就業(yè)專項資金管理亟需加強(qiáng)——對CZ市就業(yè)專項資金管理使用情況的調(diào)查分析

周偉北 葉嵐

就業(yè)專項資金管理亟需加強(qiáng)
——對CZ市就業(yè)專項資金管理使用情況的調(diào)查分析

周偉北 葉嵐

2011年5月，財政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)專項資金管理有關(guān)問題的通知》（財社【2011】64號）。根據(jù)文件精神，財政部駐廣西專員辦對CZ市2009—2011年就業(yè)專項資金管理使用情況進(jìn)行了專項檢查，檢查發(fā)現(xiàn)就業(yè)專項資金管理使用中存在一些問題，影響了資金使用績效。筆者對產(chǎn)生問題的原因進(jìn)行深入分析，提出進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)專項資金管理的相關(guān)建議。

一、就業(yè)專項資金管理使用中存在的問題

（一）使用途徑拓展難，資金出現(xiàn)結(jié)余

根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，就業(yè)專項資金可以用于職業(yè)介紹補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼（含勞動預(yù)備制培訓(xùn)生活費(fèi)補(bǔ)貼）、職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼、社會保險補(bǔ)貼、公益性崗位補(bǔ)貼、就業(yè)見習(xí)補(bǔ)貼、特定就業(yè)政策補(bǔ)助、小額貸款擔(dān)保基金和小額擔(dān)保貸款貼息及扶持公共就業(yè)服務(wù)等9個方面。但檢查發(fā)現(xiàn)，CZ市多數(shù)轄縣未能在所有政策允許范圍內(nèi)使用就業(yè)專項資金，由于使用途徑較窄，且使用額度不夠，形成了一定資金結(jié)余。如DX縣只在職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、公益性崗位和社會保險等4個方面使用了專項資金，截至2011年底就業(yè)專項資金結(jié)余1487萬元；TD縣只在職業(yè)培訓(xùn)、公益性崗位等2個方面使用了專項資金，截至2011年底就業(yè)專項資金結(jié)余1502萬元。

（二）就業(yè)培訓(xùn)管理難到位，培訓(xùn)成效待提高

相關(guān)政策規(guī)定，只有參加培訓(xùn)合格并通過職業(yè)技能鑒定取得初級以上職業(yè)資格證書的，才能享受職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼。但檢查發(fā)現(xiàn)，上級定參與人員任務(wù)倒逼開展培訓(xùn)工作、培訓(xùn)參與人員覆蓋面不寬、培訓(xùn)時間安排較短（普遍為一個月左右）、培訓(xùn)課程安排與進(jìn)城務(wù)工人員實際技能需求方面存在匹配度差異、縣級培訓(xùn)機(jī)構(gòu)師資力量不強(qiáng)等問題的存在，降低了培訓(xùn)成效，進(jìn)而影響培訓(xùn)工作的持續(xù)開展。如DX縣培訓(xùn)時間最長為一個半月，最短僅為一周，參與培訓(xùn)的范圍未能完全覆蓋到全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以LP鎮(zhèn)2010年培訓(xùn)實效來看，當(dāng)年新增外出務(wù)工人員512人，僅有19人參加過培訓(xùn)。

（三）公益性崗位分界不清，給政府部門變相擴(kuò)容帶來可能

相關(guān)政策規(guī)定，公益性崗位補(bǔ)貼可以使用就業(yè)專項資金，但對何為公益性崗位未給予界定。檢查發(fā)現(xiàn)，由于行政事業(yè)單位編制有限，且眾多縣級財政預(yù)算較為緊張，部分政府部門將臨時工作人員界定為公益性崗位，均以公益性崗位名義安排就業(yè)困難人員，并從專項資金中安排相關(guān)人員工資福利，專項資金變成了經(jīng)費(fèi)開支的彌補(bǔ)來源。如TD縣、FS縣均將政府部門的打字員、保安等列入公益性崗位；DX縣將鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)保機(jī)構(gòu)臨時工作人員列入公益性崗位，通過專項資金發(fā)放工資。

