縣鄉財政監督存在的問題及對策分析

■羅飛

縣鄉財政監督存在的問題及對策分析

■羅飛

縣鄉財政監督作為我國財政監督體系的前沿與基礎層級，處于財政資金監督管理和財政政策執行的終端，其功能的發揮狀況，直接影響到財政體制改革的深化，宏觀調控和民生保障的實現。因此，研究和分析縣鄉財政監督存在的問題及其對策，具有十分重要的現實意義。

一、縣鄉財政監督存在的問題分析

（一）縣鄉財政監督職責定位不明晰

一是有的地區僅僅把財政資金使用即財政支出作為監督對象，而有的地區涵蓋了財政收支及國有資產和會計監督。二是基層財政工作缺位和越位并存。有的地方鄉鎮財政只是一個報賬單位，或是只負責發放涉農補貼，無管理和監督鄉鎮財政資金的職責。有的地方財政人員同時負責鄉鎮機關后勤、執勤、包村等工作，日常財政管理和監督不能到位。

（二）縣鄉財政監督意識不強

一是縣鄉財政監督工作不受重視。縣鄉財政管理工作中“重分配、輕監督”的觀念濃厚。基層黨委、政府主要領導對縣鄉財政監督工作普遍不重視。財政部門也大多把工作重心放在財政資金的籌集和分配上，重支付，輕管理。這是長期以來形成的慣性思維，這種思維一直持續到現在，并且越到基層越突出。在很多地方，縣鄉財政監督工作基本流于形式。

二是縣鄉財政普遍存在不愿監督、不敢監督和不想監督的“三不”現象。不愿監督，即縣鄉財政監督人員一般不會主動開展監督，內心存在“多做不如少做”、“多一事不如少一事”的觀念，非上級或領導安排不會主動出擊；不敢監督，目前的行政管理體制實行的是黨政首長負責制。特別是在縣和鄉鎮，黨政首長擁有相對比較大的權力。在縣鄉級，政府投資項目和財政資金安排多數情況下都直接由縣委書記或縣長在確定。迫于書記、縣長的“絕對權威”，基層財政部門存在不敢或不便監督檢查現象。不想監督，即縣鄉財政監督部門和人員既無對財政資金開展監督檢查的外在壓力，也無內在動力。基層財政監督一方面正向激勵不足，即監督工作做得好，對監管責任主體沒有特別獎勵機制。另一方面負向激勵不強。即監督工作做得不好，對監管責任主體也沒有特別懲戒措施。

（三）縣鄉財政開展事前和事中監督工作比較少，監督方式單一

一是在縣鄉財政監督實踐中把監督等同于“檢查”。這種觀念在工作中就表現為突擊性、專項性檢查多，日常監督少；集中性和非連續性的事后監督檢查多，事前、事中督促少；對某一事項或環節檢查多，全方位跟蹤少。使很多違紀問題都在既成事實后才能發現，造成了財政資金的損失。二是目前基層財政的事前、事中監督主要由財政部門內設的業務機構負責。由于歷史等諸多原因，業務部門對財政資金使用的跟蹤監督基本不到位。而基層財政監督機構則基本是以集中性、突擊性和專項性的事后檢查等形式介入，形成以財政檢查代替財政監督的局面，財政監督與財政管理相對脫節。

（四）縣鄉財政監督職責被肢解

縣鄉財政部門對非財政渠道下達的財政性專項資金監督困難。在縣區和鄉鎮，許多項目從申報、論證到資金下撥、發放全過程均由不同主管部門組織實施，有的還實行縣級主管部門報賬制，財政監督難以介入。

（五）縣鄉財政監督機制不健全

一是縣鄉財政內部控制不到位。目前，各基層部門的財務管理方式各異，在有的鄉鎮，各部門只設政府機關一套賬，進行統一管理；而有的鄉鎮按部門設置幾套賬，進行分賬管理。有的鄉鎮財政崗位設置不科學、分工不明確，如有的財政所所長兼任會計和出納，辦理資金劃撥“一手清”,給財政資金的安全管理帶來嚴重隱患。有的鄉鎮財政人員更換頻繁，實施內部監督方面不到位。

