試論姜維壯教授關于財政監督職能的學術觀點

■曾康華 蘭 莉 張曉靖

姜維壯教授是我國老一輩財政學家，在財政理論界堪稱一代宗師，他在長達近70年的工作、教學和研究生涯中，一直在財政理論的探索中默默耕耘，形成了具有鮮明特色的財政學術思想，尤其是他對財政監督職能的學術觀點獨樹一幟，具有鮮明的時代特征。在姜維壯教授90華誕之際，對其關于財政監督職能的觀點進行溯源與梳理，是件十分有意義的事情。

一、財政是國家實現管理監督的手段

姜維壯教授是我國改革開放以后最早對財政監督職能進行理論闡述的學者之一。1980年他撰文對財政監督職能進行了論述，在文章中，他首先深入分析國家、財政、經濟的相互關系，針對當時流行的“生產性財政”的觀點提出了質疑，即對“生產性財政”的職能作用主要是無條件為生產建設服務，財政用于生產建設的資金比重愈大，似乎就愈能體現社會主義財政的“生產性”和為經濟基礎服務的優越性，財政要無條件地為經濟建設服務，如果財政不能無條件地為經濟建設服務，就是“財政卡經濟”。姜維壯教授認為這是一種單純的財政觀點，是對財政職能的片面理解。那么，財政究竟怎樣服務于經濟呢？姜維壯教授認為：“財政是否深入到生產領域，以及有多少財政資金用于經濟建設，并不是國家利用財政為經濟基礎服務的基本標志，也不是社會主義國家財政同剝削階級專政國家財政的根本區別所在”。“財政歷來是國家掌握的一個分配工具，是國家借以作用于經濟基礎的一個重要經濟杠桿，這不是社會主義國家的特有現象，也不是資本主義發展到壟斷階段實行國家干預政策的特有現象，而是作為上層建筑的國家為其經濟基礎服務發揮作用的一個共同現象。一定的階級利用國家政權通過財政進行的支持，甚至是任何社會制度得以產生和建立的決定性條件。”因此，他在文章中從我國奴隸社會、封建社會以及資本主義社會都利用財政政策來調節人們的生產活動，以便實現國家的調控意圖來進一步闡釋了他的這一觀點，即無論在什么樣的社會，“財政歷來是國家作用于經濟基礎的一個重要經濟杠桿，它具有自己特有的職能作用，這里體現著上層建筑國家通過財政對經濟基礎發揮的能動作用。”

姜維壯教授把我國財政職能作用歸納為：（1）財政是國家有計劃地分配社會產品的工具。他認為，國家運用財政參與社會產品分配，是一切國家的共同現象，而在社會公有制基礎上，根據社會主義基本經濟規律和社會主義其他經濟規律的要求，對社會產品進行有計劃的分配，則是社會主義財政的基本特征。在我國，國家利用財政有計劃地分配社會產品，是實現國民經濟綜合平衡的一個前提條件；國家通過財政有計劃地合理分配社會產品，又是實現社會節約的一個決定性因素。（2）財政是國家按政策調節收入的杠桿。他認為，財政作為調節收入的手段，主要體現在：調節國有企業的收入、調節地方的收入、調節集體經濟的收入。（3）財政是國家實現管理監督的手段。他認為：“對社會產品的生產和分配使用，組織實現嚴密的管理監督，是社會主義國家的一個重要職能，財政是國家實現管理監督職能的一個重要手段。財政監督是國家通過資金的分配和使用實現的一種廣泛深入的管理監督。國家通過財政實現管理監督，是為正確貫徹黨的政策和執行國家計劃服務的。沒有離開服務的所謂‘單純監督’，也不可能有離開監督的所謂‘單純服務’。監督本身就是一種服務，如果忽視或者破壞財政監督的職能作用，那么財政資金的合理分配和有效使用，以及財政調節收入、促進社會主義生產關系不斷完善的職能作用，都會變成空話。也就談不上國家利用財政為社會主義經濟基礎服務。”

