加強基層財政監督基礎工作的建議——基于峰峰礦區基層財政監督管理的調研報告

■宋立根 孔令明

加強基層財政監督基礎工作的建議
——基于峰峰礦區基層財政監督管理的調研報告

■宋立根 孔令明

社會主義新農村建設的推進和公共財政職能的不斷加強，國家財政和省財政用于縣鄉財政的資金大幅度增加。加強縣鄉財政資金管理工作，關系到黨的民生政策的貫徹落實，關系到廣大人民群眾的切身利益，關系到統籌城鄉發展，意義重大。為了進一步加強基層財政監督管理，我們對縣鄉財政監督管理情況開展了專題調研。

一、峰峰礦區財政基本情況

峰峰礦區西依太行山脈,東臨冀南平原，距邯鄲市45公里，全區總面積353平方公里，總人口50.97萬人，其中非農業人口31.82萬人，農業人口19.15萬人。下轄9個鎮，148個行政村、68個社區，是資源型礦區。區財政多年來充分發揮財政職能作用，深化和推進財政各項改革，健全公共財政體制，超額完成了各項目標任務，促進了經濟和社會全面協調可持續發展。

（一）區財政機構設置情況及人員結構

峰峰礦區財政局設13個內設機構，核定全局行政事業編制66人，其中行政編制12人，事業編制21人，自收自支編制33人。現有人員70人，大專以上學歷58人，占總人數83%。按編制性質分：行政人員13人，全額事業人員18人，自收自支人員39人。按年齡結構分：40歲以下32人，40歲以上38人。

（二）鄉鎮財政所的機構設置和人員結構

峰峰礦區下轄九個鎮，鎮財政所主要負責鄉鎮財政預算管理與執行，各項涉農資金的兌付落實；管理鄉鎮機關各單位財務收支活動，參與建設項目招投標，辦理政府集中采購事項；管理鄉鎮國有資產，落實農村綜合改革政策及新農合人員基金的代收工作；負責鄉鎮財政監督，完成鄉鎮黨政和上級財政部門交辦的其他工作。自農業稅取消后，鄉鎮財政所肩負著對村級各項基礎數據摸底、農民負擔卡填寫發放、各種惠農補貼涉及土地面積的摸底、惠農補貼資金兌付等工作。

9個鎮財政所現有人員44人，其中原農稅人員9人，其他聘用人員35人。按年齡結構分：40歲以下15人，40歲以上29人。按職稱劃分：中級職稱14人，初級職稱13人，按學歷劃分，26人為就業后進修學歷。

(三)區鎮財政收支情況及財政體制

峰峰礦區2011年全部財政收入完成30.64億元，同比增長17.9%；總支出達到l4.62億元，同比增長7.9%。

區對鎮全部實行統收統支財政體制，各鎮下轄企業稅收全部納入區級統一繳納，按預算部門性質編制年初預算。區級財政對鄉鎮行政和全額事業人員經費足額保障。每年年初區財政安排支出預算時，按照預算部門模式，優先足額保障各鎮人員經費。

二、基層財政監督基本情況分析

（一）財政監督機構設置情況

區財政監督稽查局為副科級二級局，現有4人，主要負責貫徹落實國家、省、市財政監督規章制度；制定本區財政監督檢查工作計劃和實施辦法并組織落實。監督財政性資金運行情況，提出加強管理的建議；組織協調專項財政監督檢查；對違反國家財經法紀的行為依法行使行政執法職能。監督本級財政預算編制和執行的情況；監督本區各部門財務收支管理情況，負責承擔內部監督檢查具體工作。

9個鎮財政所平均每個鎮4人，負責編制鎮級年度財政收支計劃和決算草案，做好惠農補貼政策的落實工作，加強財政資金使用的監督管理。由于人員不足，鄉鎮財政所存在一人多崗、一崗多責的現象，不能明確專人負責財政監督工作。為了進一步提高財政人員素質，區財政不斷組織人員學習財政業務知識，各項方針政策，積極利用財政信息網平臺自學，鼓勵鄉鎮財政干部參加其他機構舉辦的行政執法、雙語、計算機應用等培訓。