二是縣鄉財政監督缺乏縱橫聯動。包括上級財政對下級財政的縱向指導、督促、考核和反饋，也包括財政部門與審計、稅務、紀檢等部門橫向溝通、協調。在有的情況下，甚至在縣級財政部門內部的各科室和單位的對口或專項檢查中，也缺乏必要的溝通，造成信息不通暢，資源不共享，加大了監督成本，降低了財政監督的綜合效能。

二、原因分析

（一）縣鄉財政監督主體弱化

一是機構不健全。在縣一級財政部門，財政監督專職機構分設與機構混合的情況并存，使得財政監督的統一協調工作受到相應影響。有的地方配置有力，機構、編制和經費獨立。有的地方則與其他內設機構合署辦公，甚至沒有專門監督機構，在這些地方財政監督工作就流于形式。鄉鎮情況更是各不相同。有的地區鄉鎮財政機構健全，人員配置到位。有的地區鄉鎮財政或是機構撤并，或是人員兼職。在沒有財政所的鄉鎮，一人身兼財政工作和鄉鎮其他經濟工作數職，能夠做好資金審核、撥付及報表工作已經不易，基本無力顧及監督工作。

二是人員短缺。一方面，縣級財政部門專門從事財政監督的人員配置很少，不少縣級財政部門為了同上級對口，基本是一人多崗，一人身兼多職。鄉鎮財政人員配置更少。在很多鄉鎮，由于撤銷了財政所，加上人員受編制所限，從事財政工作的人員基本上是一人兼管多部門業務、承擔多個崗位，有的地方財政業務工作甚至從屬其他業務工作。

三是身份模糊。在上一輪鄉鎮機構改革中，一些地方將鄉鎮財政機構性質從行政單位變為事業單位，財政人員編制也從行政編制變為事業編制。由于事業編人員不具有執法權，這種權責不一的局面致使監督工作的嚴肅性和有效性受到影響。另外，不少地方鄉鎮財政所行政編制、事業編制、聘用制人員長期混編混崗，身份模糊，人心不穩。

四是素質偏低。其一，法治觀念不強。基層財政監督中的“法律白條”現象嚴重，有法不依、執法不嚴的情況時有發生。其二，業務水平較低。有的缺乏最基本的財政監督知識，甚至不會使用電腦。其三，監管能力較弱。涉農項目資金涵蓋各個領域，來源分散，管理制度和要求不統一，每個項目都需要相應的基礎數據和過硬的專業知識才能參與監管，目前基層財政工作人員普遍缺乏這樣的能力。

（二）縣鄉財政監督制度障礙

一是缺少一部在法律層面具有完整性、系統性的財政監督制度。當前，我國財政監督工作的依據大多零散地分布于相關財政經濟管理法律的相關條款中，沒有一部根本的法律對我國財政監督的主體、監督對象、范圍、內容、職責等方面內容做出明確的界定，更沒有基層財政監督的相關規定。二是在現行的法規制度中涉及財政監督的內容少。不論在法律、法規還是規章層次，涉及財政監督的內容少，即使涉及，也存在調整對象和內容交叉重疊、約束力低，甚至設計不合理等問題。

（三）縣鄉財政監督面臨較大工作壓力

一是基層財政資金來源廣、項目多、涉及面廣，管理鏈條長。基層財政性資金來源從縱向上看，有中央、省、市、縣、鄉；橫向上有農、林、水、交通等，有的在管理上還相對封閉。項目數量和金額都比較大。此外，基層財政資金涉及千家萬戶，由縣到鄉、村，最后到農戶，程序環節多。有的補貼性資金是動態的，有的甚至核實時間點與發放時間點還存在一定的變化，實際工作千差萬別，給監管工作提出了較高的要求。二是基層人員少，工作負荷大。如補貼資金上面出自多口，而到鄉鎮一級則歸于一口。鄉鎮財政人員本來就少，除財政管理工作外，還負擔鄉鎮機關后勤、村財鄉管、糧食直補、家電下鄉、執勤、包村等工作，基本上是忙于應付日常的資金收付以及會計核算業務，資金監管壓力較大。

