鼓勵小微企業發展的稅收政策研究

■甘行瓊 袁 洋

通觀世界，各國都高度重視小微企業制度環境的優化構造，特別是在財稅政策方面，對小微企業給予了強力傾斜。眾所周知，小微企業具有吸納就業能力強、創新能力強、促進自由競爭能力強三個特點，在經濟鏈條上具有不可替代的作用。對于一個正處于結構轉型和市場經濟走向成熟時期的人口大國來說，充分發揮小微企業的功能尤為重要，對于我國克服國際金融危機的影響和保持經濟平穩較快發展具有戰略意義。然而當前小微企業的發展面臨很多困難，其中稅收負擔對小微企業發展的阻礙顯得尤為突出。

當前學界對促進小微企業發展的經濟政策的研究文獻主要集中在以下幾個方面：一是關于當前小微企業發展的現狀及問題的分析（焦桂芳，2012；國家統計局揚州調查隊，2012；李容成，2012等）；二是關于小微企業融資難問題的探究及解決方法的分析（武漢大學銀行管理研究所課題組，2012；李萍，2012；周建春，2011 等）；三是關于金融手段支持小微企業發展的問題研究（陳游，2012；張士，2012；董文標，2011 等）；五是關于財稅支持小微企業發展的問題分析（姒建英，2012；崔潮，2012 等）以及扶持小微企業的財政金融政策的分析與借鑒 （高培勇于樹一，2012等）的研究等。綜上所述，國內學界對于小微企業發展問題的研究相對充分，并已取得諸多可喜的成果。然而，在諸多研究中，對于小微企業稅收負擔的研究卻很少涉及。事實上，當前在諸多阻礙小微企業發展的因素中，稅收負擔問題日益突出，中央政府也意識到了小微企業的特殊性及其稅收負擔過重的問題，近兩年連續出臺了相關減免稅政策。本文將主要針對當前出臺的稅收優惠政策進行思考分析，探討現行有關小微企業的稅收政策仍舊存在的不足,并提出相關政策建議。

一、小微企業的基本概述

根據《中華人民共和國小微企業促進法》和《國務院關于進一步促進小微企業發展的若干意見》，按照企業從業人員、營業收入、資產總額等指標，結合行業特點將小微企業劃分為中型、小型、微型三種類型。小微企業是微型企業、小型企業、家庭作坊式企業以及個體工商戶的統稱。小微企業具有規模小、經營方式多樣、吸納就業能力強、經營組織管理分散等特點。

小微企業在經濟鏈條中具有不可替代的作用。小微企業發展可以促進就業，帶動社會主義市場經濟的發展,促進社會的和諧穩定。小微企業發展還可以開拓新的行業領域,促進創新。小微企業涵蓋了國民經濟的主要行業，包括84個行業大類、362個行業中類和859個行業小類。有統計數據顯示，2011年，經工商登記注冊的小微企業有1023萬戶，占中國企業總數的99%，小微企業提供了85%的城鄉就業崗位，其最終產品和服務占國內生產總值的60%，同時上繳稅收占全國企業的54.3%。

正因如此,研究完善鼓勵小微企業發展的稅收政策意義重大。第一、通過研究當前鼓勵小微企業發展的稅收優惠政策,可以更好地把握國家當前的政策脈搏,為小微企業的進一步發展提供指向。日前，《國務院關于進一步支持小微企業健康發展的意見》（國發【2012】14號）正式印發，這標志著中國促進小微企業發展在經歷了 “抓大放小”、“大中小并舉”和“依法推動，公平準入”的前三個階段后，正式進入到“營造環境、重在小微”的新階段。可見，當前國家已把促進小微企業發展的工作擺在了彌足重要的地位，小微企業可以在國家的政策引導下更好的發展；第二、通過對現行稅收政策的研究，可以找出其存在的不足，為進一步完善提供政策建議。

二、政府利用稅收政策支持小微企業發展的理論依據

稅收政策作為國家財稅政策手段之一，政府利用其支持小微企業發展的經濟學依據主要是:市場失靈和政府干預理論。具體有以下幾個方面：

（一）信息不對稱導致的市場失靈需要政府的干預

小微企業由于自身規模小，利潤低，通常很難建立完善的財務管理體系，這就造成小微企業很難獲取全面的市場信息，從而使小微企業在市場交易中處于“弱勢地位”，導致很多企業的投資具有“跟風性”和“隨大流”的特點。國家利用稅收優惠政策扶持小微企業，可以引導小微企業投資于國家需要重點發展和扶持的領域，使生產要素得到合理的配置。