（二）財政資金撥付及監管流程分析

對于財政資金的撥付使用，區財政實行逐級申報和逐級審批的制度，年初預算資金以縣級版軟件為依托，嚴格按程序執行。

1、經費管理。預算經費按照時間進度和用款單位提供的用款申請書，予以均衡撥付；專項經費，按照項目進度和用款單位提供的用款申請書，予以撥付。

2、工程性資金。經過財政投資評審中心審核后，按照工程項目的實施進度和用款單位提供的用款申請書，予以撥付。

3、上級專款。相關文件下達業務科室后，及時通知使用單位，按照專款性質，予以按進度撥付或一次性撥付。

（三）財政監督檢查情況分析

對于資金的日常監管，財政監督稽查局結合業務主管科室，進行定期或不定期檢查。一是強化內部監督檢查。每年都對局內部業務職能科室的財務收支、內部管理等情況進行檢查。并針對檢查出的問題，及時向領導報告并提出整改建議。局領導高度重視，及時召開班子會議，通報情況，要求有問題的科室及時整改、完善內部管理。二是每年年初，對9個鎮財務管理情況進行一次全面的檢查，同時結合財政專項資金使用情況進行檢查，重點對各項支農惠農資金及農村稅費改革轉移支付資金等資金收支、支出效益等情況進行檢查，對發現的往來掛賬時間長、會計科目設置不規范、賬務處理不規范等一系列問題，及時下達整改建議并督促鄉鎮財政所整改落實。

對財政專項資金監督檢查情況，每年初，根據上級財政安排和礦區實際，區財政監督稽查局編制年度財政監督工作要點，制定財政監督檢查計劃，實行財政部門“一口對外”監督，統一組織、統一方案、統一行動、統一處罰。近幾年，先后對農村義務教育資金、國有房屋出租出借、強農惠農資金等情況進行了監督檢查。同時，把各項重點檢查與日常檢查相結合。

村級財務在各鎮經管站統一管理，實行了“村財鄉代管”。鎮財政所對各村在銀行開設賬戶進行了清理、規范，并設立“村財鄉代管”專用賬戶。專戶統管村級資金，實現村級資金收支兩條線管理。專戶分村設賬，分戶管理。實行全額代管，原各村會計兼職報賬員，村建立現金賬，每月底與“村財鄉代管”會計對賬。“村財鄉代管”的實施，防止了財政資金的截流和挪用，有效加強了財政性資金的監督管理，不斷提高財政資金的使用效益，促進了廉政建設，加快了各鎮各村經濟社會事業健康發展。

三、基層財政對“三農”資金監管情況

礦區財政對上級下達的涉農財政專項資金全部實行了 “縣級報賬制”管理，項目單位將原始發票、合同等資料交區財政審核后，由區財政直接向供貨商或施工單位支付資金。

鎮財政所是財政管理體制中的基層單位。自2006年農業稅取消后，鄉鎮財政所的職能由收入征管為主逐步向支農、惠農服務轉變，強化財政監督管理逐漸提上議事日程，負擔起國家各項惠民政策落實和支農資金監管的新任務。目前，各財政所直接監管的資金有糧食直補、農資綜合直補、汽車（摩托車）下鄉補貼、家電下鄉補貼、村辦公經費等。對農民個人的財政補貼實行“一卡通”，主要包括糧食直補、農資綜合補貼、退耕還林補貼、水庫移民補貼、良種補貼、村干部工資、家電下鄉補貼、汽車（摩托車）下鄉補貼、五保供養、農村低保資金所負責“三農”資金的日常監督檢查。我們以和村鎮財政所為例進行分析：

和村鎮面積53平方公里，轄21行政村、6個社區，人口8.3萬人,其中：農業人口3.2萬人，耕地2.9萬畝。

鎮財政所設置及基本情況。和村鎮財政所現有工作人員8名，設有所長、副所長、預算會計、自籌資金會計、專項資金會計、財政資金監管與審計、部門資金會計、家電下鄉、糧食直補資金監管崗位，實行崗位責任制。由區財政局支付工資有4人；另有1人由區財政每月補貼300元；其余人員由鎮自籌資金開支。有2人屬于干部身份，被稱為編外干部，其余6人均為工代干。

鎮財政所主要管理的資金。一是區財政撥付機關工作人員經費、民政優撫、低保、計劃生育、統計、農業、水利、文化事業費。二是鎮自籌資金。包括鎮辦企業承包費、占地補償款、企業上繳收入、工農關系收入、其他收入資金。主要支付機關預算外人員工資、鎮政府機關運作經費。三是專項資金。包括上級財政撥付的糧食直補、綜合直補、一事一議財政獎補資金、家電下鄉、摩托車下鄉補貼、新農村建設等資金。四是部門資金。鎮政府職能部門收入歸鎮財政統一管理收支核算，使用權歸部門。

