預算執行動態監控的實踐與探索——對攀枝花市預算執行動態監控體系的研究分析

■四川省攀枝花市財政局課題組

預算執行動態監控是根據國庫集中支付制度和財政財務管理的有關規定，以動態監控系統為平臺，對財政資金支付的全過程進行監督檢查，并對發現的問題及時進行處理，以增強預算執行的約束性，提高財政資金使用的安全性、規范性和有效性的管理活動。為加快建立預算執行動態監控機制，攀枝花市財政局從2010年開始積極穩妥地推進預算執行動態監控體系建設，通過制訂實施方案、確定工作流程、明確工作職責、編制預警規則、設置系統參數等一系列前期準備工作，已初步建立起預算執行動態監控體系框架，并從2010年11月開始試運行監控系統。本文在總結分析全市預算執行動態監控體系建設所取得的成效和存在的問題的基礎上，結合攀枝花市國庫集中支付制度改革的實際情況，提出進一步完善市級預算執行動態監控體系的對策和建議。

一、市級預算執行動態監控體系建設情況

（一）市級預算執行動態監控體系建設的主要內容

1、總體目標。市級預算執行動態監控體系建設堅持按照“統一規劃、統一平臺、統一規則、統一目標、分步實施、分類指導、分批實現”的總體工作原則，以國庫單一賬戶體系為基礎，以財政資金活動監控為核心，以動態監控系統為支撐，以實時監控、綜合核查、整改反饋、跟蹤問效為手段，建立健全預警、糾錯、分析、評價、反饋等各監控環節緊密聯系的財政資金支付監督制約機制，對財政資金支付事前、事中、事后全過程實施監控，及時核查和糾正違規或不規范操作問題，充分發揮動態監控的威懾、警示、糾偏、規范作用，防范和控制財政資金支付風險，全面建立預警高效、反饋迅速、糾偏及時、控制有力的預算執行動態監控體系。

2、對象和范圍。市級預算執行動態監控的對象是指納入市級財政國庫管理制度改革范圍的單位、部門和社團組織以及一次性撥款單位和部分省管單位的財政資金支付活動。市級預算執行動態監控的范圍是：財政資金支付的申請、審核、支付、清算、核算的操作流程，以及每一筆財政資金支付的詳細記錄，包括付款人、付款金額、付款時間、付款方式、付款用途、預算科目、支付方式、支付類型、收款人、收款人賬號等內容。

3、主要功能。市級財政資金支付動態監控系統具有實時監控、智能預警、綜合查詢、監控分析四個主要功能。實時監控，即對財政資金支付活動進行全過程動態監控，預算單位的財政資金支付信息一經發送，就能在監控系統中反映出來。智能預警，即監控系統按照預先設定的預警規則對財政資金支付信息進行自動排查，對違反預警規則的財政資金支付活動進行自動報警，并暫停資金支付活動，以便監管人員進一步核查。綜合查詢，即按照實際工作需要選擇查詢條件，由監控系統自動對財政資金相關支付數據進行分類、匯總、統計，為財政監管和分析工作提供完整、準確的數據資料。監控分析，即對監控過程中發現的違規和不規范活動進行綜合分析，認真研究當前預算管理和執行過程中存在的問題，提出解決問題的對策和建議，促進預算編制和執行更加科學、合理。

4、工作流程。按照財政部門內部各處室的工作職責和預算單位的財政資金支付活動的違規程度，確定了以下工作流程：一是電話核查，當監控系統出現預警信息后，由支付中心與預算單位通過電話核查方式，核實財政資金支付的具體情況和詳細資料、審核單位提供的情況說明和資金撥付依據，并依據有關規定對資金支付申請做出相應的處理。二是實地核查，當電話核查方式無法確定支付申請是否符合規定時，由歸口業務處室、國庫處進行實地核查，并將核查情況及提出的處理意見上報局領導，同時監督預算單位進行整改。三是重點核查，支付中心、國庫處和各歸口處室在核查過程中，發現疑似違紀違規問題的，按照有關規定移交財政監督局按照法定的檢查程序進一步核查。四是信息反饋，通過建立預算執行動態監控的分析報告和信息反饋制度，定期和不定期向局領導報告動態監控情況，實行重大問題專題核查報告制度，及時向預算管理部門和預算單位反饋預算執行動態監控的有關信息。

