加強對個人收入監控的政策建議

■安體富

一、我國對個人收入監控存在的問題

目前我國貧富差距懸殊，基尼系數已超過國際警戒線，甚至高于許多發達國家，這對經濟持續發展及構建和諧社會十分不利。

從調節收入差距角度看，個人所得稅是個優良稅種，在西方國家，個人所得稅收入占整個稅收收入的比重最高時達到30%—50%，目前仍占到30%左右。而我國2010年的個人所得稅占整個稅收收入的比重僅為6.6%，其調節作用微乎其微，究其原因，主要是對富人的“灰色收入”監控不力，流失嚴重。

目前我國已成為世界第二大奢侈品消費國，富人的收入和財富相當可觀。據胡潤《財富》雜志在2010年的財富報告中顯示，中國內地千萬富豪人數達87.5萬人，他們僅在休閑花費上，平均年消費為190萬元人民幣，億萬富豪平均為250萬元。據此匡算，我國富人應繳納的個人所得稅應在8000億元以上，是目前個人所得稅額的2倍多。要做到這一點，關鍵是要加強對個人收入監控，完善監管制度。

目前我國國稅系統已推行了金稅一期和二期工程，金稅三期工程正在拓展，但是，直到今天國稅與地稅之間尚未聯網，稅務部門的網站與銀行、企業、證券、工商、海關、公安等相關部門的網站更未對接，因此，對企業資金運動、財務收支和個人財產收入狀況很難進行真正的完整的監控，出現這一局面的原因，不在于技術，而在于沒有這方面的法律制度保障。不解決這一問題，稅收征管能力就很難上一個新臺階，發生根本性的轉變。

二、國外對個人收入監控的基本經驗

（一）普遍實行納稅人識別號碼制度和納稅登記制度，并通過相關法律加以保障

美國從1962年就開始實行納稅人識別號碼與社會保障號合二為一的制度，規定個人勞動補償（薪水、工資和酬金）和收入（紅利和利息）的每一個付款人必須從收款人那里獲得該納稅人的社會保障號，并在付款人要求用一筆費用或成本抵扣其收入前，向國內收入局（IRS）報告，這樣資金的流動能夠被追蹤，任何資金的收入能夠被確認且所得稅負債責任 （以及估計稅收的預扣）能夠被確定。與美國相似，加拿大、意大利、澳大利亞、丹麥、瑞典等許多西方國家都有這方面的規定。

印度強制執行個人永久納稅人識別號碼制度，規定凡納稅人必須向稅務機關申請一個個人賬號作為納稅人識別號碼，這個賬號將伴隨納稅人一生，這樣有助于印度政府監控個人財務往來資訊，使納稅人的各項收入無以遁形，一目了然。

我國香港地區以居民身份證號作為納稅人識別號碼。

（二）普遍實行源泉預扣稅制度或支付方強制性預扣稅制度

美國實行支付方強制性預扣稅制度，該制度的重要特征是由付款人在源頭預扣預計的稅款，付款人有動機這樣做，因為它是確認支付款為成本或費用的條件，這可用于減少其利潤或收入；否則，成本或費用將不被接受，付款人的利潤和收入將更高，導致付款人自己承擔較高的稅收。

日本稅法規定，凡工資、薪金、利息、股息以及所得稅法特別規定的其他所得，都必須由支付者在支付上述所得時源泉預扣所得稅，并在預扣月份次月的10日內向政府繳納稅款。

澳大利亞除了對工薪實行源泉預扣稅制度外，還在1983年實行了指定支付制度，規定建筑、珠寶加工、木工、技術服務、汽車修理、清潔等通常使用現金支付的行業在支付勞務和服務款項時按20%的稅率進行源泉預扣。

（三）普遍實行現金交易報告制度，大力推行非現金結算，最大限度地控制現金交易

美國、澳大利亞等國家以及我國的臺灣和澳門地區均建立有覆蓋社會各個行業的廣泛的現金交易報告制度，無論是銀行還是企業都必須承擔向政府有關部門 （比如反洗錢情報部門）進行現金交易報告的義務。各國規定銀行進行現金交易報告的資金下限，美國是1萬美元，加拿大是1萬加元，澳大利亞是1萬澳元。另外，美國、加拿大等國還規定了客戶對國稅局的現金交易報告制度，美國、加拿大的《銀行保密法案》規定，客戶進行任何超過1萬元的現金交易，都要填寫一份現金交易報告（CTR），然后在15日內交入國稅局；若客戶于同一日內，在不同的分行做現金交易超過1萬元，也要報告。因此，經濟發達國家的經濟活動90%左右實行非現金結算 （即轉賬結算），只有10%左右實行現金結算。

