社保基金入市的風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管分析

李 帆

（西南大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400715）

社保基金入市的風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管分析

李 帆

（西南大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400715）

目前社保基金入市是社保基金保值增值的一項(xiàng)重要手段，但由于我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)的影響，特別是投資市場(chǎng)和證券市場(chǎng)本身的存在的缺陷以及社保基金入市監(jiān)督管理體系的不完善，社保基金入市存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)社保基金入市監(jiān)管，提高社保基金入市投資的透明度，建立健全相關(guān)的監(jiān)管制度刻不容緩。本文針對(duì)社保基金入市風(fēng)險(xiǎn)提出了成立專(zhuān)門(mén)的社保基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立風(fēng)險(xiǎn)值控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，完善的信息披露制度以及投資管理人的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和退任制度等看法。

社保基金；入市；監(jiān)管

全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)理事長(zhǎng)戴相龍表示，已經(jīng)增加了一百億元社保基金投入股票市場(chǎng)和債券市場(chǎng)。我國(guó)社保基金入市歷程已有十幾年，自全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)2000年9月成立以及首批社保基金入市以來(lái)，關(guān)于社保基金入市與否的爭(zhēng)論與分析源源不斷，如今我國(guó)社保基金卻以相當(dāng)快的速度進(jìn)入股票和債券市場(chǎng)，全國(guó)社保基金的入市已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，在此基礎(chǔ)之上，我們更有必要研究社保基金入市后的消極面及有效控制的措施風(fēng)險(xiǎn)。

1 社會(huì)保障基金入市的價(jià)值定位

價(jià)值定位決定了社會(huì)保障基金入市所應(yīng)遵循的理念，如果價(jià)值定位有偏差，社會(huì)保障基金入市將會(huì)偏離社會(huì)保障基金原有的功能屬性。

1.1 社會(huì)保障基金的性質(zhì)與功能

《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》第二條規(guī)定：“全國(guó)社會(huì)保障基金是指全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)負(fù)責(zé)管理的由國(guó)有股減持劃入資金及股權(quán)資產(chǎn)、中央財(cái)政撥入資金、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會(huì)保障基金。”本文所講的社會(huì)保障基金主要指的是全國(guó)社會(huì)保障基金。社會(huì)保障基金與普通的投資基金不同，在民間社保基金被稱(chēng)作“保命錢(qián)”，其作為個(gè)人生活的最基礎(chǔ)的保障，承擔(dān)著重要的社會(huì)保障功能。社保基金是一種專(zhuān)款專(zhuān)用的為實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障功能的儲(chǔ)備基金，主要來(lái)源于中央的財(cái)政撥款和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的以其他方式籌集的資金或者收益，它是國(guó)民收入的再分配，具有積累的特點(diǎn)。社會(huì)保障基金主要是為了應(yīng)對(duì)我國(guó)不斷加重的人口老齡化帶來(lái)的社會(huì)壓力，是用來(lái)滿(mǎn)足社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)需求而建立的。

保障社會(huì)成員的最基本生活需求，維持穩(wěn)定的社會(huì)秩序是社會(huì)保障的目的，社會(huì)保障基金即是在這個(gè)目的下發(fā)揮功能，保證社會(huì)成員老有所養(yǎng)。其次，社保基金還實(shí)施國(guó)民收入的再次分配，調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，為維護(hù)社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)公平發(fā)揮作用。社保基金必定要實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的管理和監(jiān)督，其用途是特定的，只能用于廣大的受保人，任何挪用基金用作他用的行為都是違背社保基金初衷的。

1.2 社會(huì)保障基金的性質(zhì)與功能決定社保基金入市的價(jià)值定位

社保基金入市的價(jià)值定位為入市提供基本的目標(biāo)定位，如果社保基金的價(jià)值定位有偏差，必將導(dǎo)致社保基金投資運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)種種大的弊端。實(shí)踐中，社保基金的入市被賦予了太多的期望，比如穩(wěn)定現(xiàn)今不穩(wěn)定、不健全的股票市場(chǎng)，促進(jìn)資本市場(chǎng)的成熟，監(jiān)督上市公司促進(jìn)證券市場(chǎng)的繁榮。但是，社保基金沒(méi)有救市的義務(wù)是肯定的。解決股市低迷、市場(chǎng)不穩(wěn)定并不是社保基金的首要目的，不能混同社保基金入市的積極意義和社保基金入市的主要目的。在明確社保基金的基本性質(zhì)與用途的基礎(chǔ)之上，其價(jià)值定位只能是保值、增值。因此，社保基金入市的運(yùn)營(yíng)中，應(yīng)當(dāng)始終將安全性放在首要的位置，在嚴(yán)格條件的限制之下運(yùn)行入市。社保基金的流失必將影響長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，在安全性和盈利性之間必然存在矛盾，社保基金入市的制度設(shè)計(jì)不能盲目地追求盈利的最大化，謹(jǐn)慎的入市才是社保基金保值增值的出路。

