政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立與完善

■周 猛

一、政府采購績(jī)效與績(jī)效評(píng)價(jià)

政府采購績(jī)效是指政府采購產(chǎn)出與相應(yīng)的投入之間的對(duì)比關(guān)系。政府采購績(jī)效是一個(gè)內(nèi)涵十分豐富的概念，它包括了效率、效益、公平、效果、影響等多種內(nèi)涵。政府采購政策目標(biāo)的多元性，使得對(duì)政府采購績(jī)效必須從多角度或多層面進(jìn)行評(píng)估。作為政府采購實(shí)施的重要一環(huán)，政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)，是指對(duì)政府采購活動(dòng)全過程和政府采購參與人的業(yè)績(jī)和效果進(jìn)行綜合評(píng)定。政府采購績(jī)效評(píng)估不僅是對(duì)政府采購活動(dòng)過程效率的評(píng)價(jià)，而且是對(duì)政府采購效果的評(píng)價(jià)；不僅要評(píng)價(jià)政府采購活動(dòng)本身，還要評(píng)價(jià)它對(duì)政治、社會(huì)產(chǎn)生的影響；不僅是對(duì)政府采購全過程的評(píng)估，而且是對(duì)全體政府采購參與者的評(píng)估。所謂政府采購全過程是指：政府采購從項(xiàng)目啟動(dòng)：項(xiàng)目計(jì)劃：項(xiàng)目實(shí)施：項(xiàng)目控制：項(xiàng)目收尾五個(gè)環(huán)節(jié)；所謂全體政府采購參與者是指：政府采購管理部門、監(jiān)督部門、采購單位、采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、社會(huì)民眾等。政府采購績(jī)效評(píng)估能夠及時(shí)糾正不當(dāng)?shù)恼少徯袨椋?guī)避風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)政府廉政建設(shè)。

二、政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)的歷史發(fā)展

政府采購是一種政府財(cái)政行為，政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的一個(gè)重要組成部分，包含于財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)之中。從20世紀(jì)西方政府機(jī)構(gòu)推行“3E”評(píng)估法以來,西方國(guó)家經(jīng)過數(shù)十年的摸索和實(shí)踐，逐步建立起了以法制規(guī)范、全民參與、機(jī)構(gòu)健全、評(píng)估方法科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系。我國(guó)政府財(cái)政績(jī)效評(píng)估研究在20世紀(jì)80年代中期才開始起步，尤其近年來也取得了一定的成果，政府績(jī)效評(píng)估水平也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。政府績(jī)效評(píng)估更注重科學(xué)發(fā)展的要求,注重群眾參與。但政府采購績(jī)效評(píng)估的研究與實(shí)踐在國(guó)內(nèi)只是近幾年的事情。2003年11月，財(cái)政部、監(jiān)察部印發(fā) 《集中采購機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》，僅對(duì)政府采購中代理機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)估的實(shí)施進(jìn)行抽象的制度性規(guī)定，但對(duì)整個(gè)政府采購活動(dòng)的綜合績(jī)效缺乏評(píng)估。由于理論探索和實(shí)踐上的相對(duì)缺乏，現(xiàn)行的政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)不可避免地存在一些問題，主要表現(xiàn)在：缺乏統(tǒng)一的法律保障,沒有明確的管理機(jī)構(gòu),未構(gòu)建規(guī)范的指標(biāo)體系,支出評(píng)價(jià)內(nèi)容不完整；重定量評(píng)價(jià)，輕定性評(píng)價(jià)；重合規(guī)性評(píng)價(jià)，忽視效益評(píng)價(jià)；評(píng)價(jià)對(duì)象僅局限于項(xiàng)目本身，而忽視項(xiàng)目?jī)?nèi)外因素的綜合分析；重事后評(píng)價(jià)，輕事前預(yù)測(cè)，事中調(diào)查與分析、控制；績(jī)效評(píng)價(jià)意識(shí)淡薄，評(píng)價(jià)執(zhí)行主體單一，法制化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理程度不足；支出評(píng)價(jià)結(jié)果的約束乏力。

