非現場監管：給財政監督裝上“望遠鏡”

■本刊記者 周 菲

一直以來，現場監管作為傳統檢查方式，憑借其針對性強、準確率高的優點，在財政監督工作中占據著主要地位，在保障財政資金安全、維護財經秩序方面發揮了重要作用。而隨著財政監督工作的不斷深入，這種監管方式也日益顯示出其固有的局限性。

現場監管方式耗費人力、物力，財政監督部門在“人手少、任務重”的情況下，僅僅依靠每年開展幾次現場檢查，必然難以實現全面監管，監督檢查工作的效果也無法確保。更重要的是，現場監管是一種以事后檢查為主的監管模式，存在著嚴重的滯后性，即使查出了問題，很多損失往往已難以挽回。因此，打破傳統監管理念，探索一種既能解決財政監督部門任務重與力量不足的矛盾，又具備覆蓋面廣、便捷高效、時效性強等特點的非現場監管方式，作為現場監管的補充，顯得尤為必要。

財政部門的非現場監管方式探索

非現場監管，是相對于實地走訪、現場調查、現場核查和專項檢查等現場監管方式而言的，其主要手段是信息采集、資料分析、審核審批、約請談話等。通過非現場監管方式，能夠起到“望遠鏡”的作用。就財政監督工作來說，非現場監管通過對各種信息進行持續監控和動態分析，查找財政財務管理中的薄弱環節和風險點，確定現場檢查的對象、時間、范圍和重點；現場監管通過現場調查、核對、專項檢查，修正非現場監管的偏差。在監督檢查工作中運用非現場監管手段，既能減少工作量，合理分配監管資源，又可以提高檢查工作的針對性，做到有的放矢。從實際情況來看，非現場監管方式的合理運用往往能達到良好的監督效果。

中央基層預算單位綜合財政監管工作覆蓋面廣、工作量大，非現場監管方式在這里有很大的應用空間。面對大量的信息，如何才能有效收集并加以利用？吉林專員辦通過下發《關于中央駐吉林省基層預算單位報送綜合財政監管相關資料的通知》，明確了基層預算單位報送資料的內容、格式和時間。要求納入綜合財政監管范圍的單位按通知要求，在規定時間內上報預算、資產、國庫集中支付、銀行賬戶、政府采購、非稅收入和財務會計等內部財政財務管理制度。信息的采集并不是為了簡單的數據統計，而是為了分析問題。該辦在全面采集信息之后，根據預算單位的性質、隸屬關系、核算體系等因素，設置了分類監管指標體系，并對相關數據進行年度對比分析、單位比較分析、財政管理事項的關聯分析，確定監管重點。在此基礎上，通過走訪、核查等現場監管方式對非現場監管發現的問題進一步核實和糾正。這種“現場監管與非現場監管”有機結合的監管模式，成為綜合財政監管工作的有力手段。

不僅僅是綜合財政監管工作，在其他監督檢查工作中，運用非現場監管方式，也能達到提升監管成效的作用。在專項檢查和日常監管中，新疆專員辦都嘗試了引入不同的非現場監管手段。如針對專項檢查的前期數據統計摸底及日常審核事項中沒有被實地抽查到的單位和部門，采取函證的方式；針對專項檢查、調查及各種日常審核監管事項的事前、事中、事后監管，采取約談的方式；針對社保類資金，采取網絡數據分析的方式；針對涉及民生類資金或發現有疑問線索的檢查工作，采取電話抽查的方式。靈活的監管方式不僅加大了財政監督的覆蓋面，也提高了財政監督效率。

除此之外，財政部門實施的財政國庫動態監控也是一種非現場監管方式。通過財政國庫動態監控系統，可以對預算單位的每一筆財政資金進行實時監控，一旦發現違規或不規范操作等支付活動，就會按照不同的歸類實現自動報警，監控人員再依據發現的疑點問題進行重點核查。自2000年國庫集中支付改革試點以來，全國財政系統陸續建設并啟用財政國庫動態監控系統。從運行情況來看，這種非現場監管方式效果十分明顯，通過對國庫支付資金的全程監控，加強了源頭管理，有效地降低了資金支付的風險。