2 社會(huì)保障基金入市的風(fēng)險(xiǎn)分析

2.1 一般風(fēng)險(xiǎn)

一般風(fēng)險(xiǎn)是指不受參與者個(gè)體的影響，在資本市場(chǎng)內(nèi)，每一個(gè)參與者都會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)。一般風(fēng)險(xiǎn)并不能通過(guò)優(yōu)化投資運(yùn)作來(lái)加以避免，是特定的實(shí)際環(huán)境和因素造成的。比如我國(guó)政府干預(yù)證券市場(chǎng)的一些政策和行為，是加重風(fēng)險(xiǎn)的重要政治原因。另外，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有自然的周期性，股票價(jià)格的波動(dòng)時(shí)有發(fā)生，且其波動(dòng)并不完全受價(jià)值規(guī)律的影響，受其他因素的影響更大，因此社保基金入市后是否能保值增值還是一個(gè)未知數(shù)。

2.2 特殊風(fēng)險(xiǎn)

特殊風(fēng)險(xiǎn)是指通過(guò)優(yōu)化投資運(yùn)作可以加以避免并防范的風(fēng)險(xiǎn)。特殊風(fēng)險(xiǎn)在我國(guó)主要表現(xiàn)為證券市場(chǎng)不成熟、投資管理的風(fēng)險(xiǎn)、投資組合的風(fēng)險(xiǎn)、委托代理的風(fēng)險(xiǎn)，投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，等等。

我國(guó)的證券市場(chǎng)并不成熟，上市公司中有不少壞現(xiàn)象，比如內(nèi)部人控制公司、關(guān)聯(lián)交易、退市機(jī)制不能有效落實(shí)，等等。證券市場(chǎng)安全性差，大量的市場(chǎng)投機(jī)現(xiàn)象、投資理念大都是短期的而非長(zhǎng)遠(yuǎn)的，這種氛圍必然導(dǎo)致了我國(guó)的股票市場(chǎng)有大起大落的現(xiàn)象。證券市場(chǎng)的泡沫無(wú)疑會(huì)給社會(huì)保障基金入市后完成保值、增值的任務(wù)帶來(lái)危險(xiǎn)。委托代理的風(fēng)險(xiǎn)主要是由社保基金各角色的雙層代理關(guān)系決定的。全國(guó)社保基金由國(guó)務(wù)院委托全國(guó)社保基金理事會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，再由理事會(huì)委托專(zhuān)業(yè)化的投資管理機(jī)構(gòu)具體從事運(yùn)營(yíng)。這種雙層的代理關(guān)系導(dǎo)致了效率低，而且代理人的活動(dòng)也會(huì)受到較大的限制。委托代理合同的機(jī)制并不能刺激管理人盡最大的努力，不利于加強(qiáng)其責(zé)任心。當(dāng)其存在違規(guī)行為時(shí)，最大的出發(fā)也只是卸下管理人的資格而已，此種責(zé)任的承擔(dān)對(duì)于社保基金損失的彌補(bǔ)毫無(wú)意義。社保基金投資組合的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為多個(gè)方面，比如不能一味地強(qiáng)調(diào)以基金管理公司的成績(jī)來(lái)評(píng)估優(yōu)劣，因?yàn)槿绻鸸芾砉具^(guò)分地追求業(yè)績(jī)，在投資組合的選擇上會(huì)忽視安全性，而過(guò)分地強(qiáng)調(diào)高收益，這種投資理念會(huì)加大社保基金的風(fēng)險(xiǎn)。

3 對(duì)社會(huì)保障基金入市運(yùn)行監(jiān)管的若干思考

社保基金的制度屬性決定社保基金的投資策略、財(cái)政支付的能力。因此，一套完整的監(jiān)督制度是保證社保基金保值、增值的重要因素，特別是監(jiān)督投資管理人的行為成為重中之重。為了有效減小社會(huì)保障基金入市遭遇的種種風(fēng)險(xiǎn)，筆者提出以下思考。

