對優化部門預算結余和結轉資金管理的再思考

■張世勛

部門預算是加強財政資金管理、提高使用效益的有效制度。近幾年，財政收支規模不斷擴大，部門預算結余和結轉資金也呈現出逐年增加的趨勢，這既有預算編制不細化、項目進度緩慢的客觀原因，也有盲目爭取項目、資金使用模式粗放等主觀原因。少部分預算單位結余和結轉資金數量已達到部門調整預算的9%左右，其資金總額較大，導致部分預算單位資金在預算年度使用不完，造成沉淀浪費、年底突擊花錢，而另一部分預算單位卻存在資金缺口，項目無法及時實施，這在一定程度上影響到預算執行效果和財政職能作用的充分發揮。這已經引起各級政府關注和重視，正在采取措施，進行有效管理和引導。針對如何降低資金結余和結轉數額，提高預算執行效率和質量，結合工作實際，筆者談幾點看法。

一、增強“財政資金所有權屬國家”的意識

無論是財政管理部門，還是預算執行部門，都要樹立“財政資金的所有權屬于國家，分配權歸政府，管理權在財政”的理念。不能把財政資金看做是某種意義上的“無主財產”，誰爭到了就是誰的，誰爭的多誰用的就多，這種思想在一定程度上直接導致了 “先申請資金，再落實項目”的錯誤邏輯，盲目爭取財政資金，降低了部門預算編制的準確性，其結果就是財政資金不能有效支出，以形成資金結余和結轉。財政是為預算部門服務的，保運轉、保建設是基本職能，通過科學合理編制部門預算，把財政資金效應發揮到最大，這是財政部門為民理財的目標。要采取適當形式廣泛宣傳，使“財政資金所有權屬國家”理念深入人心特別是部門預算負責人和財務人員的意識中，正確對待財政資金的安排、管理、使用。預算部門增強財政資金所有權歸屬國家的意識，科學編制部門預算，減少了不必要的資金結余和結轉，有利于財政資金發揮最大化作用。

二、嚴格按零基預算的要求編制部門預算

零基預算是指拋開過去的預算項目和收支水平，以零為基點編制的預算。它不受以前年度預算安排和預算執行情況的影響，而根據實際業務需要和可能來編制部門預算。工作中，有的預算編制單位存在著“今年的部門預算總額不能低于去年的想法”，有的單位向財務部門下達爭取資金的硬任務，有的單位對爭取資金達到一定標準的還給予一定的獎勵，致使預算部門財務人員想盡辦法力爭總額不減或與去年持平，在上年預算編制的基礎上加加減減，這些都背離了實事求是編制預算的原則。由于部門預算編制沒有完全遵循實際需要的可能，一定程度上導致資金無法大量及時有效支出，形成財政資金結余和結轉。必須嚴格按照零基預算編制要求，人員經費按標準核定，公用經費按部門分類分檔的定額核定，事業發展和項目建設則按輕重緩急排序，提高預算編制的科學性和準確性，從根本上克服了資金大量結余和結轉沉淀浪費、年底集中花錢現象的發生。

三、加強部門預算編制的審核論證

部門預算編制是一項重要的基礎性工作，需要花費較長時間和較多的精力去認真完成，不能把預算編制作為任務十天半月完成應付了事，也不能不切實際地“拍腦袋”決策填數字。預算部門編制預算時，要對基本支出和項目支出進行科學嚴謹地論證，組織相關項目評審，按照輕重緩急，擇優排序，突出預算的完整性、統一性和細化預算的要求。預算編制部門在預算編制“一上”環節匯總出預算建議數，財政部門在預算編制“一下”環節進行認真審核平衡，提出意見建議數，在預算編制“二上”環節，預算編制部門依據財政部門預算控制限額編制預算草案，真正根據實際需要和可能科學編制部門預算。通過預算編制部門和財政部門的共同努力，提高預算編制的科學性，減少或消除資金大量結余和結轉的可能性，為優化財政資源的配置打好基礎。