5、預警規則。預警規則的設置是預算執行動態監控體系建設工作中一項十分關鍵的內容，決定著動態監控系統功能的有效發揮和監控工作效率的提高。市級預算執行動態監控預警規則，依據國庫集中支付制度和財政財務管理的各種規章制度，在省財政廳制定的動態監控預警規則的框架范圍內，結合市級實際情況進行設置。具體包括資金用途控制、收款人控制、銀行賬戶控制、公務卡使用控制、現金控制和政府采購控制共計六大類20 條預警規則。

（二）市級預算執行動態監控體系建設取得的初步成效

1、開創了財政監督管理新模式。在傳統的財政監督模式下，部分預算單位和部門違法違紀行為頻繁發生的一個重要原因，就是財政監管時間滯后，監督手段單一。動態監控發現問題快捷，查處及時，監督成本低，寓監督于管理之中，使財政部門能實時掌握每一筆財政資金的來龍去脈，不僅完善了財政監管體系，創新了財政監管工作模式，增強了對單位和個人違規違紀行為的制約和威懾作用，而且促進了部門重視財務管理，增強了規范用款意識，預防和減少了違規問題的發生，推動了財政管理的科學化和精細化進程。

2、有效防范了財政資金支付風險。實施動態監控，充分發揮動態監控的預警、威懾、糾錯、規范作用，能夠及時糾正財政資金使用過程中的違紀違規行為。同時，通過建立監控信息分析評價和核查通報制度，構建及時、全面、科學、合理的預算執行情況反饋體系，有效促進了預算編制和執行更加科學、合理，從源頭上防范財政資金支付風險，提高了財政資金使用的安全性、規范性和有效性。

3、增強了預算執行的透明度和約束力。通過實施動態監控，可以全面、真實、客觀地反映財政資金支付信息，提高了預算執行和財政資金支付的透明度，同時還能防范預算單位在財政資金支付中的違規操作，保證每一筆財政資金的支付都處于有效的監控之下，增強了預算執行的約束力度。

4、規范了預算單位的財務管理工作。預算執行動態監控的有效實施，堵塞了預算單位日常財務管理中的諸多漏洞，增強了預算單位規范使用財政資金的意識，同時促進了預算單位加強內控管理制度建設，加強基礎管理工作，進一步提高財務管理和會計核算水平。

二、市級預算執行動態監控體系建設存在的問題和難點

（一）動態監控的范圍偏小，難以充分發揮監控效能

由于目前市級動態監控系統只能對財政支出授權支付進行監控，還沒有將財政直接支付納入動態監控體系，而市級財政資金支付絕大部分為直接支付方式，即絕大部分市級財政資金支出還沒有納入動態監控的范圍，制約了動態監控效能的有效發揮。究其原因，主要是目前推廣的動態監控系統還處于測試、改進、完善的過程中，系統無法滿足全部財政支付動態監控的需要，系統的升級和改進還有待時日；另一方面動態監控預警規則的設立是否科學合理，還需要擴大監控范圍進行檢驗。因此，將市級財政直接支付納入動態監控體系是目前最迫切、最重要的問題，直接影響到財政動態監控巨大效能的發揮。