3.1 監(jiān)管社會(huì)保障基金入市的主要原則

在明確我國(guó)社會(huì)保障基金入市投資的出發(fā)點(diǎn)和根本目的是保值、增值的基礎(chǔ)之上，我國(guó)必須確立社保基金入市應(yīng)當(dāng)遵循安全性、盈利性、流動(dòng)性相統(tǒng)一的原則，在三者之間達(dá)到協(xié)調(diào)和平衡。只有在該原則的指導(dǎo)下才能夠確保社保基金入市后的良性運(yùn)作。在監(jiān)管基金管理人運(yùn)作投資的過(guò)程中，要控制管理人的資產(chǎn)和負(fù)債處于一個(gè)相匹配的狀態(tài)，確保其投資股票市場(chǎng)的期限和社保基金受益人負(fù)債的期限大體上保持一致。在安全性、盈利性、流動(dòng)性三性之間不存在優(yōu)先次序，追求的是投資過(guò)程中的動(dòng)態(tài)安全，這也是社保基金保值、增值的內(nèi)在要求。

3.2 建立嚴(yán)格的社保基金投資管理人的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和退任制度，并完善績(jī)效評(píng)估制度

社保基金投資管理人的選聘是監(jiān)控投資運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)必須的一步，只有選擇專(zhuān)業(yè)化水平的投資管理人才才能為社保基金入市提供前提保障。社保基金的投資管理人一般都是專(zhuān)業(yè)化的投資管理機(jī)構(gòu)，但我國(guó)的金融市場(chǎng)的自身監(jiān)管水平并不完善，金融機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)水平也是參差不齊。因此，建立嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是非常必要的。參加投資運(yùn)營(yíng)社保基金的機(jī)構(gòu)應(yīng)該選擇高水平、高信譽(yù)的金融機(jī)構(gòu)，具備相應(yīng)嚴(yán)格資質(zhì)條件的投資公司才能夠獲得投資管理社保基金的資格。另外，即使是獲得了進(jìn)入的資格，也應(yīng)當(dāng)定期清理整治，做到及時(shí)將不符合條件的公司清理出局。相關(guān)資質(zhì)條件的設(shè)定應(yīng)當(dāng)適度提高，從各方面的情況來(lái)進(jìn)行優(yōu)劣選擇，包括經(jīng)營(yíng)信譽(yù)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)時(shí)間、財(cái)務(wù)指標(biāo)、收益率以及有無(wú)違法違紀(jì)行為等，應(yīng)設(shè)置一套完整的條件體系選擇投資管理人。

其次是切實(shí)落實(shí)退任制度，對(duì)不符合資格條件的公司不能一拖再拖，應(yīng)建立即時(shí)強(qiáng)硬的退任制度。審定是否退出以及退出方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)有勞動(dòng)與社保保障部、審計(jì)單位、財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)等部門(mén)共同參與決定，在審議決定和清算的過(guò)程中，應(yīng)按照合理的方案進(jìn)行，保障基金在交接過(guò)程中的正當(dāng)運(yùn)行，維護(hù)社保基金所有者的利益和金融市場(chǎng)的正常秩序。

最后是完善績(jī)效評(píng)估制度。評(píng)估的時(shí)間應(yīng)當(dāng)根據(jù)股票市場(chǎng)的運(yùn)行投資周期而定，不宜過(guò)短，也不宜太長(zhǎng)。周期過(guò)短，不僅看不出投資運(yùn)作的實(shí)效成績(jī)，更加不利于穩(wěn)定股票市場(chǎng)；而評(píng)估周期過(guò)長(zhǎng)，起不到及時(shí)的評(píng)估監(jiān)督作用，危害了社保基金的安全性。