二、外國財政監督制度值得我國借鑒

20世紀80年代是我國著手建立財政監督制度的重要時期，針對我國財政監督制度建設比較薄弱的現狀，姜維壯教授在1989年發表文章，比較早地對我國財政監督與外國財政監督進行了比較研究，他分析，在西方國家，財政監督部門主要是議會、財政主管部門、專設的監督檢查機構，對國家預算進行的在編制過程和執行及決算過程的政策性監督檢查。社會主義國家的財政監督，是國家利用貨幣形式，在社會主義公有制基礎上首先是對國民經濟和社會事業進行計劃管理的一種主要形式，是財政的一個重要職能。在文章中，他分析了當今世界主要發達國家如美國、英國、法國、日本、德國、意大利的財政監督，還分析了印度的財政監督制度。在社會主義國家里，蘇聯是建立社會主義財政監督體制較早也十分重視財政監督的國家。蘇聯的財政監督范圍包括對國家、聯合公司、企業、組織和機構的貨幣資金的構成、分配和使用效果進行的檢查。蘇聯財政監督體制由全國性財政監督、主管部門的財政監督、單位內的財政監督、社會財政監督等幾個方面的監督機構所組成。南斯拉夫財政監督的主要特點是社會計劃進行監督。通過比較，他認為，社會主義國家的財政監督無論是從機構設置上，還是監督內容上都與資本主義國家有較大的不同。

三、財政監督職能是財政職能的應有之義

20世紀90年代，對于財政職能的探討一直是理論界比較熱點的一個問題，而且受西方財政學教科書的影響，我國的財政學教科書逐漸把財政職能歸結為資源配置職能、收入分配職能和經濟穩定與發展職能，忽視財政監督職能。為此，姜維壯教授1994年發表文章，在這篇文章里，他首先依據我國社會主義市場經濟的基本理論，指出我國財政在社會主義市場經濟體制中的地位、職能與作用，必須建立在社會主義市場經濟基本理論的基礎上，社會主義市場經濟的基本理論是現階段我國社會經濟發展的理論依據，也是確立財政在社會主義市場經濟體制中的地位、職能與作用的前提。然后，他從歷史發展的角度簡單地闡述了幾百年以來資本主義國家財政處于越來越重要的地位并發揮著決定性作用，接著他對財政職能及其決定因素進行了闡述，他認為，財政職能是財政作為一種特殊的分配關系所固有的功能。財政在社會經濟、政治、文化生活中所處的地位和發揮的作用，是通過其固有職能的發揮得以體現的。決定某項財政職能存在的最根本的因素，是一個社會的特種生產方式和與之相適應的經濟規律，而決定財政職能發揮作用和作用方向的主要因素則是國家和政府的職能。接下來，他分析了現階段我國財政職能與作用的發展變化。他認為，在社會主義市場經濟條件下，財政職能的范圍擴大了，在計劃經濟時期，財政具有分配和監督職能，而在社會主義市場經濟條件下，財政宏觀調控功能已經產生，我國財政具有分配職能、調控職能、監督職能。