非現場監管方式在其他監管部門的應用

非現場監管作為一種效率高、覆蓋面廣的監督方式，在其他監督部門也得到了廣泛的應用。

2007年，由銀監會組織開發的全國銀行業非現場監管系統開始正式運行，并第一次獨立地對全部銀行業機構的數據進行采集、審核、加工和披露，實現了對銀行業機構并表統計和對全國銀行業審慎數據的匯總分析。非現場監管系統通過各銀行金融機構填報的23張基礎報表，自動生成227張各類報表，監管人員和統計分析人員能夠采用多種方法，快捷、準確地對各銀行業金融機構資本充足、信用風險、盈利性、流動性風險、市場風險情況進行評判和分析，掌握銀行業金融機構的風險情況。著眼于對銀監會非現場監管信息系統的延伸使用和深度開發，地方銀監部門也結合本地實際，嘗試了自主開發相關系統，以提高非現場監管成效。如陜西省銀監局針對農村中小金融機構監管的實際情況，著手開發建設了“陜西農村中小金融機構風險監測預警系統”，有效提升了農村中小金融機構非現場監管水平。除了建設非現場監管系統，對于非現場監管的程序、內容和方法，以及非現場監管人員的職責和報告路徑，銀監會也通過發布《中國銀行業監督管理委員會非現場監管指引 （試行）》，予以明確，建立了非現場監管的統一框架和流程。

與銀監會一樣，為進一步規范監管工作流程，提高監管工作效率，保監會開發了保險專業中介機構非現場監管系統，于2010年8月開始推廣使用。全面實現了保險專業中介機構非現場監管報表的網上填報、查詢和統計分析工作的系統化、信息化管理。

人民銀行在對國庫監管過程中，除采取現場調閱賬、表、簿等資料，對各項業務進行現場核對的現場檢查方式之外，也實施了非現場監管。其主要做法是通過國庫經收處向人民銀行國庫管理部門報送非現場監管報表，實現對國庫經收處日常業務的監督管理。

這些監管部門相對成熟的非現場監管方式為財政監督部門提供了好的范本，特別是非現場監管信息系統對財政監督工作有良好的借鑒作用。

非現場監管方式仍需完善

非現場監管是一種新的監管方式，體現了“及時、高效”的監管要求。對于財政監督部門來說，探索非現場監管方式無疑能達到事半功倍的效果。從現階段實際情況來看，財政監督部門已經建立了較為成熟的現場監管機制，而非現場監管工作還比較薄弱，有很大的提升空間。

非現場監管主要依賴于制度和技術兩個層面的工作。在制度層面，通過明確的制度規定確保非現場監管工作按計劃有序進行，促進非現場監管工作的規范化、制度化。在技術層面，財政監督部門運用一定的技術手段，對各種數據、報表和報告等信息進行監測和分析，及時發現問題并進行預警。完善非現場監管方式，必須從這兩個層面入手。

首先，要建立非現場監管制度。一是建立工作責任制度，明確監管責任、監管任務、監管對象等；二是建立資料報送制度，明確被監管單位報送資料內容、口徑、格式、時間、頻率；三是規定具體操作流程，如信息采集分析管理辦法、約請談話辦法等。

其次，要完善非現場監管技術手段。一是改變手工報表的做法和利用磁盤等媒介進行信息傳遞的方式，通過網絡渠道采集非現場監管信息；二是開發非現場監管系統，實現數據核對、匯總、對比分析、查詢，并能依據數據進行預測及風險預警；三是要實現財稅關庫行橫向聯網，做到溝通協作，實現資源共享。

當然，探索非現場監管并不意味著弱化現場監管。實際上，只有將現場監管和非現場監管有效結合，使之相互協調、相互促進，才能達到理想的效果。