（四）財政改革尚未全面覆蓋到縣鄉財政監督

一是改革不同步。近年來，“省直管縣”的體制在全國正逐步推開。實行省直管縣，打破了原來比較健全并行之有效的省、地級市、縣三級財政層層監督的管理體制，但卻沒有建立新的適應“省直管縣”體制的監督工作機制，特別是沒有建立起對財政資金分配、預算執行進度、預算執行效果地有效審核、監督、考評的工作機制，造成對縣級財政監督的缺位。實行了“鄉財縣管”的地區，沒有統一的管理辦法和操作模式，各地均是根據自身實際進行管理，對于鄉鎮而言，資金歸縣管，項目歸主管部門管，根本無法進行監督和干預。

二是改革不到位。首先，縣鄉財政監督工作缺乏統一的管理平臺，對縣鄉財政監督工作的指導、督促乏力。有的省在省級財政設立了專門的鄉鎮財政管理內設機構，但職能不明不全；有的由預算部門分管，但預算部門往往無暇顧及鄉鎮財政日常管理工作；有的按業務分工由相關內設機構多頭管理，缺乏統一指導。總體上看，縣鄉財政監管內容和如何監管，上級財政缺乏明確的指導和支持。其次，農村稅費改革后，鄉鎮財政職能由原來的收支型轉變為現在的支出管理型，各種強農惠農財政補貼資金規模不斷擴大、種類逐年增加，但在基層卻沒有設計與現行財政體制相一致的監督機制。第三，多賬戶分散管理制度不利于財政資金監管，是財政資金管理的制度性漏洞。

（五）縣鄉財政監督保障不力

在辦公用房方面，目前多數鄉鎮財政所與黨政機關合署辦公，少數經濟條件較好的有單獨辦公場所。在經費保障方面，鄉鎮財政所公用經費由預算安排，比較困難的地區上級財政給予必要補助。各地經濟發展水平不同，經費保障標準差異較大，部分困難地區只有每年500元/人。信息化建設進程總體較慢。一是還沒有充分利用“金財工程”和國庫集中收付改革成果，開通財政監督管理與審計、稅務、金融和紀檢監察等部門之間以及與被監督管理單位之間的聯網，實施實時網上監控，實現信息共享，建立起廣泛、透明的縣鄉財政監督和管理的信息平臺，形成監管合力。二是大部分地區貫通縣鄉的財政信息系統尚未完全建立起來，縣鄉財政網絡信息系統硬件較差，軟件系統不兼容，信息資料不能共享，信息化管理落后。三是在財政監督檢查工作中，基本上還是使用手工和紙質的工作手段，現代化的網絡手段和信息技術應用水平較低，主要表現在網絡化熟練程度不高、硬件設備配備不齊全、軟件開發落后等方面，從而造成信息收集渠道不夠順暢。

三、對策

（一）加強宣傳、培訓，推進財政監督理念轉變

采取有效措施，加強宣傳、教育和培訓，在全社會特別是財政部門牢固樹立以下六大財政監督理念：一是轉重事后監督為主為對財政分配全過程的監督。二是由重收入監督轉變到收支監督并重上來。三是由突擊性監督檢查轉變到規范化的經常性監督。四是由重檢查向檢查、管理、服務并重轉變。五是由重外輕內向內外監督并重轉變。建立“預算——執行——監督”的財政內部運行機制。六是由獨立的財政監督向財政、紀檢、審計聯合監督的大格局轉變。

（二）進一步明確縣鄉財政監督職責定位

1、界定縣鄉財政監督目標。縣鄉財政監督更多在于執行層面，因此，監督目標必須具體、明確，便于理解，易于操作。應該講，財政資金在籌集、分配、管理、使用各個環節，都體現了黨和國家的方針政策。在每個環節，財政資金是否安全、規范、有效又直接影響財政政策是否落實到位。因此，縣鄉財政監督的目標可界定為:確保財政資金的安全性、規范性、有效性。這樣三個目標不僅簡明扼要，易于理解，而且包含了縣鄉財政監督的基本要義。