四、振興財政必須加強財政監督職能

改革開放以后，財政實行擴權讓利，不可避免地帶來政府財力的削弱，到了20世紀90年代中期，財政收入占國內生產總值的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重都下降到歷史的低位，如何提高“兩個比重”成了當時振興財政的當務之急。于是，國家1994年實行分稅制財政管理體制改革，力圖阻止政府財力過度分散，在這種背景下，姜維壯教授1996年撰文，在這篇文章中，他從強化、完善財政監督管理工作的角度，闡述了振興財政的思路。他在文章中分析道，財政工作是個綜合性很強的工作，可以從多角度考慮振興財政問題。他認為，“從當前財政工作面臨的具體形勢和急需解決的矛盾關系看，強化和完善財政監督管理工作，應是當務之急”。因為，振興財政的當務之急是提高“兩個比重”，而提高“兩個比重”，是增強政府的財力的具體體現，只有增強了政府財力，財政職能才能更有效地發揮，大量的實踐表明，“如果沒有一個健全有效的財政監督管理機制，財政方針政策和工作措施就難以貫徹，財政改革就不可能取得預期的成果，大量的財源就會流失，大量的財政資金就會被濫用浪費，一系列的矛盾就難以解決甚至會不斷激化。財政監督管理工作在振興財政中的這種舉足輕重的地位是由它們在財政工作中的特殊作用和當前財政的具體形勢決定的”。接著，他分析了為什么在當前情況下，要振興財政，就要加強財政管理工作，而加強財政管理工作，只有通過加強財政監督才能得到保證，否則的話，就談不上加強財政管理工作。他認為，當前財政出現的種種現象：如政府財力萎縮、財政宏觀調控功能弱化、財政赤字擴大、稅收大量流失、各種亂攤派屢禁不止、預算外資金缺乏有效管理、財政資金浪費現象嚴重等等，都加重了財政困境，而這一切現象的治理都依賴于財政監督工作的加強。姜維壯教授在文章中特別指出，近年來，財政監督工作有弱化的趨勢，其原因有以下兩個方面：（1）理論研究重視程度不夠，表現在一些財政理論著作和教材中不再提財政監督職能。（2）在財政管理工作上，認為財政監督就是束縛人們的行為。對于這些情況或觀念的產生，對加強財政管理工作是極其不利的，他認為，要振興財政，加強財政管理工作，就需要提高對財政監督的認識，這不僅需要在理論研究上糾正對財政監督不重視的傾向，強化財政監督職能，把財政監督職能置于財政固有職能的范疇之中，體現財政職能的應有之義，而且在財政管理工作中要不斷強化財政監督職能。可在法律層面上，加快財政監督的立法；在財政監督的內容上，拓寬財政監督的范圍；在加強財政監督的手段上，要不斷運用現代科學技術手段和方式方法。“廣泛運用計算機網絡和信息體系以及計量研究等方法手段，以保證監督管理的確切性和可行性，最大限度地減少人為因素的干擾”。

五、加強財政監督有利于社會主義精神文明建設

黨的十四屆六中全會決議提出加強社會主義精神文明建設的要求，從財政工作的角度，姜維壯教授1997年撰文，本文闡述了財政在社會主義精神文明建設中應當發揮的職能作用。他在文章中指出，由于財政分配職能的弱化，如高校教師熱衷創收，干部經商下海，學術著作難以出版，醫療衛生經費不足，圖書館博物館變相創收等等，導致“一些社會事業和國家、政府部門的正常活動得不到應有的財政資金保證，給社會主義的精神文明建設事業帶來一些嚴重的后果”。由于財政管理和監督職能弱化，直接影響到了社會主義精神文明的建設，如大量預算外資金游離于財政管理和監督之外，成為貪污、腐敗與墮落的物質條件，利用公款吃喝旅游、濫用職權動用財政資金、濫收費亂攤派等一些嚴重違法亂紀行為和毒化社會風氣的現象，長期難以根絕。大量偷漏稅款、會計監督名存實廢，弄虛作假現象十分普遍，人員機構超編臃腫的現象不斷加劇，地區保護主義，分配嚴重不公、收入差距不斷擴大等等，針對這些問題，解決的對策是：（1）依法組織財政資金，保證社會主義精神文明建設的需要。主要是加強稅收征管、杜絕嚴重的流失和浪費現象，嚴禁濫收費濫攤派，加強對預算外資金的管理，逐步把預算外資金納入到預算內進行管理。（2）努力盡快實現財政管理工作的現代化。要樹立效率優先的理念，加強經濟核算；“在管理方式方法方面，現代化財政管理主要是強調民主法制管理和綜合管理，重視現代科學管理手段的廣泛運用。在財政監督方面，現代化的財政管理強調財政監督的體系化和民主法制化特征”。

六、財政監督職能是國家履行職能的保障

進入21世紀后，在中國經濟持續高速增長的背景下，黨的“十六大”的召開，給新世紀的中國社會經濟發展注入強勁的動力，尤其是“十六大”報告中提出“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”為財政管理工作朝規范化、制度化、法制化方向發展指明了航向。因此，如何依法理財就成為實現依法治國的一種主要形式和手段，姜維壯教授2003年撰文，文章就如何依法理財的問題進行了闡述。在這篇文章中，姜維壯教授對依法理財進行了三方面的闡述：（1）強化依法理財是當前優化財政管理的重中之重。（2）強化依法理財需要樹立的幾個科學觀念。（3）強化依法理財要求科學正確地理解和運用財政職能。