（二）動態監控系統還不成熟，難以滿足監管工作需要

預算執行動態監控系統能否發揮強大的監督、糾偏作用，能否順利反饋監督信息并采取改正措施，與先進的計算機網絡和成熟的動態監控操作系統密不可分。當前市級財政作為省財政廳實施動態監控試點地區之一，在支付大平臺上開通了動態監控模塊，啟動了動態監控試點工作，但是在試點工作期間發現動態監控系統存在許多問題：動態監控對支付過程中疑似違規情況不能適時彈出監控信息，需要監控人員不停手動刷新才能發現該信息；對疑似違規行為進行處理后仍然顯示未監控；對于同一動態監控預警規則，有的單位監控系統確定為疑似違規，有的單位則顯示為正常支付；監控人員對單位疑似違規支付進行處理后，單位不能即時收到財政監控信息等，大大影響了動態監控工作效率，甚至還出現對單位的違規支付行為漏報和錯報現象，影響了動態監控作用的充分發揮。從目前動態監控實施的情況來看，具備先進理念的動態監控系統還處于成長階段，在功能定位、體系設計、協作機制、操作手段、方式方法和效率效果等方面都還存在一定的差距。動態監控系統要真正全面監控每一筆財政資金支付使用的全過程，使監控工作逐步走向“智能化、科學化、規范化”，充分發揮監督、威懾、糾偏作用，還需進一步加大監控系統的技術支撐力度。

（三）相關法規制度不完善，制約了監控工作的有效開展

雖然現行預算執行動態監控管理體現了先進的財政監督基本理念，并且可以在較小的管理成本下發揮較大的成效，但是，現行的會計制度、財務管理制度等沒有及時修訂，部門預算編制的準確性、細化程度不高，財政國庫動態監控相關管理制度不健全，特別是涉及國庫動態監控職能定位不明確、相關配套法規制度缺失以及與國庫改革密切相關的法規制度不完善、不配套，這些都在不同程度上束縛和制約了預算執行動態監控工作的有效開展。

（四）人員隊伍建設有待加強，監控效率還需進一步提高

預算執行動態監控系統對預算執行情況實現實時動態預警和綜合分析，進一步規范預算執行，是一項政策性、業務性較強的工作，涉及的知識范圍和業務領域非常廣，對監控人員各方面的素質要求較高。監控人員要有較高的政策理論水平和業務素養，要熟悉相關政策法規，具有較強的分析檢查能力。當前市級財政動態監控還在試運行階段，一旦開始正常運行，動態監控工作程序開始啟動，監控人員將非常缺乏。因此，加強高素質監控人員隊伍建設顯得非常重要，以此保證預算執行動態監控工作的高質量高效率，發揮巨大的監管效能。

三、進一步完善市級預算執行動態監控體系的對策和建議

（一）建立健全動態監控機制

1、完善動態監控相關法律法規。首先，通過不斷完善法律法規，統一和規范財政動態監控行為，并對動態監控的內容、方式、程序、地位、作用和執法等作出詳細的規定，在能夠詳細反應財政資金活動全過程的基礎上，保證動態監控能夠依據相關法律法規對財政資金活動中的違規及不規范行為及時進行核查、糾正、處罰，使動態監控的各項工作都能有法可依，都能在法律法規的保障下有條不紊、規范有序地運行，并擁有強大的權威性和威懾力；其次，對現行的一些已不適應形勢發展、不符合財政國庫改革要求以及無法操作的規章制度進行修訂和補充，如《關于印發攀枝花市市級財政國庫管理制度改革資金支付管理暫行辦法的通知》和《關于印發攀枝花市財政國庫集中支付中心現金支付管理暫行辦法的通知》 等，增加符合財政改革發展要求的財政預算管理和動態監控相關內容，以及已被證明行之有效的財政管理措施，增強財政政策的剛性；另一方面，通過建立健全各項規章制度，嚴格規范執法程序，加大執法力度，明確各部門執法責任，嚴格規定財政資金活動中違規和不規范行為的核查、糾正及處罰規范，減少法律法規以外的其他因素對動態監控工作的影響，保障財政資金支付和使用的安全、規范、高效，確保財政執法的科學、嚴謹、合法、權威。