四、增強科學有效執行批復預算的主動性

預算執行效果如何，結余和結轉資金數額控制在什么水平，預算部門執行預算情況和努力程度是關鍵。預算執行部門要重視批復預算的嚴肅性和重要性，按照工作安排和要求，積極主動建言獻策，加大工作力度，促進預算安排任務的有效推進，確保完成全年工作任務目標。對于財政資金結余和結轉，要正視其存在，不能無動于衷任其蔓延發展。在實際工作中，有的預算部門甚至采取“以撥作支”等手段，將資金撥付下級預算單位，卻在上報的報表上反映為資金已經列支，違反客觀實際掩蓋結余和結轉資金現象的存在，人為地制造預算執行良好的假象，這更不利于問題的解決。必須從思想認識上重視資金及時有效發揮作用的重要性，拿出切實可行的辦法，推進預算執行進度，提高預算執行的質量和效率。

五、科學確定項目支出年度計劃和總體規劃

這是降低結余和結轉資金數量最直接的辦法。在結余和結轉資金結構中，項目支出結余和結轉資金幾乎占了90%以上的份額，因此控制資金結余和結轉首先要在項目支出預算上做足文章。支出項目情況各異，有的周期短，需資金量小，當年就能完成，有的項目資金量大，建設周期長，則可能需要持續一年以上甚至更長時間。因此在編制部門預算時，要安排足夠多的時間，加大對項目可行性分析、項目選定、項目內容、項目周期、用款總額、用款進度方面的評估論證，制定出單個項目的年度計劃和總體規劃，把每一年的項目建設需要與可能同部門預算編制緊密結合起來，當年需用多少資金就列多少，不要把跨年度項目所需資金的全部或大部分都列入預算，而且一旦計劃確定，就要按規劃努力實現預期目標，這樣就避免了資金的大量結余和結轉。

六、修訂完善現行結余和結轉資金管理辦法

當前，預算部門結余和結轉資金的管理辦法一般要求：在預算執行中，預算部門動用結余和結轉安排支出或調整結余和結轉安排其他項目時，報財政部門審批；在編制下一年度預算時，上年結余和結轉資金優先作為預算資金來源。從相關辦法規定中不難看出，結余和結轉資金對于預算部門有較多操作空間，資金的大量結余和結轉非但沒有處理措施，相反還可以調整用到其他項目中，并繼續安排到下一年度預算使用。這樣的制度設計，在一定程度上助長了預算部門超前、超額申報資金的可能性，導致了財政結余和結轉資金數額像滾雪球一樣逐年增大。一方面政府財政用錢的地方越來越多，而資金結余和結轉也越來越多，另一方面制度辦法又促使了這種現象的蔓延。因此，必須修訂完善資金結余和結轉管理辦法，從制度層面杜絕了類似問題的發生。

七、完善預算執行中的動態調整機制

依托“金財工程”等電子信息化平臺系統，逐步改善預算執行過程的粗放式管理模式，提高預算執行管理科學化精細化程度，結合部門預算日常管理服務和預算執行動態監控機制，充分利用預算執行的動態監控成果，加強對部門預算編制、執行情況的監控、分析、研究、判斷和預警，對預算部門存在的編制細化程度不夠、執行進度緩慢、以撥作支、虛列預算、超額申報預算、分解下達不及時等問題，以及氣象、地質變化、計劃變更、政策調整等實際情況，可能導致財政資金結余和結轉的，應在與預算部門協商一致的基礎上，區分具體原因及時快速做出反饋和合理有效處置，建立健全預算執行全過程的動態調整機制，把不能發揮效益的沉淀資金及時調整到單位其他支出項目，幫助預算部門優化財政資金配置，減少資金沉淀浪費，提高財政資金使用效益。

八、強化財政統籌結余和結轉資金力度

加強結余和結轉資金監管和分析判斷，針對結余和結轉的資金量超過當年預算安排資金一定比例 （約5%），列入預算的項目長期不能實施，由于客觀情況變化項目無需實施的情況，及時與預算部門進行對接，找出資金結余和結轉的原因，商議解決措施，督促其整改落實。對于資金結余和結轉時間較長，數額較大，預算執行部門不積極采取措施，或提出的措施不符合政策導向的，必須要全盤考慮，采取強制手段，調整到其他部門項目支出，統籌安排使用其結余和結轉資金，并在下一年預算度編制預算時適度減少資金額度。