2、明確縣鄉財政監督范圍。從長遠看，縣鄉財政監督范圍應該包含所有財政性資金，既包括所轄范圍內的財政收入資金，也包括財政支出資金，還包括由財政性資金形成的資產。但是，囿于目前縣鄉財政監督人力、基礎條件和制度環境等相關制約因素，現階段的縣鄉財政監督范圍，可先限于財政支出資金。即，明確將縣鄉財政本級的各項財政性資金、上級下達的財政性資金和村級組織運轉資金全部納入基層財政監管范圍，實行全面監管，確保監管不留死角。然后，循序漸進，分步實施，逐漸達及全方位監督。

（三）健全縣鄉財政監督機制

1、分類監督。分類監督是指把被監督對象按其性質、特點、所處的時間和發展階段進行一定的分類，再有針對性地采取監督措施，從而達到更好的監督效果。按照財政資金的不同類型，可分為補助性資金、項目資金和村級組織運轉資金三類分別進行監督。

一是補助性資金。應逐步納入“一折（卡）通”管理平臺實施監管。鄉鎮財政應進一步健全補貼補助類資金的管理和發放機制，聯系和配合有關站所、單位，及時公開補助政策，確保農民群眾的知情權。對這類資金，財政監督機構可采取公開公示為主、抽查巡查為輔的方式進行監管。

二是項目資金。將本級管理的專項資金和由上級直接管理但用于本轄區的專項資金納入專項資金監管平臺。縣鄉財政監督機構可定期或不定期進行實地巡查抽查，巡查抽查的意見作為縣級財政支付項目款項的依據之一。鑒于此類項目資金涉及面廣、資金量大，宜采用全程跟蹤、多部門聯合監管方式。

三是村級組織運轉資金。縣鄉財政部門應進一步完善和強化村級組織運轉保障資金縣級專戶管理制度，實行封閉運行。對村級資金安排和使用情況的監管，可與補助性資金類似，采取以公開公示為主、定期抽查巡查為輔的方式來開展。

2、指導督導。針對當前縣鄉財政監督工作開展極不均衡的局面，中央財政和省級財政部門應分別有重點地加強對縣鄉財政監督工作的指導、督促。一方面，可通過信息交流、業務培訓等多種方式，強化業務工作上的支持和指導；另一方面，區分中央財政和地方財政資金，中央財政派出機構和省級財政部門應分別制定年度計劃，對縣鄉財政資金的管理和監督情況進行重點督導、巡查和抽查，督促縣鄉財政部門加強資金監管。相應地，縣級財政部門也應強化自身監督能力建設，加強對所轄鄉鎮財政監督工作的督促和指導，明確鄉鎮財政的監管范圍，量化監管任務，細化監管重點和關鍵環節。

3、獎懲考核評價。通過建立相應的財政獎勵政策和約束機制，強化對鄉鎮財政目標責任的考核，增強縣、鄉財政監督的自覺性、主動性。可由省級財政部門建立量化考核指標，定期組織對鄉鎮財政資金監管工作考核。建立將考核結果與對縣鄉財政的轉移支付掛鉤的機制，即根據考核和監督檢查的結果，對工作開展較好，資金使用效果顯著的地區給予加大投入獎勵;對行動遲緩、消極應付，資金使用問題多的地區給予減少投入懲罰;對工作失職、造成不良后果的應追究相關人員責任。

4、聯動監督。重點是建立縣鄉聯動監督機制。縣鄉聯動是以縣級財政部門為主體，以鄉鎮財政為基礎，由縣級財政組織就地就近開展監管工作的運轉機制。實行縣鄉聯動，由縣級財政統一部署、安排，明確責任，及時將監管項目和要求告知鄉鎮財政，鄉鎮級財政則落實具體工作要求，建立監管臺賬，定期反饋資金監管工作情況。