（四）人力資源市場信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)范圍擴(kuò)大化，專項資金變身基建資金來源

相關(guān)政策規(guī)定縣級以上財政可安排就業(yè)專項資金用于對下級公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)其人力資源市場信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)（具體包括計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)硬件、軟件購置以及開發(fā)應(yīng)用支出）。但檢查發(fā)現(xiàn)，由于眾多縣鄉(xiāng)缺乏專門的人力資源市場，從事人力資源服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保工作人員本身也同時從事其他業(yè)務(wù)工作，就業(yè)專項資金被擴(kuò)大化使用在人力資源市場工程建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會保障機(jī)構(gòu)人員辦公設(shè)備和交通工具購置等方面。

（五）社會保障補(bǔ)貼和特定就業(yè)政策補(bǔ)助使用情況不理想

相關(guān)政策規(guī)定對就業(yè)困難人員的社會保險實行“先繳后補(bǔ)”，對國有困難企業(yè)為其“4050”下崗職工繳納社會保險費(fèi)給予補(bǔ)助。但檢查發(fā)現(xiàn)，社會保障補(bǔ)貼和特定就業(yè)政策補(bǔ)助使用范圍不廣，部分縣國有企業(yè)基本已經(jīng)改制，沒有符合特定就業(yè)政策補(bǔ)助的人群；部分縣符合社會保險補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的人多，不敢全發(fā)。如TD縣因為沒有國有企業(yè)，特定就業(yè)政策補(bǔ)助是空白；FS縣2010年就業(yè)困難人員達(dá)12900人，當(dāng)年就業(yè)專項資金為1360.57萬元，無法滿足最低繳交標(biāo)準(zhǔn)，于是只對公益性崗位發(fā)放了22.5萬元社會保險補(bǔ)貼。

（六）基層部門財務(wù)人員核算水平有待提高

相關(guān)政策要求加強(qiáng)對就業(yè)專項資金的賬戶管理，確保資金使用安全。但檢查發(fā)現(xiàn)，由于縣級人事勞動和社會保障局及就業(yè)服務(wù)中心從事財務(wù)核算的人員多數(shù)沒有系統(tǒng)性地學(xué)過會計專業(yè)知識，造成專項資金核算體系較為零亂、會計核算一致性不強(qiáng)、專項資金收支賬簿與經(jīng)常性收支賬簿混用、專項資金結(jié)余與事業(yè)收支結(jié)余區(qū)分不清、部分公用經(jīng)費(fèi)從專項資金中列支等問題。如TD縣就業(yè)服務(wù)中心會計人員收到專項資金時，隨意選擇使用“撥入專款”、“上級補(bǔ)助收入”等不同科目核算，專項資金支出夾雜差旅費(fèi)、招待費(fèi)、車輛使用費(fèi)等公用經(jīng)費(fèi)開支。

二、產(chǎn)生問題的成因分析

（一）就業(yè)專項資金管理使用規(guī)定的部分條文過于理想化，給政策執(zhí)行帶來難度

1、多項補(bǔ)貼項目需個人提出申請，給政策拓展帶來難度。職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、社會保險補(bǔ)貼等都強(qiáng)調(diào)由受惠人群自行向人力資源和社會保障局申請獲取。但實際工作中，各類就業(yè)困難人員屬于心理弱勢群體，很多人既不熟悉國家大政方針，也不知如何寫申請報告，更不了解政府部門運(yùn)作流程，要求其自行向政府部門申請獲得就業(yè)專項補(bǔ)貼存在操作難度，使得大量就業(yè)專項資金因缺乏申請主體而用不出去。