財政所工作任務。一是組織財政預算內、預算外收入，確保機關工作人員工資，確保鎮政府機關正常運轉；確保全鎮社會穩定及政治、經濟、文化、教育事業的發展。二是負責編制年度預算、決算，并如期向鎮人代會做鎮財政年度預、決算報告并負責預算的執行與決算的工作。三是負責鎮財政所管理資金的監督與審計工作，并負責對21個村所有資金、企業合同上繳、經營效益的審計工作、查處違規違紀行為，并負責鎮各單位、各村、各企業因財務問題的來信、來訪、查處工作。四是負責鎮財政所所有管理資金的收支核算、財務處理、會計報表、檔案整理工作。五是制定全鎮財政管理、財務管理制度。六是負責全鎮會計人員的管理工作，包括會計人員的任用、聘請、資格審查與會計人員培訓、會計人員離任手續移交。七是負責財政及下屬各村財務制度的執行，各類資金的監管工作。八是負責完成上級財政部門交給的各項工作任務，完成鎮黨委、政府交給的各項工作任務；完成包村各項工作任務，占全年工作任務的45%。

財政資金監管工作。在稅費改革后，鎮財政所完成了從原來以征稅為主到強化財政資金管理為主調整上的轉變。一是強化資金管理意識，從每筆專項資金的收入源頭開始，把握有關政策、對有關單位及有關管理人員明確程序，責任到人。加強培訓與教育，實行崗位責任制。二是強化事中控制，凡是使用專項資金支出的每筆手續，事先有預算，審后再撥出，原始憑證復印給鎮財政后再進行賬務處理。三是程序公開，陽光操作，如實如期公示，力求做到手續完備，公開透明。四是每年鎮財政聯合鎮經管站、紀委，集中人力、時間對全鎮各項資金運作進行檢查。

四、基層財政監管中存在的主要問題

總體看，礦區財政反映大部分資金未通過鄉鎮財政所，而是由縣級財政或主管部門直接支付到農村或農戶，鎮財政所認為直撥資金監管不易掌握，資金監督主體多、檢查頻率比較高。

（一）財政監督檢查的力量比較薄弱

礦區財政監督稽查局的工作人員少，鎮財政所專職財政監督人員少。財政監督機構隊伍建設滯后，對預算收入征管質量、財政專項資金和重點項目專項資金監督檢查乏力。監督檢查力量的薄弱，容易造成財政監督工作中檢查方式和手段單一，多集中于專項檢查，仍然沿襲“大檢查”式的集中突擊型模式，日常監督工作做不到全方位、全過程監督，財政監督還存在著“缺位”現象。

（二）財政監督檢查人員素質亟待提高

由于財政監督工作涉及面廣，政策性強，要求從事財政監督工作的人員知識視野寬闊，業務知識掌握熟練，綜合協調能力強。但是，在實際工作中，財政監督檢查人員普遍缺乏后續教育，知識更新較慢，對新出現的財經違法違紀現象把握不準，尤其是面對大案要案能力有限，查不了的現象時有發生。基層財政監督內容和方式尚不能適應市場經濟發展需要。仍然以單一的事后檢查為主，只對事后的財務會計結果進行處理，而對新的經濟行為、交易方式如企業改制、資產重組等對稅收的影響以及財政轉移支付績效介入很少。

（三）財政監督存在滯后性、被動性

財政監督具有監督、管理、服務的特征，應該采取事前、事中、事后全過程的監督方式。然而，現在的基層財政監督很大程度上只是一種被動的監督，具有很明顯的滯后性和被動性，而在監督過程中查出的違規、違紀問題，缺乏嚴格按財政法規給予的處罰，只能起到下不為例的警示作用，監管效果并不理想。

（四）基層財政監督規定需要細化

財政監督作為一種經濟監督活動，必須依法行政。尤其是在基層財政人員少、素質有待提高的情況下，對財政監督的法律、法規理解程度較低。加之這些法律法規有其自身獨特的規范對象，財政監督僅限于原則性規定，在具體執行過程中需要對財政監督權限、范圍和內容，監督程序和步驟等詳細規定。由于缺乏明確具體操作依據，基層財政監管工作難以覆蓋財政資金運行的全過程，導致在財政監管執法尺度上偏松、手段上偏軟，一定程度上影響著財政監管績效。