2、優化工作流程，明確工作職責。當前財政動態監控的工作流程和各部門職責分工都是在動態監控系統建立初期設定的，而動態監控作為一項符合財政改革發展要求的全新工作，還處在探索和不斷改進的階段，存在很多不確定和不科學因素。動態監控工作流程能不能適應財政工作需要，能不能發揮規范、糾偏、威懾、警示的作用，需要隨著當前形勢的變化不斷地改進和優化。當前市級預算執行動態監控工作流程的設定基本符合實際，但是配合協作、信息暢通、人員素質等因素十分關鍵，否則會影響對監控發現問題的及時核查和糾正，影響動態監控的時效性和權威性。同時，缺乏對代理銀行的動態監控，應該相應增加財政有關部門的職責。因此，要進一步優化動態監控工作流程，理順各部門工作職責，使各部門配合更融洽、協作更緊密、分工更科學、職責更清晰，各司其職，各負其責，確保財政動態監控工作順暢開展，充分發揮動態監控的巨大效用，同時密切關注動態監控工作的新動向和財政改革發展的新要求，多學習和借鑒其他地區先進的經驗和做法，結合市級財政工作實際，不斷優化和改進財政動態監控工作流程。

3、不斷擴大動態監控的范圍。目前市級動態監控是以財政國庫集中支付大平臺為依托，只能監控國庫集中支付中的授權支付，還有許多財政專戶資金沒有納入國庫集中支付，也就無法實行動態監控了。而納入動態監控的授權支付占國庫集中支付的比重相當小，因此，將直接支付及時納入動態監控已迫在眉睫，需將動態監控的監控范圍拓展至國庫集中支付的全部資金，使每一筆財政資金支付信息都公開化、透明化；其次，隨著財政國庫集中收付制度改革的不斷深化，要逐步將尚未納入國庫集中支付的一小部分財政專戶資金全部納入國庫單一賬戶體系，讓動態監控覆蓋全部財政資金活動，將財政監督關口前移的優勢充分發揮出來，監控的重點也應從一般合規性核查向健全制度、完善程序、堵塞漏洞、提高效益的方向提升，確保財政各項資金安全。同時，將動態監控從只針對國庫資金支付向各預算單位的所有資金活動延伸，從根本上保證財政資金收支安全和規范運行，大力推行公務卡制度，將公務卡的使用和資金歸墊也納入動態監控范圍，在增加財政收支透明度的同時，也應增加單位使用財政資金的透明度，進一步增強財政預算管理能力。在條件成熟時，將財政動態監控推廣到縣鄉級財政，從而建立起一套自上而下的、全方位的財政資金監督體系。

4、建立健全國庫集中支付內控制度。國庫集中支付動態監控機制的實施，對財政內部的控制管理提出了更高的要求。財政國庫內部必須建立用款計劃審核、資金審核支付、銀行賬戶監管、財務會計核算、內部印章印鑒管理等科學規范的管理制度和分工明確的崗位制衡機制。財政國庫集中支付機構內部資金審核崗位要與支付崗位相分離，資金支付崗位要與賬務核算崗位相分離，監控崗位要與業務崗位相分離，會計崗位要與出納崗位相分離，各環節職責清晰，不得混崗串崗，不得擅自縮減程序，完善財政國庫內控管理，杜絕財政資金支付風險，保障財政資金安全運行。

5、建立動態監控分析報告制度。除了預警、糾錯功能之外，動態監控還應具備綜合分析功能。通過建立動態監控分析報告制度，及時更新監控預警信息，對每日發現的問題及時查收、及時反饋、及時處理。每月末、季末和年度結束，要對反饋的信息及時分類梳理、綜合分析。從源頭上查找原因，提出對策，充分發揮監控機制的信息集中優勢，快捷有效地對出錯信息進行分析和處理，并對匯總信息進行科學分析，形成分析報告，以供領導決策和參考。同時，匯總信息、分析問題、糾正錯誤可以促進部門預算執行的準確性和真實性大大提高，為進一步深化和完善部門預算編制提供堅實可靠的信息基礎。