2、培訓(xùn)補(bǔ)貼額定補(bǔ)貼對象和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，不利于政策拓展。政策規(guī)定對四類人員參加就業(yè)技能培訓(xùn)或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)后，培訓(xùn)合格并通過職業(yè)技能鑒定取得初級以上職業(yè)資格證書，6個月內(nèi)實現(xiàn)就業(yè)的，按職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的100%給予補(bǔ)貼。6個月內(nèi)沒有實現(xiàn)就業(yè)的，取得初級以上職業(yè)資格證書，按80%給予補(bǔ)貼；取得專項職業(yè)能力證書或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)合格證書，按60%給予補(bǔ)貼；且只能對其中農(nóng)村學(xué)員和城市居民最低生活保障家庭的學(xué)員，給予一定的生活費(fèi)補(bǔ)貼，這意味著參加培訓(xùn)可能要花錢。從生存狀態(tài)分析，西部地區(qū)就業(yè)困難人群家庭條件一般不太好，自身參與學(xué)習(xí)的主觀動力不強(qiáng)，導(dǎo)致現(xiàn)實中存在“求人來參加培訓(xùn)”的怪象。由于培訓(xùn)參與人群有限，職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼發(fā)放有困難。

3、社會保險補(bǔ)貼規(guī)定了發(fā)放時限和金額基數(shù)，給執(zhí)行帶來難度。政策規(guī)定對就業(yè)困難人員的社會保險補(bǔ)貼期限，除對距法定退休年齡不足5年的可延長至退休外，其余人員最長不超過3年。實際上，受宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢影響，近幾年就業(yè)環(huán)境并不樂觀，就業(yè)困難人員因自身身體、技能、家庭負(fù)擔(dān)、所處年齡段等原因，真正能找到工作的不多。由于補(bǔ)助時間不等，造成趨近退休的人員生活反而比其他年齡段的就業(yè)困難人員更有保障。如根據(jù)政策，56歲的男性可以補(bǔ)助5年，但54歲的男性只能補(bǔ)助3年，但實際上這個年齡的人員很難再找到工作。劃線型政策無法體現(xiàn)社會主義國家的全民平等。

4、就業(yè)困難人員范圍大，先繳后補(bǔ)社會保險費(fèi)政策執(zhí)行難。政策規(guī)定對就業(yè)困難人員的社會保險補(bǔ)貼實行“先繳后補(bǔ)”的辦法。從政策分析，就業(yè)困難人員包括大齡、身有殘疾、享受最低生活保障、連續(xù)失業(yè)一年以上，以及因失去土地等原因難以實現(xiàn)就業(yè)的人員，范圍很大。若全部給予補(bǔ)貼，就業(yè)專項資金總額全部支付社會保險補(bǔ)貼還不夠，為避免激化社會矛盾，多數(shù)地方未能完全發(fā)放相應(yīng)補(bǔ)貼。

5、公益性崗位額定補(bǔ)貼期限，超期職位存續(xù)成難題。政策規(guī)定公益性崗位補(bǔ)貼期限，除對距法定退休年齡不足5年的就業(yè)困難人員可延長至退休外，其余人員最長不超過3年。這意味著3年補(bǔ)貼期滿，原有公益性崗位若繼續(xù)存在，將占用提供部門自己的經(jīng)費(fèi)，由于財政安排可用資金總額有限，眾多部門多一事不如少一事，不愿意增加所謂的公益性崗位，客觀上造成公益性崗位補(bǔ)貼使用難。