此外，一些發展中國家和地區也在著手推行控制現金交易的制度，比如越南國家銀行2005年向政府呈報有關不使用現金結算議定草案，規定個人和組織在付費時，只有在500萬盾以下才能使用現金支付；向沒有開設賬戶的個人付款，使用支付的現金限額在1000萬盾以下；超過此限額，任何個人和組織都不能用現金結算。

（四）普遍注重與銀行、海關、雇主等第三方信息庫的聯網，以最大限度地掌握納稅人信息

在很多經濟發達國家，為獲取納稅人必要的納稅信息，稅務機關實現了與企業、海關、銀行、商店等各種涉及納稅人收入、支出、消費、儲蓄、匯兌行為的單位的納稅人信息庫聯網，以最大限度地掌握納稅人的信息。例如，美國國內收入局裝有一套 “貨幣：銀行：企業”的檢查系統，它的數據庫里儲存著來自銀行、企業和貨幣使用者的流動信息，每當有數額超過1萬美元以上的現金交易時，稅務局就能及時發現。發達國家在稅收信息共享方面取得的成功與健全的法律規定是分不開的。例如，許多國家在法律上設定了第三方的信息提供義務，在所有OECD國家中，雇主都必須向稅務機關提供資料說明其對雇員進行工薪支付的數額，多數OECD國家要求銀行和其他金融機構提供向特定納稅人進行利息支付的信息。

另外，一些發展中國家在稅收信息庫共享方面也取得了很大的進展。印度全國500多家稅務機關已全部聯網，該網絡還和銀行、重要消費場所、證券交易所等機構聯網，稅務人員有權調閱這些機構的賬目，從而掌握納稅人的信息。

三、加強對個人收入監控的政策建議

（一）在全國范圍內普遍采用納稅人永久單一稅號，并與支付方強制性預扣稅款制度相結合

可以將納稅人的身份證號碼作為個人的永久納稅號碼。個人在取得工資、薪金和紅利、利息等收入時，付款人必須從收款人那里獲得其身份證號碼，并為收款人預扣稅款，因為不這樣做，這筆支付款項就不會被稅務局認可，從而不能作為成本或費用在收入中扣除。

（二）大力推行非現金結算，加強現金管理

現金交易是稅收流失的重要途徑。我國應該借鑒國外的成功經驗，普遍實行現金交易報告制度，廣泛推廣使用信用卡，大額支付活動必須通過銀行進行非現金結算（即轉賬結算）。應力求把現金結算縮小到最小范圍，嚴格控制現金交易。

（三）普遍實行聯網制度

建立稅務網絡與銀行和其他金融機構、企業、商店、證券、海關、公安等網絡的對接。這是最大限度地掌握納稅人信息的關鍵。這將在很大程度上解決個人收入來源不透明的問題。

上述幾項內容，有的已實行，例如，我國目前雖尚未實行納稅人永久單一稅號，但個人所得稅的征收實行憑個人身份證號進行源泉扣交，在這里，身份證號碼實際在起永久單一稅號的作用。不過，由于沒有實現在全國統一聯網的制度，其作用要大打折扣。又如，個人在銀行開戶需要提供身份證號碼，實行實名制，但由于銀行之間不聯網，實名制也流于形式。可見，實行普遍聯網制度是問題的關鍵。再如，我國已推行年所得12萬元以上納稅人的申報制度，最近，國家稅務總局又制定《關于進一步加強高收入者個人所得稅征收管理的通知》，但是，如果不能實現稅務網站與相關網站的聯網，對個人所得的監控仍然是很困難的。為此，《通知》中也強調要“加強與工商、房管、人力資源和社會保障、證券機構等部門的協作和信息共享”。問題在于稅務部門與這些部門同屬于國務院下屬的平行機構，由稅務部門出面協調，相關部門是否愿意配合，實現信息共享，就很難說，因為沒有這方面的法律規定。這一問題的解決，必須由國務院出面制定法規，當然最好是由人代會立法，提供強有力的法律制度保障。

如果上述改革方案與措施均到位的話，我國的個人所得稅的潛力將會很快發揮出來，收入將會有一個巨大的漲幅，并且使個稅調節貧富差距的功能真正發揮出來。

應當特別指出，上述幾條屬于政府的重大制度建設，不單是個稅收征管制度的改革，還涉及廉政建設的政治制度改革問題。如果能認真完善這方面的制度，必會將我國的民主政治和廉政建設推向一個新的更高的階段。