政府采購績效評價體系的建立與完善

■周 猛

一、政府采購績效與績效評價

政府采購績效是指政府采購產(chǎn)出與相應(yīng)的投入之間的對比關(guān)系。政府采購績效是一個內(nèi)涵十分豐富的概念，它包括了效率、效益、公平、效果、影響等多種內(nèi)涵。政府采購政策目標(biāo)的多元性，使得對政府采購績效必須從多角度或多層面進行評估。作為政府采購實施的重要一環(huán)，政府采購績效評價，是指對政府采購活動全過程和政府采購參與人的業(yè)績和效果進行綜合評定。政府采購績效評估不僅是對政府采購活動過程效率的評價，而且是對政府采購效果的評價；不僅要評價政府采購活動本身，還要評價它對政治、社會產(chǎn)生的影響；不僅是對政府采購全過程的評估，而且是對全體政府采購參與者的評估。所謂政府采購全過程是指：政府采購從項目啟動：項目計劃：項目實施：項目控制：項目收尾五個環(huán)節(jié)；所謂全體政府采購參與者是指：政府采購管理部門、監(jiān)督部門、采購單位、采購代理機構(gòu)、供應(yīng)商、社會民眾等。政府采購績效評估能夠及時糾正不當(dāng)?shù)恼少徯袨椋?guī)避風(fēng)險,促進政府廉政建設(shè)。

二、政府采購績效評價的歷史發(fā)展

政府采購是一種政府財政行為，政府采購績效評價是財政績效評價的一個重要組成部分，包含于財政績效評價之中。從20世紀(jì)西方政府機構(gòu)推行“3E”評估法以來,西方國家經(jīng)過數(shù)十年的摸索和實踐，逐步建立起了以法制規(guī)范、全民參與、機構(gòu)健全、評估方法科學(xué)的績效評估體系。我國政府財政績效評估研究在20世紀(jì)80年代中期才開始起步，尤其近年來也取得了一定的成果，政府績效評估水平也取得了長足的進步。政府績效評估更注重科學(xué)發(fā)展的要求,注重群眾參與。但政府采購績效評估的研究與實踐在國內(nèi)只是近幾年的事情。2003年11月，財政部、監(jiān)察部印發(fā) 《集中采購機構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》，僅對政府采購中代理機構(gòu)績效評估的實施進行抽象的制度性規(guī)定，但對整個政府采購活動的綜合績效缺乏評估。由于理論探索和實踐上的相對缺乏，現(xiàn)行的政府采購績效評價不可避免地存在一些問題，主要表現(xiàn)在：缺乏統(tǒng)一的法律保障,沒有明確的管理機構(gòu),未構(gòu)建規(guī)范的指標(biāo)體系,支出評價內(nèi)容不完整；重定量評價，輕定性評價；重合規(guī)性評價，忽視效益評價；評價對象僅局限于項目本身，而忽視項目內(nèi)外因素的綜合分析；重事后評價，輕事前預(yù)測，事中調(diào)查與分析、控制；績效評價意識淡薄，評價執(zhí)行主體單一，法制化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理程度不足；支出評價結(jié)果的約束乏力。

三、政府采購績效評價體系的建立和完善

隨著政府采購規(guī)模的日趨擴大，社會各界對進一步提高政府采購績效的呼聲也越來越高。面對新形勢、新要求，建立與完善政府采購績效評價體系必須從如下幾個方面著手：

（一）確定評價主體

評價主體包括：一是政府機關(guān)，主要負(fù)責(zé)政府采購績效評價制度和政策的制定；二是專家組，主要負(fù)責(zé)協(xié)同相關(guān)政府部門確定評估指標(biāo)和評估標(biāo)準(zhǔn)，對政府采購績效評價進行分析；三是社會公眾，負(fù)責(zé)對政府采購代理機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果進行評價。

（二）建立政府采購績效評價指標(biāo)體系

政府采購績效評價指標(biāo)分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)兩類。定量指標(biāo)具體包括：

1、政府采購節(jié)支率。政府采購節(jié)支率是指政府采購的資金節(jié)約額與政府采購預(yù)算金額的比率，它是用于衡量政府采購的節(jié)支情況的最基本指標(biāo)。其公式為：政府采購節(jié)支率＝（政府采購預(yù)算金額－實際政府采購金額）÷政府采購預(yù)算金額×100%。政府采購資金節(jié)支率包括某個具體采購項目的節(jié)約率、某類采購對象的節(jié)約率和當(dāng)年全部政府采購的節(jié)約率。

2、政府采購周期。即平均項目采購周期 (天數(shù))＝采購項目時間/項目次數(shù)。該指標(biāo)主要用于衡量集中采購的行政效率和衡量政府采購是否能夠及時滿足單位的需要。

3、規(guī)模指標(biāo)。即政府采購的貨物或服務(wù)的數(shù)量。一是政府采購絕對規(guī)模，即年度政府采購總額=當(dāng)年貨物類采購金額+當(dāng)年工程類采購金額+當(dāng)年服務(wù)類采購金額。二是政府采購相對規(guī)模，即當(dāng)年政府實際采購金額÷當(dāng)年財政支出總額（或 GDP）。

4、政府采購人員效率。用于考察政府采購人員的辦事效率。一是人員經(jīng)費比重，即當(dāng)年人員經(jīng)費÷當(dāng)年政府采購額；二是人均采購額，即當(dāng)年政府采購額÷政府采購人員數(shù)量。