（二）就業(yè)專項資金管理使用客觀上帶來的財政負(fù)擔(dān)，不利于西部地區(qū)吃飯財政現(xiàn)狀下資金的使用

1、就業(yè)專項資金要求地方財政自行安排預(yù)算作為工作經(jīng)費(fèi)，因經(jīng)費(fèi)安排不足，導(dǎo)致就業(yè)服務(wù)中心人員工作熱情不高。政策明令強(qiáng)調(diào)就業(yè)專項資金不得用于部門或單位人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、差旅費(fèi)、會議費(fèi)等，就業(yè)服務(wù)中心的開支實際已成為地方財政的預(yù)算負(fù)擔(dān)。由于就業(yè)服務(wù)工作非常具體，眾多補(bǔ)貼項目都須享受優(yōu)惠政策者自行申請，因此，宣傳工作成為工作重心。就業(yè)服務(wù)中心工作人員經(jīng)常要外出聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)，組織號召農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力參與培訓(xùn)；四處奔跑開發(fā)公益性崗位；聯(lián)系企業(yè)接納就業(yè)困難人員，耗費(fèi)大量的人、財、物力。由于西部地區(qū)多數(shù)地方屬吃飯財政，公用經(jīng)費(fèi)安排比例有限，就業(yè)服務(wù)中心若要加大服務(wù)力度，拓展就業(yè)服務(wù)范圍，勢必突破經(jīng)費(fèi)上限，可能占用專項資金。做多反錯，造成部分地方就業(yè)服務(wù)中心人員工作熱情不高，寧愿以不犯錯在先的心理，守著結(jié)余資金。以CZ市為例，2011年全市實現(xiàn)財政收入57.6億元，而財政支出達(dá)103億元，大量依靠中央轉(zhuǎn)移支付，其轄下六個縣，其中兩個為國家級貧困縣，兩個為廣西區(qū)級貧困縣，要求其額外撥付富余的資金用于就業(yè)服務(wù)的確難以實現(xiàn)。就業(yè)服務(wù)中心多數(shù)著重于接收培訓(xùn)機(jī)構(gòu)上報材料、組織政府部門核定公益性崗位等經(jīng)費(fèi)開支不大的項目。

2、小額擔(dān)保基金需要地方財政安排，困難地區(qū)財政缺乏實際支持力度。《廣西就業(yè)小額擔(dān)保貸款實施管理辦法》規(guī)定“申請從事微利項目的小額擔(dān)保貸款，由中央財政據(jù)實全額貼息……自治區(qū)本級以及各地市應(yīng)建立小額擔(dān)保貸款擔(dān)保基金，資金由同級財政負(fù)責(zé)籌措，專戶存儲于同級財政指定的經(jīng)辦金融機(jī)構(gòu)，實施封閉運(yùn)行并專用于小額擔(dān)保貸款。”這意味著地方財政必須額外拿出資金用于違約擔(dān)保，出于風(fēng)險控制心理，在保部門運(yùn)轉(zhuǎn)前提下不發(fā)達(dá)地區(qū)財政不愿意主動承擔(dān)這類支出，小額擔(dān)保貼息實際發(fā)放面不寬。

三、加強(qiáng)就業(yè)專項資金管理的建議

（一）進(jìn)一步完善就業(yè)專項資金相關(guān)政策條文，建立政策執(zhí)行的長效機(jī)制

1、建議考慮以村鎮(zhèn)社區(qū)主導(dǎo)申報制替代單人申請制。考慮到以個人為申報主體在執(zhí)行中的困難程度，建議修訂相關(guān)政策，將申報主體改為以村鎮(zhèn)、社區(qū)集中申報，就業(yè)服務(wù)中心歸口對村鎮(zhèn)、社區(qū)進(jìn)行工作指導(dǎo)。以村鎮(zhèn)、社區(qū)為宣傳主體，加大各類優(yōu)惠政策的宣傳力度，提高政策知曉度，促進(jìn)受惠群體的主體申報意識，降低單人聯(lián)系的巨大成本，增強(qiáng)政策執(zhí)行力度。

2、建議刪減時間性期限，增強(qiáng)政策執(zhí)行的連續(xù)性。堅持積極的就業(yè)政策是一項長抓不懈的工作，在促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定中具有十分重要的地位。建議考慮刪減就業(yè)專項資金管理使用政策中的時間性期限，只要用于就業(yè)專項資金額定的使用范圍，不額定某些人群只能發(fā)放3年，不規(guī)定發(fā)放的終止期，增加政策前后的一貫性，便于政策的具體執(zhí)行，避免出現(xiàn)用了錢反而激化社會矛盾的困局。