（五）鄉鎮財政所人員無編制待遇低

特別是取消農業稅后，各項惠農政策的落實、涉農補貼資金發放規模的不斷增加，鄉鎮財政所的工作任務越來越繁重。由于人員不足，鄉鎮財政所一人多崗、一崗多責的現象普遍存在，難以達到加強財政資金監管的工作需要。另外，鄉鎮財政處于最基層和最薄弱的環節。由于人員少，工資低，任務重，可用財力差，辦公場所簡陋，造成人員思想不穩定，工作不安心，各類信息傳遞滯后，遠遠不能適應上級財政對基層財政各項工作的要求。

從實質意義上來看，由于鄉鎮財政所一直沒有實行垂直管理，人員素質、業務技能與縣級比差異較大。鄉鎮財政所人員，受鎮政府領導和區財政業務上指導雙重管理的體制，決定了財政所既要服從鎮政府領導，也要按照區財政局要求辦事，鎮政府中心工作需要從財政所抽調人員的時間占45%左右，區財政局各科室布置事項占30%左右。另外，近幾年出臺惠農政策越來越多，對管理要求越來越嚴，業務量越來越大，大量的分戶清冊、張榜公示清冊所需要的紙張、墨盒墨粉消耗等所需經費緊張。

五、加強基層財政監督管理的建議

（一）重新界定鄉鎮財政所的職能

隨著農村綜合改革、新農村建設以及公共財政加大“三農”投入，鄉鎮財政所的職能由以往收入型為主向管理型為主轉變，由為鄉鎮政府中心工作服務為主向為農民、農村、農業服務為主轉移，亟須重新合理界定職能，著力提高鄉鎮財政所服務經濟發展的能力。主要是加強鄉鎮財政公共支出管理，加大財政專項資金監管力度，確保各項強農惠農政策的落實，管好涉農資金，增強鄉鎮財政公共服務能力。

（二）加強鄉鎮財政機構和隊伍建設

目前，大部分鄉鎮財政所只有3-5人，級別為股級，并且大部分人員結構老化，年齡偏大，電腦操作水平低，工作協調難度大。近幾年隨著國家一系列強農惠農補貼的出臺，財政補貼項目多，每月發放次數多，鄉鎮財政任務繁重。為更好地使鄉鎮財政所適應財政管理工作的新形勢，一是建議人事和財政部門，對人員不足的鄉鎮財政所增加編制，通過招考聘用專業技術人員充實人員隊伍，增強鄉鎮財政所新鮮血液。二是建議參照強鎮試點鄉鎮政策，比照派出所、國稅所、地稅所副科級建制，對符合政策的鄉鎮財政所升格為副科級建制，以便于工作協調。三是建議上級財政統一將鄉鎮財政所垂直管理，屬于縣級財政派出機構，人員定崗定編。

（三）加強鄉鎮財政所人員業務培訓

農村稅費改革后，省、市組織鄉鎮財政所人員培訓力度減弱，部分人員已不能適應辦公自動化的要求。建議進一步加大對基層財政監督領域的業務培訓的力度，提高縣鄉財政監督隊伍的業務水平，增強財政人員的責任心，培養敬業奉獻的精神。同時，要建立健全鄉鎮財政干部定期培訓機制，開展多途徑、多方式的繼續教育培訓，切實提升鄉鎮財政干部實際操作能力和政策理論水平，增強管理能力和服務水平，以便更好地把惠農政策落到實處。

（四）加強協調聯動，齊抓共管

“三農”資金涉及面廣，政策性強，管理分散，要切實做好“三農”資金的監管，必須科室之間、部門之間積極配合，縣鄉財政協調聯動，采取誰主管誰負責的日常監管辦法，建立科室之間、部門之間聯合監管機制，避免重復檢查；強化財政監督制約，建立預算支出有效監控機制和財政內部監督制約機制。

（五）進一步健全細化財政監督規定

明確基層財政監督的職責權限、監督范圍和內容、監督程序和步驟等具體操作規范。完善財政監督信息資源共享機制，即時了解掌握最新財政監督檢查動態和業務管理手段，開創基層財政工作新局面。

河北省財政廳、河北邯鄲峰峰礦區財政局）