他認為，黨的“十六大”報告提出“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”是依法理財的理論依據和政策依據。依法理財的核心問題就是把財政作為國家的主要政治手段，堅持遵照民主法制的原則作好財政管理工作。強化依法理財是“十六大”報告對國家憲法和中國共產黨章程規定的重申和強調。強化依法理財體現了國家指導社會主義市場經濟健康運行的客觀要求。強化依法理財是引導和優化當前社會形勢的需要。

他認為，強化依法理財，首先是樹立科學的國家觀，這里要處理的一個核心問題是國家財政管理與人民群眾之間的關系，切實體現取之于民、用之于民和人民當家做主的原則。其次，要樹立科學的財政管理觀。財政是實現國家職能，體現統治階級意志的主要手段。再次，要樹立現代的政治觀。他對當時強調國家經濟職能而弱化政治職能的觀點進行反駁，認為在市場經濟條件下，國家的政治職能并未顯得萎縮。最后，強化依法理財要求樹立完整的治國方略觀。認為依法治國與以德治國相結合，是我國早已確定的治國方略。

他認為，需要正確理解財政職能與國家職能之間的辯證關系。財政職能首先要體現國家的政治職能，而且他對長期以來流行著兩種有爭論的看法提出了異議，特別強調財政監督職能的重要性，這是因為財政監督職能是國家履行職能的保障，“對保證國家方針政策的貫徹，維護國家財經紀律，防范國家權力的濫用和干部作風的腐敗”具有重要意義。

七、科學理財必須加強財政監督職能

對于黨的十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，就如何科學理財問題姜維壯教授2004年撰文，他認為，科學發展觀是科學理財觀的理論淵源，是人們對社會經濟發展規律科學認識的延續和發展，而科學發展觀的基礎是辯證唯物主義。對于辯證唯物主義的基本觀點，馬克思和恩格斯在他們的著作中做了十分精辟的闡述，按照辯證唯物主義的基本原理：國家、財政、稅收制度等這些上層建筑，并不是經濟基礎的“消極產物”，而是積極作用于經濟基礎的必要手段。

科學理財觀的著眼點在哪里？姜維壯教授認為，科學理財觀的著眼點就是要樹立科學全局觀。這是因為，科學全局觀體現在國家發展的戰略上，只有科學理財才能保證國家發展戰略的實現。在堅持科學理財觀必須遵循科學全局觀的前提下，財政工作要樹立政治、生產和群眾的理財觀。

如何實現科學理財觀，其立足點是什么？姜維壯教授認為，科學理財觀的立足點是科學效率觀，效率是推動社會經濟發展最根本的決定性因素，是樹立科學發展觀和科學理財觀的一個基本條件，而樹立科學理財觀又必須以加強財政監督職能為前提。

實現科學理財觀的社會目標是什么？姜維壯教授認為，科學理財觀的社會目標是科學人本觀，就是“以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”。而科學理財觀的運用準則是科學政治觀，這是因為政治工作是一切經濟工作的生命線，社會主義市場經濟的發展必然是物質文明、精神文明和政治文明的協調發展，政治文明為科學理財觀指明了方向，而科學理財觀為推動政治文明提供了保障。從當前的情況來看，科學理財觀的歷史使命就是加強財政監督、提高財政資金使用效率、深化財政改革，把財政工作提升到一個新的高度。