3、建議刪減部分金額控制性條款，確保政策執(zhí)行的廣度和深度。考慮到就業(yè)困難人員自身的經(jīng)濟(jì)實力，建議考慮刪減發(fā)放前提和比例性控制條款。如培訓(xùn)補(bǔ)貼的發(fā)放，建議針對就業(yè)困難人群，統(tǒng)一允許將全部培訓(xùn)發(fā)生的費(fèi)用打包發(fā)放，不規(guī)定領(lǐng)取前提，而由各政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)根據(jù)資金總量自行進(jìn)行規(guī)劃安排，增強(qiáng)培訓(xùn)參與意識，擴(kuò)大培訓(xùn)補(bǔ)貼發(fā)放幅度。

4、建議將社會保險補(bǔ)貼和特定就業(yè)政策補(bǔ)助納入民政補(bǔ)助體系。考慮到繳交社會保險費(fèi)與就業(yè)工作之間的非直接相關(guān)性，建議將就業(yè)困難人員繳交社會保險補(bǔ)貼納入民政補(bǔ)助體系，實現(xiàn)補(bǔ)貼資金與補(bǔ)貼項目的歸口管理。

5、建議考慮從就業(yè)專項資金中安排一定比例的經(jīng)費(fèi)開支，確保政策執(zhí)行力度。考慮就業(yè)服務(wù)政策的具體性及大范圍面對農(nóng)村受惠群體的工作難度，建議從專項資金中安排一定比例的工作經(jīng)費(fèi)，避免就業(yè)服務(wù)中心因經(jīng)費(fèi)少導(dǎo)致干活積極性不高，或因經(jīng)費(fèi)不足變相占用專項資金等問題的發(fā)生，確保具體工作部門切實管好用好資金。

（二）進(jìn)一步密切就業(yè)專項資金績效考核與預(yù)算安排的掛鉤程度

建議各級財政部門進(jìn)一步加強(qiáng)對就業(yè)專項資金的財政控制力度，將資金績效考核作為預(yù)算安排的重要參考指標(biāo)，提高整合利用水平，防止資金在人事勞動和社會保障局及就業(yè)服務(wù)中心長期大量沉淀或被挪作他用，確保資金安全。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)對專項資金管理部門人員的財務(wù)培訓(xùn)力度

建議以2012年4月1日起開始執(zhí)行的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》為契機(jī)，各級財政部門進(jìn)一步加強(qiáng)對行政事業(yè)單位會計人員的崗位培訓(xùn)工作，提高會計核算水平，尤其應(yīng)杜絕以現(xiàn)金方式發(fā)放補(bǔ)助資金的行為，加強(qiáng)財務(wù)管理，切實保證各類專項資金嚴(yán)格按照相關(guān)會計制度進(jìn)行會計核算。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)補(bǔ)貼政策的宣傳力度

建議各級新聞媒體加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)政策的宣傳力度，利用各類媒體反復(fù)宣講中央優(yōu)惠政策，擴(kuò)大政策的知曉范圍。推動各村廣泛設(shè)立“農(nóng)村宣傳員”，要求各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)村所長年設(shè)立“惠民政策”宣傳欄；各困難企業(yè)張貼政策宣傳海報，使更多受惠人群知道政策、理解政策，推動主動申請意識。

（五）進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)專項資金的監(jiān)督檢查力度

建議財政部門、審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)加大對就業(yè)專項資金管理使用情況的監(jiān)督力度。針對部分縣級政府對資金使用中的模糊認(rèn)識，上層部門應(yīng)不定期開展檢查工作，確保資金使用的合規(guī)性。

財政部駐廣西專員辦）