三、政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立和完善

隨著政府采購規(guī)模的日趨擴(kuò)大，社會(huì)各界對(duì)進(jìn)一步提高政府采購績(jī)效的呼聲也越來越高。面對(duì)新形勢(shì)、新要求，建立與完善政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)體系必須從如下幾個(gè)方面著手：

（一）確定評(píng)價(jià)主體

評(píng)價(jià)主體包括：一是政府機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)制度和政策的制定；二是專家組，主要負(fù)責(zé)協(xié)同相關(guān)政府部門確定評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行分析；三是社會(huì)公眾，負(fù)責(zé)對(duì)政府采購代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（二）建立政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)兩類。定量指標(biāo)具體包括：

1、政府采購節(jié)支率。政府采購節(jié)支率是指政府采購的資金節(jié)約額與政府采購預(yù)算金額的比率，它是用于衡量政府采購的節(jié)支情況的最基本指標(biāo)。其公式為：政府采購節(jié)支率＝（政府采購預(yù)算金額－實(shí)際政府采購金額）÷政府采購預(yù)算金額×100%。政府采購資金節(jié)支率包括某個(gè)具體采購項(xiàng)目的節(jié)約率、某類采購對(duì)象的節(jié)約率和當(dāng)年全部政府采購的節(jié)約率。

2、政府采購周期。即平均項(xiàng)目采購周期 (天數(shù))＝采購項(xiàng)目時(shí)間/項(xiàng)目次數(shù)。該指標(biāo)主要用于衡量集中采購的行政效率和衡量政府采購是否能夠及時(shí)滿足單位的需要。

3、規(guī)模指標(biāo)。即政府采購的貨物或服務(wù)的數(shù)量。一是政府采購絕對(duì)規(guī)模，即年度政府采購總額=當(dāng)年貨物類采購金額+當(dāng)年工程類采購金額+當(dāng)年服務(wù)類采購金額。二是政府采購相對(duì)規(guī)模，即當(dāng)年政府實(shí)際采購金額÷當(dāng)年財(cái)政支出總額（或 GDP）。

4、政府采購人員效率。用于考察政府采購人員的辦事效率。一是人員經(jīng)費(fèi)比重，即當(dāng)年人員經(jīng)費(fèi)÷當(dāng)年政府采購額；二是人均采購額，即當(dāng)年政府采購額÷政府采購人員數(shù)量。

5、政府采購政策效率。用于評(píng)價(jià)政府采購對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，即：政府采購對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)＝（GDP變動(dòng)的百分比÷政府采購規(guī)模變動(dòng)的百分比)×100%。

6、管理效率。用于衡量政府采購管理體制和機(jī)制設(shè)計(jì)得是否科學(xué)、是否能夠有效運(yùn)作。衡量管理效率的指標(biāo)主要有：①投訴發(fā)生率：投訴次數(shù)/采購項(xiàng)目次數(shù)×100%；②采購文件合格率：合格文件數(shù)/文件總數(shù)×100%；③采購信息公開程度：已公開采購信息項(xiàng)目權(quán)重/應(yīng)公開采購信息項(xiàng)目權(quán)重×100%。

定性指標(biāo)主要包括：①政治效益。主要用于衡量社會(huì)公眾從政府采購活動(dòng)中獲益的情況。②社會(huì)效益。主要考察政府采購是否支持民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展，采購產(chǎn)品是否符合節(jié)能環(huán)保要求，社會(huì)及民眾對(duì)政府采購的滿意程度如何等。③代理機(jī)構(gòu)服務(wù)滿意率，指采購人或供應(yīng)商對(duì)政府采購代理機(jī)構(gòu)服務(wù)的滿意程度。④信用指標(biāo)。用于衡量供應(yīng)商的資質(zhì)水平及所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量。⑤采購人員狀況。主要包括采購人員年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)水平等。⑥規(guī)章制度。主要考察政府集中采購機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度是否完善，各操作崗位之間的監(jiān)督制約機(jī)制是否健全，制度是否認(rèn)真遵守等。