（二）政府具有穩定社會經濟的職能

市場經濟下，“市場失靈”會造成經濟和社會的動蕩，這就需要政府進行宏觀調控。政府通過稅收政策來扶持小微企業發展，可以優化小微企業發展的經濟環境，促進小微企業更好地發展，可以提供千千萬萬的工作崗位，有效地促進就業，維護經濟社會的穩定。

（三）政府具有維護經濟社會公平的職能

市場競爭的“盲目性”會導致一些規模大的企業在某些領域的壟斷,這種壟斷會造成本身就力量薄弱的小微企業處于更加不利的位置，結果就形成了經濟發展中的不公平。這就需要政府采取措施，減少經濟發展中的不公平。小微企業與大型企業相比較，大企業多處于煤水電等具有壟斷性質的行業，這些行業競爭壓力比較小，利潤相對豐厚，而小微企業則多處于競爭性較大領域，成本相對較高，利潤微薄。因此，就相同的稅費占利潤的比例來說，小微企業的負擔要明顯高于大企業。因此，這就需要政府采用稅收政策對小微企業進行扶持，改變這種發展中的不公平格局。

三、支持小微企業發展的稅收政策的現狀分析

針對當前的經濟形勢，我國出臺了一系列旨在造福小微企業的減稅措施。這些措施主要包括：提高小微企業的增值稅和營業稅起征點；將已經實行小型微型企業減半征收企業所得稅的政策延長至2015年底并進一步擴大覆蓋范圍；三年內對小微企業免征部分登記類、管理類和證照類行政事業性收費。以上這些新出臺的措施將對小微企業降低稅負起到直接性的作用，有利于促進小微企業健康發展。應當說，新《企業所得稅法》對中小企業減負產生了積極影響，提高起征點對減輕小微企業稅收負擔的作用還是比較大的，同時，20%、15%兩檔優惠稅率的規定改變了過去以地域標準限制稅收優惠的做法，使大量科技型中小企業受益，另一方面，免征行政事業性收費的部分也為小微企業減輕了負擔。2011年先后取消和免征了326項行政事業性收費和4項政府性基金，涉及金額每年約250億元。

雖然如此，當前的稅收優惠政策還存在許多缺點和不足：

（一）當前針對小微企業的稅收政策缺乏系統性和穩定性

大多是以單項政策出臺，比較零散，政策之間更是相互排斥，造成貫徹執行過程中的困難。對于許多國家來說，出臺一項稅收政策是需要反復推敲與論證的，而我國當前的政策多是應急性的，政策取向和執行標準不夠統一，而且多以通知等文件形式作為臨時性安排，沒有形成制度性安排，也沒有上升為法律。

（二）當前小微企業減稅最大的問題是優惠政策的適用面太窄

就當前的稅法規定來說，增值稅和營業稅的起征點提高這一優惠政策主要針對個體戶和自然人，對小微企業覆蓋有限，同時就小微企業本身來說，稅法對小型微利企業的定義也做了嚴格的規定，由此可見，當前的稅收政策受益面還是非常有限的。另一方面，從企業所得稅層面來說，稅法規定，對應稅所得額在6萬元（含6萬元）以下的小型微利企業實行減半征收所得稅的政策，然后按照20%的稅率征收。這個優惠政策惠及面過窄、力度過小，因為很多企業可能符合需要扶持的條件，但是不符合這一硬性指標因而無法享受，而且，這一政策主要是針對查賬征收的企業。另一些核定征收的企業就無法享受這一政策。

（三）優惠稅率依舊偏高

與大中型企業比較，雖然國家加大了在稅率上對小微企業的扶持力度，比如對符合條件的小微企業按照20%征收所得稅，這相對于大中型企業的25%的所得稅率是低了很多，但是這個稅率依舊偏高。因為：首先、針對外資企業和國有大型企業的“特殊”優惠待遇比較多，而中小企業在這一塊能夠享受的政策寥寥無幾。其次、民營企業稅前可以扣除的項目較少，加上經濟效益不高，生產成本高，根據量能負擔的原則，更顯得中小企業稅收負擔重。

（四）目前減稅的力度和范圍還不夠大

就增值稅來說，2011年中國的增值稅收入24266億元，占國家稅收收入的27%，是名副其實的第一大稅種。相比之下，2012年財稅部門提出的眾多減稅措施，初步測算稅收減少不到1000億元。因此，增值稅是最應當減的稅。同時，像城鎮土地使用稅、城建稅和教育費附加都應該進一步減免，這樣才能切實減輕企業的間接稅稅負。