5、政府采購政策效率。用于評價政府采購對經(jīng)濟增長的貢獻，即：政府采購對經(jīng)濟增長的貢獻＝（GDP變動的百分比÷政府采購規(guī)模變動的百分比)×100%。

6、管理效率。用于衡量政府采購管理體制和機制設(shè)計得是否科學(xué)、是否能夠有效運作。衡量管理效率的指標(biāo)主要有：①投訴發(fā)生率：投訴次數(shù)/采購項目次數(shù)×100%；②采購文件合格率：合格文件數(shù)/文件總數(shù)×100%；③采購信息公開程度：已公開采購信息項目權(quán)重/應(yīng)公開采購信息項目權(quán)重×100%。

定性指標(biāo)主要包括：①政治效益。主要用于衡量社會公眾從政府采購活動中獲益的情況。②社會效益。主要考察政府采購是否支持民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展，采購產(chǎn)品是否符合節(jié)能環(huán)保要求，社會及民眾對政府采購的滿意程度如何等。③代理機構(gòu)服務(wù)滿意率，指采購人或供應(yīng)商對政府采購代理機構(gòu)服務(wù)的滿意程度。④信用指標(biāo)。用于衡量供應(yīng)商的資質(zhì)水平及所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量。⑤采購人員狀況。主要包括采購人員年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)水平等。⑥規(guī)章制度。主要考察政府集中采購機構(gòu)內(nèi)部控制制度是否完善，各操作崗位之間的監(jiān)督制約機制是否健全，制度是否認(rèn)真遵守等。

（三）健全政府采購績效評價標(biāo)準(zhǔn)

我國政府采購績效評價標(biāo)準(zhǔn)可分為“優(yōu)、良、中、低、差”五個檔次。在定性指標(biāo)中可運用問卷調(diào)查法確定評價標(biāo)準(zhǔn)。 如為：≥90分為 “優(yōu)”，≥80但＜90分為“良”，≥70 但＜80 分為“中”，≥60但＜70 分為“低”，＜60 分為“差”。定量指標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)一般采用遞進平均法來計算多檔次標(biāo)準(zhǔn)值。首先，計算所有測算樣本數(shù)據(jù)的平均值，作為“中”檔次標(biāo)準(zhǔn)值。其次，計算大于“平均值”的樣本數(shù)據(jù)的平均值，作為“良”檔次標(biāo)準(zhǔn)值。再次，計算大于“良”的樣本數(shù)據(jù)的平均值，作為“優(yōu)”檔次標(biāo)準(zhǔn)值。“低”、“差”的標(biāo)準(zhǔn)值計算依此類推。

（四）建立政府采購信息管理平臺，及時進行政府采購績效評估信息的披露

將政府采購監(jiān)管機構(gòu)、各政府采購當(dāng)事人計算機終端鏈接，形成全國性政府采購監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)在全國范圍內(nèi)政府采購信息資源的共享。通過政府采購信息資源的共享和政府采購績效評估信息披露，以增加政府采購的透明度，提高采購效率和采購質(zhì)量，推進采購服務(wù)的不斷改善，降低政府采購費用。

（五）組織政府采購績效評估的實施

組織政府采購績效評估應(yīng)按如下步驟進行：一是明確評估任務(wù)。即明確需要評估的具體對象、評估的目的及具體要求；二是評估前準(zhǔn)備工作。正式評估前，應(yīng)成立評估領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，評估領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)評估工作的指導(dǎo)、審批，評估工作小組負(fù)責(zé)制定評估工作計劃和進行具體評估工作；三是評估項目的資料和數(shù)據(jù)的收集與記錄，由政府采購評估工作小組負(fù)責(zé)完成；四是確定評估方法并對評估對象進行分析。根據(jù)評估內(nèi)容和要求的不同，分別選擇定量分析方法、定性分析方法或兩種方法的有機結(jié)合，對評估對象進行分析；五是編制政府采購項目評估報告；六是根據(jù)評估結(jié)果實施相應(yīng)的激勵或懲戒措施。

（六）加快立法步伐，促進依法評估

可考慮制定專門的《政府采購績效評價法》，以實現(xiàn)政府采購在評價原則、管理制度、操作標(biāo)準(zhǔn)和工作程序上的統(tǒng)一。借助于法律的剛性約束力，把政府采購績效評價納入法制化軌道，為政府采購績效評價順利開展提供制度保障。

（七）強化政府采購績效評估隊伍建設(shè)

政府采購績效評價涉及面廣，專業(yè)性強，需要評估人員既要掌握財政、政府采購相關(guān)專業(yè)知識，又要熟悉財務(wù)會計、審計和相關(guān)法律，并能熟練地運用各種評估方法。為了政府采購績效評估工作的規(guī)范、有序開展，應(yīng)對現(xiàn)有人力資源進行深度培訓(xùn)，同時注重借助建立專家?guī)欤袑嵈蛟熳黠L(fēng)硬、業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高的政府采購績效評價人才隊伍。

（八）建立政府采購績效責(zé)任追究制度

政府采購績效評價作為對各級財政和政府采購中心日常目標(biāo)考核、評先評優(yōu)和責(zé)任追究的依據(jù)。績效評價較好的，對相關(guān)單位和個人給予獎勵；績效評價較差的，對相關(guān)單位和個人給予批評和處罰；對采購機構(gòu)工作人員與供應(yīng)商惡意串通或權(quán)錢交易，造成中標(biāo)價格高于市場平均價格的，移交有關(guān)部門立案查處，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。