完善財政監督審理工作的建議

■韓志毅 王 磊

不斷完善審理工作制度，加強和完善財政監督審理工作，對于推進財政監督工作規范化，保證財政監督工作質量，提高財政違法行為定性的準確性，防范財政監督檢查風險意義重大。近年來，各級財政部門高度重視財政監督審理工作，按照“檢查、審理、處理處罰”三分離原則，健全制度，強化措施，構建了較為完善的財政監督工作流程，審理工作制度化、規范化水平不斷提高，有效地促進和保障了財政執法質量。但是，也應清醒地認識到，在財政監督執法過程中，自由裁量權使用不當、定性不夠準確、處理處罰不夠到位、執法程序不盡規范、檢查證據不夠充分等情況依然存在，誘發了行政復議或行政訴訟事項。財政執法風險的存在，要求進一步加強和完善財政監督審理工作，為財政監督執法提供強有力的保障。現就如何加強和完善財政監督審理工作提出幾點意見和建議。

一、進一步健全財經法規制度，完善審理工作的法律基礎

財政監督審理工作是對財政監督檢查依法行政情況的復核。財經法規制度健全與否是影響審理工作質量的重要因素。隨著我國公共財政體制的不斷健全和完善，財經法規制度體系已日趨完善，基本實現了有法可依，有章可循。但是，隨著我國市場經濟的深入發展和公共財政體制改革的不斷深化，財經立法進程在部分領域或環節尚不能完全適應財政管理需要。例如：現行《預算法》出臺于1994年，而我國部門預算改革在2000年啟動并逐步健全完善。目前，關于部門預算的管理規定主要以規范性文件為主，法律層次較低，權威性不高。實際工作中，財政監督檢查發現的一些新問題、新情況，在現行法律法規體系中有時難以找到有針對性和可操作性的規定，制約了處理處罰的恰當性。另外，現行不同法規制度之間對相關事項的規定也存在一定差異性。上述情況造成了審理過程中只能參照相關規定或做出相近依據選擇，制約了問題定性的準確性和處理處罰的科學性。為此，應當適應財政管理和財政改革的需要，進一步健全完善財經法規制度體系。

（一）彌補現行法規制度中的薄弱環節

針對財政管理發現的新情況、新問題，有針對性地出臺相關規定，特別是明確對新情況、新問題的處理處罰依據，增強財政執法的可操作性。比如，進一步加快《預算法》的修訂進程，全面梳理總結部門預算改革成效，將其上升到法律層次，并有針對性地強化財政監督檢查職責。

（二）提升現行法規制度之間的協調性

著力理順財政財務管理與會計制度準則之間對相關問題規定的差異性，力爭實現對同一財政財務事項規定的一致性，解決當前財政執法過程遇到的執法依據不統一的困難。

二、進一步健全審理工作體系，構建審理工作長效機制

審理工作是整個財政監督工作的內在組成部分，其工作運行機制必須服從和適應于財政監督機制的整體發展變化趨勢。目前，各級財政部門按照堅持事前、事中和事后監督相結合，建立覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程監督機制的要求，基本構建了日常監管與專項檢查并行的監督模式并初見成效。目前，受傳統檢查型監督的影響，審理工作仍主要著眼于事后專項檢查的審理復核，尚未覆蓋到事前審核和事中控制環節。從實際工作情況看，事前審核和事中控制在發揮預警評價作用的同時，也發現了一些財政違法行為，需要處理處罰。雖然日常監管工作普遍建立了“初審、復核、終審”的三級復核制度，但是由于缺乏“第三方”的審理，仍存在潛在的執法風險。因此，應在確保審理獨立性和權威性的基礎上，按照審理與檢查同步的原則，科學合理設計審理工作流程，構建完善的財政監督審理工作機制。