八、財政監督管理的政治基礎是真實的民主制度

黨的十七大報告中指出：人民民主是社會主義的生命。對于這一論斷，姜維壯教授2007年發表文章，他認為，人民民主是社會主義的生命這一論斷與毛澤東、鄧小平強調的“沒有人民民主就沒有社會主義”的論斷是完全一致的，也是對財政監督在社會主義實踐中的經驗總結。他從歷史的角度，論述了我國奴隸社會、封建社會和半封建半殖民地社會財政監督的進程，在這些社會里財政監督制度缺乏的不是法治，不是執法機構，也不是執法官吏，而是法治的政治基礎：真實的民主制度。歷數歷代王朝的興衰，都沒有從根本上破解這一問題。而在社會主義條件下，中國共產黨人找到了破解這一制度障礙的法寶：民主。為此文中介紹了1947年時任國民黨政府參議員的民主人士黃炎培與毛澤東主席在延安的一段佳話來佐證。姜維壯教授認為，人類社會形成了兩種民主制度：資本主義民主和社會主義民主。資本主義民主是在資產階級推翻封建階級專政的斗爭過程中形成和逐漸發展完善起來的，在一定歷史時期，資本主義民主發揮了積極作用，但是，資本主義民主的局限性和片面性在所難免，根本原因在于資本主義私有制。在資本主義私有制下，占統治地位的是資本，而不是人民群眾。這就必然造成壟斷資產階級對政權的控制，成為資產階級在政治上實現專政的工具，資本主義社會所固有的一系列深層次的矛盾就難以得到解決，甚至成為激化社會矛盾、阻礙生產力發展的主要因素。在社會主義民主制度下，即人民群眾在先進政黨的領導下，對國家大事和重要決策的廣泛參與，對人民的這種政治權力以法律的形式加以確定，人民民主是國家實現長治久安的根本法寶，而財政監督體現在依法理財和民主制度之中。可見，古今中外財政監督實踐表明，財政監督管理工作與民主制度之間的緊密依存關系。文章最后得出結論：（1）財政監督管理是社會和諧的重要手段；（2）有效的財政監督要以較健全的法制作為政治手段，法制手段的有效運用，則需要以真實完善的民主制度作為政治基礎。（3）不同社會的民主制度就有不同的社會屬性。（4）人民民主制度要在科學理論指導下才能發揮積極作用。（5）人民民主同樣是財政監督管理工作的生命。（6）社會主義的民主制度建設和財政監督管理制度的健全與完善，需要一個社會實踐的過程。

九、財政資金精細化管理需要加強財政監督職能

近年來隨著政府政務信息的公開、財政管理水平的不斷提高、對財政資金管理精細化的深入以及民生財政的發展，民生財政運行模式轉向民主財政模式將成為歷史發展的必然。對此，姜維壯教授2012年發表文章，文章主要以胡錦濤總書記在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的重要講話精神為指針，以中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化政務公開加強政務服務的意見》等文件為指導，結合財政工作的實踐，論述了人民民主、政務公開以及財政民主監督的關系，并從國際視角對這一關系進行了比較，提煉出一些啟示性建議。

近年來，“三公消費”問題、政府部分官員的腐敗引起人們極大關注，對此，姜維壯教授從理論上對這些問題進行了思考，他認為，胡錦濤總書記在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的重要講話，明確提出沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化，人民當家做主是社會主義民主政治的本質和核心的論斷，是從戰略的高度審視當前的客觀現實作出的帶有方向性的科學論斷，為今后一段時期社會經濟發展指明了方向。

姜維壯教授認為，政務信息公開的主要內容就是財政信息公開，在這方面，國際上經驗值得我國借鑒，比如國際貨幣基金組織 （IMF）2007年修訂通過的《財政透明度手冊》中規定，財政信息公開的主要內容、公布方式和審查監督等需遵循明確職責、公開預算程序、方便公眾獲得信息、確保真實性等具體規范。日本非營利民間組織“全國市民行政監察聯絡會議”實施的政府透明度排名調查將重點放在糧食費、交際費等公款招待費用方面。通過對日本地方政府的透明度排名調查，在很大程度上遏制了腐敗苗頭的產生，對政府的廉政建設起到了引導和促進作用。為了加強財政信息平臺建設，美國1966年頒布《信息自由法》（Freedom of Information Act，即FIOA），1976年頒布《陽光下的政府法 》 （Government in the SunshineAct），1996年頒布 《電子信息自由法》（Electronic Freedom of Information Act，即 EFOIA），完善財政信息公開法律體系。國際組織和國外在財政信息公開方面給我國政府政務信息的公開提供了有利的啟示：（1）提高對財政信息公開問題的認識。（2）完善信息公開法律體系。（3）建立財政信息公開的監督機制，有必要建立嚴格的內外部監督機制。（4）比較借鑒國外的經驗做法時，絕不能采取簡單照搬的方針。