不但需要在理論、政策方面進行不斷的研究探索，也需要在實踐中不斷地進行嘗試和對比，交流和總結，改進和創新，只有堅持這樣的不斷探索，約束激勵的效果才能持續提高。相信通過進一步深化對基層政府經濟發展的激勵制度的改革，加強對基層政府行為的監管，基層經濟發展將更加有利于實現社會又好又快的科學發展。

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