（一）明晰審理職責

重點明晰和理順財政部門內部相關機構及監督檢查崗位和審理工作崗位的職責和關系，形成工作合力。專職監督機構指定內部有關職能科室或人員專門負責審理工作，財政部門法制機構負責行政處罰意見的復核與把關，相關業務機構對審理工作提供業務和政策支持。監督檢查人員與審理人員各司其職，相互配合，并實行回避制度，如審理人員與監督對象或檢查人員有直接利害關系的應當回避。

（二）創新審理方式

審理工作提前介入，將審理環節嵌入監督檢查環節，變事后專項審理為同步審理。在檢查組對財政檢查工作底稿復核完畢以及財政檢查報告形成之后，分別及時進行審理復核，提出審理意見，加強對監督檢查過程的質量控制。

（三）擴大審理范圍

在確保專項檢查審理工作質量的基礎上，把審理工作滲透于日常監管工作之中，把事前審核、事中控制中發現的財政違法行為納入審理范圍，提高日常監督過程中的問題定性和處理處罰的準確性及科學性。

三、進一步明確審理工作重點，提高審理工作效率

財政監督審理不是對財政監督檢查工作的簡單復制和重復，而是著眼于保障監督檢查工作質量的進一步復核，確保實現“程序合法、證據確鑿、定性準確、處罰恰當”的工作目標。從工作實踐看，盡管審理內容較多，但概括起來審理工作主要包括程序性審核和實質性審核兩個方面。只要把握審理工作重點，處理好與檢查工作的關系，做到既不越位，也不缺位，就會取得良好的效果。

（一）程序性審核方面

重點審核檢查組人員組成、財政檢查通知書送達、征求監督對象意見以及對監督對象提出的異議是否逐項認定并說明理由和依據等，從而確保執法程序規范、合法。

（二）實質性審核方面

注重執法主體合法性審核，應當嚴格按照相關法律法規授權的幅度與范圍行使財政執法權，在查處財政違法行為中發現的屬于紀檢監察、司法機關、工商行政管理、稅務機關等相關部門職責權限的違規違紀行為，依法移交相關部門。注重監督檢查證據的充分性審核，著重審核財政監督工作底稿的合法性、真實性和相關性，確保準確、全面反映財政違法行為。注重問題定性的準確性審核，按照上位法高于下位法，特別法優于一般法，新法優于舊法以及“法不涉及既往”等法制原則，在法律法規規定的范圍內，選取最有針對性和權威性的法律法規對財政違法行為進行定性。注重處理處罰的科學性審核，在充分分析和考慮財政違法行為產生的原因以及造成危害的基礎上，“以事實為依據，以法律為準繩”，審慎使用自由裁量權，實現處理處罰的公平、公正。

四、進一步加強機構和隊伍建設，夯實審理工作基礎

健全的組織機構和高素質的人員是做好財政監督審理工作的基礎和保障。當前，在各級財政部門高度重視財政監督機構建設和干部隊伍培養的前提下，財政監督審理工作機構和隊伍建設也取得了較好成效。大部分專職監督機構設立了專門的審理機構，人員較少的也明確了審理崗位。但是，在監督檢查任務相對集中、專職監督機構人員較少的情況下，審理崗位人員往往會承擔一些監督檢查任務，難以有效實現檢查與審理的分離。有的縣級財政部門專職監督機構力量薄弱，審理工作往往有名無實。為妥善解決上述情況，應當進一步加強審理機構建設和審理干部隊伍的培養。

（一）強化審理工作的獨立性

專職監督機構應當按照檢查與審理相分離的原則，設置專門的審理機構或崗位，提高審理工作的獨立性。人員較少的專職監督機構，可以實行交叉復核的方式履行審理工作職責。

（二）提升審理工作崗位人員業務能力

在狠抓學習教育，提高財政監督隊伍綜合素質的前提下，調整充實審理機構人員力量，把既懂財政管理業務，又精通法律法規的骨干力量調整充實到審理崗位，為提高審理工作質量提供人力資源保障。