基層財(cái)政“大監(jiān)督”芻議

■裴發(fā)根

近年來(lái)，基層財(cái)政監(jiān)督工作在各級(jí)財(cái)政部門的高度重視下，順應(yīng)財(cái)政改革發(fā)展需要，在服務(wù)和促進(jìn)財(cái)政改革、提高財(cái)政管理水平工作實(shí)踐中不斷探索、找準(zhǔn)位置，緊密圍繞財(cái)政中心工作，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理為目標(biāo)，有序推進(jìn)財(cái)政“大監(jiān)督”機(jī)制建設(shè)，積極構(gòu)建財(cái)政管理新機(jī)制，大力強(qiáng)化財(cái)政收支監(jiān)督、會(huì)計(jì)監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督、“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理等工作，財(cái)政監(jiān)督工作有了一定的進(jìn)步和突破。但當(dāng)前基層財(cái)政監(jiān)督工作還存在著監(jiān)督權(quán)威性不夠、監(jiān)督方法單一、監(jiān)督手段落后、財(cái)政監(jiān)督的作用尚不能完全發(fā)揮、“大監(jiān)督”理念亟待進(jìn)一步深化落實(shí)等問(wèn)題，需予以重視并解決。

一、當(dāng)前基層財(cái)政貫徹落實(shí)“大監(jiān)督”存在的問(wèn)題

（一）“大監(jiān)督”理念需進(jìn)一步明晰

在我國(guó)，人大監(jiān)督、行政監(jiān)察、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、稅務(wù)稽查以及其他政府部門經(jīng)濟(jì)監(jiān)督共同構(gòu)成了具有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政職能分四大塊：籌集資金、分配資金、調(diào)節(jié)控制、監(jiān)督管理。財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政四大職能的一個(gè)重要部分，是財(cái)政體制內(nèi)的監(jiān)督，相比而言，其他監(jiān)督則是財(cái)政體制外的監(jiān)督。這里所說(shuō)的財(cái)政“大監(jiān)督”，是指財(cái)政體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督總稱，還是指財(cái)政體制內(nèi)的“全員參與、全面覆蓋、全程監(jiān)控”的監(jiān)督理念，兩者是什么關(guān)系、怎樣互為配合形成監(jiān)督合力等，需要在理論上進(jìn)一步明晰，在宣傳上統(tǒng)一、在法律法規(guī)上給予保障。

（二）基層財(cái)政監(jiān)督與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的困難增多，影響經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的不利因素仍然較多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，在保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的過(guò)程中，如何圍繞“中心”，發(fā)揮好財(cái)政監(jiān)督的職能作用，提高財(cái)政資金使用的安全性、有效性已成當(dāng)務(wù)之急。基層財(cái)政監(jiān)督職能轉(zhuǎn)變還沒(méi)有完全適應(yīng)財(cái)政 “大監(jiān)督”體系建設(shè)的總體要求，財(cái)政監(jiān)督在許多方面還存在著“缺位”現(xiàn)象，造成財(cái)經(jīng)法規(guī)制度約束力不強(qiáng)，財(cái)政財(cái)務(wù)管理不嚴(yán)格，內(nèi)部控制制度不健全，會(huì)計(jì)信息失真等問(wèn)題仍然存在。

（三）財(cái)政“大監(jiān)督”內(nèi)容和機(jī)制尚未完全落實(shí)

當(dāng)前政府工作目標(biāo)考核體系對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作缺乏具體量化指標(biāo)，造成基層財(cái)政不同程度存在下述情況：一是對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作應(yīng)付較多，主動(dòng)作為較少；二是研究收入如何增加的多，研究監(jiān)督工作如何開(kāi)展的少；三是重資金分配和撥付、輕財(cái)政監(jiān)督檢查，重資金規(guī)模和數(shù)量、輕使用質(zhì)量和效率。一些財(cái)政專項(xiàng)資金，資金主管科室忙于事務(wù)，往往是一撥了之，缺乏事中監(jiān)控和跟蹤問(wèn)效制度；四是監(jiān)督檢查工作手段單一，事前預(yù)防、事中監(jiān)控監(jiān)督開(kāi)展得少；五是監(jiān)督工作查錯(cuò)糾弊開(kāi)展得多，績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效監(jiān)督開(kāi)展得少，財(cái)政監(jiān)督廣度和深度未得到拓展和提升；六是財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)開(kāi)展監(jiān)督多，管理性機(jī)構(gòu)日常監(jiān)督開(kāi)展少，財(cái)政監(jiān)督“全員參與”的網(wǎng)絡(luò)體系尚未完成建立。

（四）財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督開(kāi)展成效不高

一是內(nèi)部監(jiān)督檢查的考核指標(biāo)體系未建立，財(cái)政部雖頒布了內(nèi)部監(jiān)督檢查的相關(guān)制度和辦法，但缺乏科學(xué)化的考核指標(biāo)體系，內(nèi)部檢查無(wú)法評(píng)價(jià)和督促；二是監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)在財(cái)政部門內(nèi)部地位不獨(dú)立，從事監(jiān)督工作人員個(gè)人的考核、測(cè)評(píng)等，往往要顧及處理好人事關(guān)系，工作中有“畏難”情緒，很難有效地實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督；三是財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)參與權(quán)、知情權(quán)不高，財(cái)政管理信息無(wú)法共享，內(nèi)部監(jiān)督僅僅是預(yù)算執(zhí)行上的監(jiān)督，無(wú)法做到對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整以及項(xiàng)目申報(bào)等全程監(jiān)督；四是內(nèi)部監(jiān)督檢查成果利用率不高，還未成為預(yù)算安排和財(cái)政干部提拔任用的參考依據(jù)。