（二）進一步完善動態監控系統

1、精心設置科學的、符合市級實際的動態監控預警規則。預警規則的設置關系到動態監控運行是否順利、預警是否準確、信息是否完整、監控是否到位、問題是否遺漏。如果預警規則設置得簡單、粗略，一些違規或疑似違規的信息就會被忽略和錯漏，資金支付中的問題就難以被發現，動態監控就失去了應有的作用；但是，如果預警規則設置得過于繁瑣、不夠準確，就會產生大量無關的預警信息，必然會浪費大量的時間和人力、物力來處置、甄別、核實反映出的問題，因此，會大大影響動態監控工作的質量和效率，影響正常的財政資金支付。針對市級啟動動態監控工作時設置的6 類20 條預警規則，要及時發現試運行期間出現的問題，特別是對出現的大量相同預警信息相對應的預警規則，要做深入調查研究、評估，認真傾聽預算單位的意見和建議，必要時到預算單位跟蹤確定預警規則設置是否合理、科學，及時將預警規則的有關情況上報省財政廳。根據財政改革的不斷深入和強化財政預算管理的需要，結合相關法律法規，實事求是，及時調整、修訂、補充、完善動態監控規則，使其更加科學合理，動態監控也更加準確、有力。

2、不斷提升動態監控系統智能化、實時化、科學化水平。現在所使用的以財政集中支付大平臺為依托的動態監控系統，由四川省財政廳委托信息公司統一開發，由于動態監控是一項創新的財政管理監督模式，沒有成熟的經驗可以借鑒，尚處于探索和改進之中，加上系統開發使用時間不長，各地實際情況千差萬別，因此，動態監控系統還需要不斷地提升、改進和完善。對于動態監控系統當前存在的問題，市級財政自身無法解決的，應及時將出現的問題和有關要求不斷向省財政廳報告，加強與省財政廳的銜接和溝通，在信息技術支持下，提高動態監控系統智能化、即時化、便捷化、科學化水平，快速準確地篩選出關于違規和不規范資金支付的預警信息，實時無誤地發送至單位財會人員，并及時進行核證查實。不但要滿足財政部門動態監控管理人員及時發現問題、快速處理預警信息、綜合匯總分析報告的要求，而且要加強財政部門與預算單位、代理銀行之間的溝通與銜接，使動態監控的糾偏更加快速徹底，保障財政資金安全，規范資金支付使用，減少和防止違規使用和占用資金行為。

（三）加強動態監控人員隊伍建設

國庫預算執行動態監控工作是一項政策性和業務性較強、涉及知識范圍和業務領域較廣的工作，對監控工作人員各方面素質要求更高，需要監控人員具有較高的政策理論水平和業務素養。一方面，要選拔具有一定工作經驗、熟悉相關政策法規及各項規章制度、具有檢查分析問題能力的工作人員從事動態監控工作，以適應動態監控業務的發展需要，從根本上提高動態監控的質量，避免外行監督內行現象的發生；另一方面，要重視開展各類業務知識和政策法規的培訓，通過調研、交流、培訓等方式，提高監控人員的業務水平、操作技能和綜合分析能力，努力提高監控人員的綜合素質；同時，監控管理人員要不斷加強新知識、新業務、新技能的學習，提高自身素質，加強思想理論學習，努力提高政治思想水平和覺悟，筑牢思想防線，防止滋生腐敗行為，建立一支政治素質過硬、原則性強、精通業務的預算執行監控隊伍，以適應財政國庫改革的需要，為進一步深化財政改革、創新財政監管機制、確保財政資金安全有效運行提供有力保障。★

課題組組長：劉元海

課題組成員：劉輔江 李 明 楊發亮 顏華農 張 俊 黃 旭 鄭 勇