5、溝通協調反饋。一是做好財政監督的內部協調。積極主動向內部各業務機構通報財政監督工作情況，并將監督檢查中發現的問題及時反饋給相關職能部門，共同研究解決對策。在財政部門建立起內部縱橫聯動、齊抓共管的監督格局。二是積極開展好外部協調。財政監督機構要加強與審計、紀檢監察、稅務、國有資產管理等部門的協調。建立聯席會議、信息共享和案件移送等制度，增強監督檢查工作效果。此外，注重與縣、鄉政府的溝通，將基層財政資金管理、使用方面的問題及時總結報送同級政府，通過政府加大糾正財政違法行為的力度。

6、內部控制。一是健全縣鄉內部控制制度。按照《會計基礎工作規范》和內控制度建設等要求，進一步修訂完善縣鄉財政業務操作規程，健全內部制約制度；二是重點抓好內部控制制度的執行。狠抓辦事流程、基礎數據、檔案等基礎管理工作，加強會計核算，嚴格審批程序。三是強化目標考評和廉政追責，全面落實責任。

（四）強化縣鄉財政監督機構隊伍建設

1、改進和完善機構。各地可以根據不同的情況分別采取以下方式：

（1）在基層財政部門設立專職監督機構。一是在縣（市、區）級財政部門內部設立獨立的專職監督機構，確定專職監督人員。二是在編制允許的條件下，在縣級財政部門內部設立高級別的專職監督機構，進一步提高財政監督工作的權威性和震懾力。三是在鄉鎮財政所設置財政監督聯絡員,及時將縣鄉監管工作開展情況以及發現的問題等報告上級財政部門。

（2）上級財政部門派駐財政監督機構。在實行省直管縣的地區，由上級財政部門向縣鄉派駐財政監督機構或人員，對基層財政資金進行就近、就地監管，更好地發揮財政監督預警和防范風險的作用。

2、隊伍建設。首先，選調一些年富力強，學歷層次高，熟悉財政、會計業務，具有高、中級職稱的專業人才充實到縣鄉財政監督崗位上來，不斷提高監督干部的專業素質和業務水平。其次，強化基層財政監督機構人員的業務培訓，不斷提高基層財政監督隊伍執業執法水平。第三，堅持開展廉政警示教育。增強縣鄉財政監督干部廉潔自律、拒腐防變的能力。

（五）完善保障措施

1、法律制度保障。一是盡快推出《財政監督法》，建立以該法為核心，以財政收入、財政支出、財政管理等具體領域的法律、行政法規為框架，以財政部門規章和具體操作規程為主體的多層次、全方位的財政監督法律體系。二是在《財政監督法》的基礎上，加強相關法律法規的修訂和完善。使財政法律法規符合時代發展和財政改革的需要，更加契合財政監督工作。

2、信息技術保障。應當抓緊建立和完善財政監督信息網絡平臺，以利用網絡資源和信息技術實現從財政收入到支出的申報、撥付、使用的全程跟蹤動態監控。通過開發數據庫等手段，收集并儲存被監管單位的相關情況。此外，盡快實現財政、稅務、銀行和國庫間橫向聯網，實現監督部門與其他部門的信息共享。抓緊推進我國鄉鎮財政部門內部的局域網建設和縣鄉財政內網聯結工作，鄉鎮財政的業務工作要逐步實現網絡化管理，逐步構建縣鄉一體的財政管理信息系統。加強信息網絡安全管理，注意保密教育和培訓，確保網絡安全高效運行。

3、經費物資保障。一是建立健全縣鄉財政公用經費保障機制。鄉鎮財政部門經費應納入縣級基本財力保障范圍，縣級財政監督機構向鄉鎮財政安排工作任務也應當提供相應的工作經費。二是著力改善鄉鎮財政工作條件。加強鄉鎮財政辦公場所建設和現代化辦公設備購置，使其具備相對獨立、安全的辦公場所，為其盡職履責提供必要保障。

四川大學經濟學院）