3.3 加強(qiáng)社保基金投資運(yùn)作的透明度，建立完善的信息披露制度

只要存在著信息不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象，信息披露制度就是一個(gè)必要的監(jiān)督手段。監(jiān)督機(jī)構(gòu)要想將監(jiān)督落到實(shí)處，就必須對(duì)投資管理人的運(yùn)營(yíng)情況有充分的了解，而完善的信息披露制度有利于減少由信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。首先，應(yīng)設(shè)定定期披露機(jī)制，不同的事項(xiàng)分別以年報(bào)、季報(bào)、月報(bào)的形式規(guī)定下來(lái)，比如每季度按證券投資分類(lèi)的不同情況公布其收益回報(bào)率等。對(duì)于一些重要的事項(xiàng)應(yīng)設(shè)立及時(shí)限期公告制度，并規(guī)定在相應(yīng)的日期或期限內(nèi)沒(méi)有履行披露義務(wù)的法律責(zé)任。認(rèn)定屬于重要事項(xiàng)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)通過(guò)列舉加概括的形式規(guī)定下來(lái)，比如社保基金出現(xiàn)大幅度損失，投資管理人合并、分立、解散、破產(chǎn)等涉及到對(duì)社保基金的投資安全性產(chǎn)生明顯影響的事項(xiàng)。現(xiàn)行規(guī)定每年一次向社會(huì)公布社保基金資產(chǎn)、收益、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)狀況是不夠合理的，期限過(guò)長(zhǎng)，不利于監(jiān)督作用的發(fā)揮。其次，對(duì)信息披露的內(nèi)容要予以明確，信息披露的內(nèi)容應(yīng)該更全面些。包括定期的報(bào)告制度與資產(chǎn)評(píng)估制度（包括資產(chǎn)評(píng)估的原則和資產(chǎn)評(píng)估的頻率等）等相關(guān)具體制度都對(duì)防止投資管理人的違法違規(guī)行為起到積極的監(jiān)督作用。

3.4 建立一個(gè)有獨(dú)立地位的社會(huì)保障基金委員會(huì)

我國(guó)目前的監(jiān)管情形是將不同的監(jiān)管內(nèi)容分別交給不同的職能部門(mén)，比如社保基金的交易與信息的披露義務(wù)是否履行是由證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)的，社保基金的財(cái)務(wù)管理信息是由財(cái)政部監(jiān)管的，等等。這種權(quán)力的分散監(jiān)管模式不利于社保基金全面的監(jiān)管。因此，可以在現(xiàn)有的監(jiān)管基礎(chǔ)之上成立一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)監(jiān)管委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)。該委員會(huì)的組成應(yīng)該有人力資源與社會(huì)保障部、審計(jì)署、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、保監(jiān)會(huì)、全國(guó)社保基金理事會(huì)等共同參與，全面履行對(duì)社保基金的監(jiān)管，其中對(duì)社保基金投資運(yùn)營(yíng)情況的監(jiān)管是其職責(zé)的重要部分。該監(jiān)管委員會(huì)成立以后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家有關(guān)社會(huì)保障基金的法律、法規(guī)、政策，以保障社保基金保值、增值為目標(biāo)，制定監(jiān)管社保基金的具體制度和監(jiān)管辦法。

3.5 建立風(fēng)險(xiǎn)值控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度

關(guān)注社保基金風(fēng)險(xiǎn)的變化應(yīng)當(dāng)在整體上設(shè)立一個(gè)社保基金風(fēng)險(xiǎn)上線(xiàn)值，并將該評(píng)估出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)值分配給各個(gè)基金管理公司。同時(shí)在風(fēng)險(xiǎn)值上線(xiàn)之下還要設(shè)立一個(gè)預(yù)警值，當(dāng)基金管理公司的風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到預(yù)警值時(shí)，督促公司調(diào)整優(yōu)化投資組合，這樣在上限值之下又能起到一層保險(xiǎn)的作用。基金管理公司在追求增值最大化的同時(shí)還應(yīng)追求安全性，將風(fēng)險(xiǎn)限制在合理的范圍之內(nèi)，避免出現(xiàn)基金管理公司違規(guī)操作或者其他不正當(dāng)行為在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)值居高的現(xiàn)象。

[1]萬(wàn)解秋.社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)研究[M].北京：中國(guó)金融出版社，2003.

[2]孫建勇.社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

[3]張靜.我國(guó)社保基金投資運(yùn)營(yíng)監(jiān)管法律制度研究 [D].重慶：西南政法大學(xué)，2008.

[4]田古.社保基金監(jiān)管法律制度研究[D].北京：中國(guó)政法大學(xué)，2009.

[5]魯桂華.“抄底是浮云”:從社保基金入市說(shuō)開(kāi)去[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2011-8-13(B12).

[6]高嵩.養(yǎng)老基金入市應(yīng)審慎進(jìn)行[N].中國(guó)保險(xiǎn)報(bào)，2012-01-30(1).

[7]李友德.建立合理有效的社會(huì)保障基金監(jiān)管方法研究[J].財(cái)經(jīng)論叢，2011(5)：45-51.

[8]馮果,李安安.濫用與規(guī)制:我國(guó)社保基金的監(jiān)管缺失及其補(bǔ)救[J].當(dāng)代法學(xué)，2007,21(4)：25-32.

F832

A

1674－5787（2012）02－0039－03

2012-03-10

李帆（1987—），女，湖北人，西南大學(xué)2010級(jí)民商法碩士研究生。

責(zé)任編輯 田 艾