二、全面貫徹財(cái)政“大監(jiān)督”理念的措施及對(duì)策

以前基層財(cái)政僅僅是保工資的“吃飯”財(cái)政，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政收支規(guī)模的日益增大，財(cái)政工作目標(biāo)是“保穩(wěn)定、保運(yùn)轉(zhuǎn)、促發(fā)展”，財(cái)政安排的專項(xiàng)資金也越來(lái)越多，上級(jí)財(cái)政資金越來(lái)越多地向基層、農(nóng)村和弱勢(shì)群體傾斜。財(cái)政管理風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大，這就要求充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的作用，建立覆蓋財(cái)政資金運(yùn)行全過(guò)程的安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)。但財(cái)政監(jiān)督工作僅靠財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)的事后少量的專項(xiàng)檢查是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，新的形勢(shì)要求基層財(cái)政監(jiān)督必須創(chuàng)新思路，全面貫徹財(cái)政“大監(jiān)督”理念，建立健全財(cái)政監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制，充分發(fā)揮每位財(cái)政人在各自崗位中的作用，在管理服務(wù)的同時(shí)積極履行監(jiān)督職責(zé)，采取多措施、全方位對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行進(jìn)行全程監(jiān)控。

（一）把握機(jī)遇、理清思路，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政“大監(jiān)督”理念的宣傳力度

首先，要理清財(cái)政監(jiān)督和人大、審計(jì)等其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督之間的關(guān)系。財(cái)政監(jiān)督是我國(guó)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中的一個(gè)重要組成部分，與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督相輔相成、缺一不可，是相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的關(guān)系，共同構(gòu)成我國(guó)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系。財(cái)政“大監(jiān)督”則是在財(cái)政部門內(nèi)部確立“全員參與、全面覆蓋、全程監(jiān)控”的監(jiān)督理念，構(gòu)建“預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督檢查、績(jī)效評(píng)價(jià)”四位一體相互促進(jìn)、相互制衡的財(cái)政管理新機(jī)制。其次，把握《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》出臺(tái)契機(jī)，大力宣傳、推行和落實(shí)財(cái)政“大監(jiān)督”理念。通過(guò)廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、簡(jiǎn)報(bào)等多種形式向領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政干部、會(huì)計(jì)從業(yè)人員、社會(huì)公眾廣泛宣傳《辦法》和財(cái)政“大監(jiān)督”理念，營(yíng)造良好的工作氛圍。

（二）建立健全財(cái)政監(jiān)督工作目標(biāo)考核體系，實(shí)行財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)相對(duì)垂直領(lǐng)導(dǎo)

一是上級(jí)財(cái)政部門要研究制定財(cái)政監(jiān)督工作目標(biāo)考核體系，將財(cái)政監(jiān)督工作目標(biāo)考核納入整個(gè)財(cái)政工作考核中，并占有較大分值，將財(cái)政“大監(jiān)督”工作開(kāi)展和推進(jìn)情況作為轉(zhuǎn)移支付資金、財(cái)政專項(xiàng)資金以及相關(guān)獎(jiǎng)補(bǔ)資金分配的重要系數(shù)，以此推動(dòng)地方財(cái)政監(jiān)督工作的開(kāi)展。二是基層財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)歸口省級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門和地方財(cái)政部門雙重管理，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任免要征求上級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門同意，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作人員的考核、測(cè)評(píng)等單獨(dú)進(jìn)行。三是充分保障財(cái)政監(jiān)督知情權(quán)，明確規(guī)定財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參加財(cái)政局黨組會(huì)議、局長(zhǎng)辦公會(huì)議及預(yù)算編審會(huì)議等。

（三）建章立制，明確職責(zé)，細(xì)化監(jiān)督工作目標(biāo)

一是要以法律、法規(guī)、政策為依據(jù)，結(jié)合工作實(shí)際，制定具體的操作細(xì)則，在明確財(cái)政工作崗位職責(zé)、細(xì)化工作目標(biāo)時(shí)，將財(cái)政監(jiān)督工作要求明確其中，做到有法規(guī)、有制定、有措施、有職責(zé)、有目標(biāo)、有考核。二是分析每個(gè)財(cái)政崗位特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有針對(duì)性地制定制度強(qiáng)化對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的監(jiān)督和控制。三是分析財(cái)政資金的特點(diǎn)，根據(jù)各類財(cái)政資金和專項(xiàng)資金不同的特點(diǎn)，制定分類化的管理制度，細(xì)化資金流程，規(guī)范使用程序，明確資金管理科室、主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、基層用款單位之間的管理和監(jiān)督責(zé)任，并實(shí)行責(zé)任追究制度。四是研究制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督辦法，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就地監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)。

（四）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，不斷提升財(cái)政監(jiān)督工作能力和水平

一要在統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱、提升機(jī)構(gòu)規(guī)格的基礎(chǔ)上，選配政治能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的人員，充實(shí)到財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍。二要加強(qiáng)教育培訓(xùn)，不斷調(diào)整、更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政監(jiān)督人員的綜合能力和業(yè)務(wù)水平，始終做到依法理財(cái)、依法監(jiān)督。三是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要關(guān)心愛(ài)護(hù)財(cái)政監(jiān)督工作人員，大力支持和保護(hù)財(cái)政監(jiān)督人員依法開(kāi)展監(jiān)督檢查工作，在干部提拔和使用上得到與從事財(cái)政資金分配管理崗位工作人員一樣的機(jī)會(huì)，充分調(diào)動(dòng)財(cái)政監(jiān)督工作人員的積極性。