（五）目前減稅政策的實施效果并未完全達到預期目的，稅收征管中也存在諸多問題

例如，在營業稅改增值稅試點中，一些企業的稅負不降反增。實行營業稅改征增值稅后，一些暫時沒有購進可抵扣項目的企業就會按照全部營業額繳稅。比如交通運輸類企業過去按照差額征稅，營業額減去因為購進設備或其他倉儲費用支付的成本，按3%的稅率繳稅。試點后，一旦企業沒有購進機器設備等，將按照全部營業額的6%繳稅，稅負會有顯著增加。另外，在稅收征管中中央和地方的利益沖突以及一些地方證管部門“不作為”無疑會增加企業的負擔。

四、完善我國支持小微企業發展的稅收政策建議

目前，利用稅收優惠政策支持小微企業的發展正在成為我國經濟持續發展的一個支點。因此，進一步完善扶持小微企業發展的稅收政策，以降低小微企業的稅收負擔為核心，具體建議如下：

（一）制定稅收政策應當從長遠和全局出發，加強稅收立法

目前針對小微企業推出的稅收政策屬于相機抉擇的政策手段，有解“燃眉之急”之意。事實上，從理論上講，作為相機抉擇的政策手段，對于調控宏觀經濟，采用支出政策更符合立法程序、效果也更好。稅收政策一般宜在立憲階段完成，并保持其穩定性，使其更符合法律程序。在立憲階段，應當從國家的產業政策和社會政策目標出發，用全局的、發展的眼光來統籌稅收政策的設計和制定，保證各項稅收政策之間能夠相互支持、相互包容，形成一個完整的稅收政策體系，并使之制度化，具有足夠的穩定性。另一方面，應當加強稅收立法，使一些需要推廣的政策不僅僅局限于政策條例，而是應該上升到法律層面，這樣有利于保證稅收政策的權威性和執行力。比如，當前影響重大的增值稅改革辦法就僅僅局限于《中華人民共和國增值稅暫行條例》的修訂，還沒有上升到法律，而其他的如個人所得稅、企業所得稅則有《中華人民共和國個人所得稅法》和《中華人民共和國企業所得稅法》等法律的約束。

（二）進一步完善結構性的減稅政策，加大減稅力度，擴大減稅范圍及其受益面，切實減輕中小微型企業的稅收負擔

第一、就流轉稅來說，需要進一步提高營業稅和增值稅起征點，同時擴大政策的覆蓋面，將小微企業的營業稅稅率統一固定在3%的低稅率上，另一方面，中央要賦予省級稅務機關適當的自主權限，讓他們根據具體情況來決定營業稅減免幅度和范圍，同時賦予符合條件的小微企業自行選擇作為小額納稅人或一般納稅人繳納增值稅的權限。對公益性中小企業服務機構，提供有償服務的收入免征營業稅及營業稅附加。另一方面,要加快推進營業稅改增值稅的改革試點，同時降低增值稅稅率，切實完善好結構性的減稅政策。第二、在所得稅層面，需要擴大稅收優惠政策適用范圍，讓小型企業都能享受到優惠政策，對個體工商戶可以參照個人獨資企業的辦法開征個人所得稅，并適當提高其起征點。為簡便起見，對年營業額30萬或50萬元以下的微型企業可考慮免征所得稅。通常來說，這些企業即使能有10%的高利潤率，但由于其生產經營規模較小，核算下來，年利潤也就3萬元或5萬元，另一方面，考慮到他們的經營成本較高，比如超時勞動、全家經營，對他們免征所得稅，也是情理之中的。國內外實踐表明，不合理的稅收已經成為諸多小微企業“不可承受之重”，因此，合理減稅是促進中小企業特別是微型企業發展最有效的政策工具，同時對小微企業減免稅還可以降低高昂的征稅成本。第三、減稅的范圍應該進一步擴大到城鎮土地使用稅、房產稅以及城建稅和教育費附加等稅種。

（三）保證稅收政策的執行力度，提高稅收征管水平，優化納稅服務

很多情況下，中央的政策出發點是好的，但執行起來大打折扣。有些地方稅務部門，往往根據地方政府的預算要求去組織稅收，基本不考慮中央的減稅政策，實踐中出現了“上有政策，下有對策”的局面。因此，應當加強對政策執行的監管，保證各項減稅政策落到實處，確保減稅政策的實施效果達到預期目標。