基層財政“大監督”芻議

■裴發根

近年來，基層財政監督工作在各級財政部門的高度重視下，順應財政改革發展需要，在服務和促進財政改革、提高財政管理水平工作實踐中不斷探索、找準位置，緊密圍繞財政中心工作，以實現財政科學化、精細化管理為目標，有序推進財政“大監督”機制建設，積極構建財政管理新機制，大力強化財政收支監督、會計監督、鄉鎮財政監督、“小金庫”專項治理等工作，財政監督工作有了一定的進步和突破。但當前基層財政監督工作還存在著監督權威性不夠、監督方法單一、監督手段落后、財政監督的作用尚不能完全發揮、“大監督”理念亟待進一步深化落實等問題，需予以重視并解決。

一、當前基層財政貫徹落實“大監督”存在的問題

（一）“大監督”理念需進一步明晰

在我國，人大監督、行政監察、司法監督、審計監督、財政監督、稅務稽查以及其他政府部門經濟監督共同構成了具有中國特色的經濟監督體系。一般來說，社會主義市場經濟財政職能分四大塊：籌集資金、分配資金、調節控制、監督管理。財政監督是財政四大職能的一個重要部分，是財政體制內的監督，相比而言，其他監督則是財政體制外的監督。這里所說的財政“大監督”，是指財政體制內監督和體制外監督總稱，還是指財政體制內的“全員參與、全面覆蓋、全程監控”的監督理念，兩者是什么關系、怎樣互為配合形成監督合力等，需要在理論上進一步明晰，在宣傳上統一、在法律法規上給予保障。

（二）基層財政監督與經濟發展形勢不相適應

當前，經濟發展面臨的困難增多，影響經濟平穩運行的不利因素仍然較多，經濟發展面臨諸多困難和挑戰，在保持國民經濟平穩較快發展的過程中，如何圍繞“中心”，發揮好財政監督的職能作用，提高財政資金使用的安全性、有效性已成當務之急。基層財政監督職能轉變還沒有完全適應財政 “大監督”體系建設的總體要求，財政監督在許多方面還存在著“缺位”現象，造成財經法規制度約束力不強，財政財務管理不嚴格，內部控制制度不健全，會計信息失真等問題仍然存在。

（三）財政“大監督”內容和機制尚未完全落實

當前政府工作目標考核體系對財政監督工作缺乏具體量化指標，造成基層財政不同程度存在下述情況：一是對財政監督工作應付較多，主動作為較少；二是研究收入如何增加的多，研究監督工作如何開展的少；三是重資金分配和撥付、輕財政監督檢查，重資金規模和數量、輕使用質量和效率。一些財政專項資金，資金主管科室忙于事務，往往是一撥了之，缺乏事中監控和跟蹤問效制度；四是監督檢查工作手段單一，事前預防、事中監控監督開展得少；五是監督工作查錯糾弊開展得多，績效評價、績效監督開展得少，財政監督廣度和深度未得到拓展和提升；六是財政監督專職機構開展監督多，管理性機構日常監督開展少，財政監督“全員參與”的網絡體系尚未完成建立。

（四）財政內部監督開展成效不高

一是內部監督檢查的考核指標體系未建立，財政部雖頒布了內部監督檢查的相關制度和辦法，但缺乏科學化的考核指標體系，內部檢查無法評價和督促；二是監督檢查機構在財政部門內部地位不獨立，從事監督工作人員個人的考核、測評等，往往要顧及處理好人事關系，工作中有“畏難”情緒，很難有效地實施內部監督；三是財政監督機構參與權、知情權不高，財政管理信息無法共享，內部監督僅僅是預算執行上的監督，無法做到對預算編制、預算調整以及項目申報等全程監督；四是內部監督檢查成果利用率不高，還未成為預算安排和財政干部提拔任用的參考依據。

二、全面貫徹財政“大監督”理念的措施及對策

以前基層財政僅僅是保工資的“吃飯”財政，隨著經濟的發展，財政收支規模的日益增大，財政工作目標是“保穩定、保運轉、促發展”，財政安排的專項資金也越來越多，上級財政資金越來越多地向基層、農村和弱勢群體傾斜。財政管理風險也隨之加大，這就要求充分發揮財政監督的作用，建立覆蓋財政資金運行全過程的安全防護網絡。但財政監督工作僅靠財政監督專職機構的事后少量的專項檢查是遠遠不夠的，新的形勢要求基層財政監督必須創新思路，全面貫徹財政“大監督”理念，建立健全財政監督長效機制，充分發揮每位財政人在各自崗位中的作用，在管理服務的同時積極履行監督職責，采取多措施、全方位對財政資金運行進行全程監控。

（一）把握機遇、理清思路，進一步加強財政“大監督”理念的宣傳力度

首先，要理清財政監督和人大、審計等其他經濟監督之間的關系。財政監督是我國經濟監督體系中的一個重要組成部分，與其他經濟監督相輔相成、缺一不可，是相互補充、相互促進的關系，共同構成我國的經濟監督體系。財政“大監督”則是在財政部門內部確立“全員參與、全面覆蓋、全程監控”的監督理念，構建“預算編制、預算執行、監督檢查、績效評價”四位一體相互促進、相互制衡的財政管理新機制。其次，把握《財政部門監督辦法》出臺契機，大力宣傳、推行和落實財政“大監督”理念。通過廣播、電視、報紙、網絡、簡報等多種形式向領導、財政干部、會計從業人員、社會公眾廣泛宣傳《辦法》和財政“大監督”理念，營造良好的工作氛圍。

（二）建立健全財政監督工作目標考核體系，實行財政監督檢查機構相對垂直領導

一是上級財政部門要研究制定財政監督工作目標考核體系，將財政監督工作目標考核納入整個財政工作考核中，并占有較大分值，將財政“大監督”工作開展和推進情況作為轉移支付資金、財政專項資金以及相關獎補資金分配的重要系數，以此推動地方財政監督工作的開展。二是基層財政監督機構歸口省級財政監督部門和地方財政部門雙重管理，財政監督機構負責人的任免要征求上級財政監督部門同意，財政監督機構工作人員的考核、測評等單獨進行。三是充分保障財政監督知情權，明確規定財政監督機構負責人參加財政局黨組會議、局長辦公會議及預算編審會議等。

（三）建章立制，明確職責，細化監督工作目標

一是要以法律、法規、政策為依據，結合工作實際，制定具體的操作細則，在明確財政工作崗位職責、細化工作目標時，將財政監督工作要求明確其中，做到有法規、有制定、有措施、有職責、有目標、有考核。二是分析每個財政崗位特點和風險點，有針對性地制定制度強化對高風險點的監督和控制。三是分析財政資金的特點，根據各類財政資金和專項資金不同的特點，制定分類化的管理制度，細化資金流程，規范使用程序，明確資金管理科室、主管部門、鄉鎮財政、基層用款單位之間的管理和監督責任，并實行責任追究制度。四是研究制定鄉鎮財政監督辦法，發揮鄉鎮財政就地監督的優勢。

（四）加強隊伍建設，不斷提升財政監督工作能力和水平

一要在統一機構名稱、提升機構規格的基礎上，選配政治能力強、業務素質高的人員，充實到財政監督隊伍。二要加強教育培訓，不斷調整、更新知識結構，提高財政監督人員的綜合能力和業務水平，始終做到依法理財、依法監督。三是各級領導要關心愛護財政監督工作人員，大力支持和保護財政監督人員依法開展監督檢查工作，在干部提拔和使用上得到與從事財政資金分配管理崗位工作人員一樣的機會，充分調動財政監督工作人員的積極性。