（三）健全政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可分為“優(yōu)、良、中、低、差”五個(gè)檔次。在定性指標(biāo)中可運(yùn)用問卷調(diào)查法確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。 如為：≥90分為 “優(yōu)”，≥80但＜90分為“良”，≥70 但＜80 分為“中”，≥60但＜70 分為“低”，＜60 分為“差”。定量指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一般采用遞進(jìn)平均法來計(jì)算多檔次標(biāo)準(zhǔn)值。首先，計(jì)算所有測(cè)算樣本數(shù)據(jù)的平均值，作為“中”檔次標(biāo)準(zhǔn)值。其次，計(jì)算大于“平均值”的樣本數(shù)據(jù)的平均值，作為“良”檔次標(biāo)準(zhǔn)值。再次，計(jì)算大于“良”的樣本數(shù)據(jù)的平均值，作為“優(yōu)”檔次標(biāo)準(zhǔn)值。“低”、“差”的標(biāo)準(zhǔn)值計(jì)算依此類推。

（四）建立政府采購信息管理平臺(tái)，及時(shí)進(jìn)行政府采購績(jī)效評(píng)估信息的披露

將政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)、各政府采購當(dāng)事人計(jì)算機(jī)終端鏈接，形成全國(guó)性政府采購監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)政府采購信息資源的共享。通過政府采購信息資源的共享和政府采購績(jī)效評(píng)估信息披露，以增加政府采購的透明度，提高采購效率和采購質(zhì)量，推進(jìn)采購服務(wù)的不斷改善，降低政府采購費(fèi)用。

（五）組織政府采購績(jī)效評(píng)估的實(shí)施

組織政府采購績(jī)效評(píng)估應(yīng)按如下步驟進(jìn)行：一是明確評(píng)估任務(wù)。即明確需要評(píng)估的具體對(duì)象、評(píng)估的目的及具體要求；二是評(píng)估前準(zhǔn)備工作。正式評(píng)估前，應(yīng)成立評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)評(píng)估工作的指導(dǎo)、審批，評(píng)估工作小組負(fù)責(zé)制定評(píng)估工作計(jì)劃和進(jìn)行具體評(píng)估工作；三是評(píng)估項(xiàng)目的資料和數(shù)據(jù)的收集與記錄，由政府采購評(píng)估工作小組負(fù)責(zé)完成；四是確定評(píng)估方法并對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行分析。根據(jù)評(píng)估內(nèi)容和要求的不同，分別選擇定量分析方法、定性分析方法或兩種方法的有機(jī)結(jié)合，對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行分析；五是編制政府采購項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告；六是根據(jù)評(píng)估結(jié)果實(shí)施相應(yīng)的激勵(lì)或懲戒措施。

（六）加快立法步伐，促進(jìn)依法評(píng)估

可考慮制定專門的《政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)法》，以實(shí)現(xiàn)政府采購在評(píng)價(jià)原則、管理制度、操作標(biāo)準(zhǔn)和工作程序上的統(tǒng)一。借助于法律的剛性約束力，把政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)納入法制化軌道，為政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)順利開展提供制度保障。

（七）強(qiáng)化政府采購績(jī)效評(píng)估隊(duì)伍建設(shè)

政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)涉及面廣，專業(yè)性強(qiáng)，需要評(píng)估人員既要掌握財(cái)政、政府采購相關(guān)專業(yè)知識(shí)，又要熟悉財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、審計(jì)和相關(guān)法律，并能熟練地運(yùn)用各種評(píng)估方法。為了政府采購績(jī)效評(píng)估工作的規(guī)范、有序開展，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有人力資源進(jìn)行深度培訓(xùn)，同時(shí)注重借助建立專家?guī)欤袑?shí)打造作風(fēng)硬、業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高的政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)人才隊(duì)伍。

（八）建立政府采購績(jī)效責(zé)任追究制度

政府采購績(jī)效評(píng)價(jià)作為對(duì)各級(jí)財(cái)政和政府采購中心日常目標(biāo)考核、評(píng)先評(píng)優(yōu)和責(zé)任追究的依據(jù)。績(jī)效評(píng)價(jià)較好的，對(duì)相關(guān)單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)；績(jī)效評(píng)價(jià)較差的，對(duì)相關(guān)單位和個(gè)人給予批評(píng)和處罰；對(duì)采購機(jī)構(gòu)工作人員與供應(yīng)商惡意串通或權(quán)錢交易，造成中標(biāo)價(jià)格高于市場(chǎng)平均價(jià)格的，移交有關(guān)部門立案查處，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。