蔡京對(duì)宋代社會(huì)保障制度的創(chuàng)新及不足

魏堯排

（蘇州科技學(xué)院，江蘇 蘇州 215009）

蔡京對(duì)宋代社會(huì)保障制度的創(chuàng)新及不足

魏堯排

（蘇州科技學(xué)院，江蘇 蘇州 215009）

蔡京在宋徽宗的支持下，創(chuàng)立居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園，在全國(guó)范圍內(nèi)建立起從中央至地方，從養(yǎng)生至助葬的一套完整的社會(huì)保障體系。這一社會(huì)保障制度也存在缺乏穩(wěn)定性、在具體實(shí)施過(guò)程中弊端叢生等不足之處。以發(fā)展的眼光去考量，蔡京在復(fù)雜的政治形勢(shì)下，對(duì)社會(huì)保障制度建設(shè)方面做出的改革和貢獻(xiàn)理應(yīng)后人給予客觀的評(píng)價(jià)。

蔡京；社會(huì)保障；居養(yǎng)院；安濟(jì)坊；漏澤園

蔡京倡導(dǎo)建立的居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園，均為常設(shè)機(jī)構(gòu)。在功能上居養(yǎng)院負(fù)責(zé)收養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)之人以及被遺棄的孤兒等，安濟(jì)坊負(fù)責(zé)救濟(jì)貧困患病之人，漏澤園負(fù)責(zé)無(wú)主尸骨的埋葬工作。各機(jī)構(gòu)之間在功能上又相互交叉，居養(yǎng)院和安濟(jì)坊大多均有居養(yǎng)和醫(yī)療的作用。這樣在全國(guó)范圍內(nèi)基本形成了從養(yǎng)生至助葬的一套完整的社會(huì)保障體系。

1 居養(yǎng)院的建立與運(yùn)行

居養(yǎng)院是在全國(guó)各州縣普遍推廣的收養(yǎng)孤寡貧病或乞丐的機(jī)構(gòu)，其前身是在京師附近設(shè)立的福田院。福田院在唐代稱為悲田養(yǎng)病坊，或悲田院，是由寺院興辦的慈善濟(jì)貧機(jī)構(gòu)，宋代沿襲前代舊制，名為福田院。

宋徽宗時(shí)，“崇寧初，蔡京當(dāng)國(guó)，置居養(yǎng)院、安濟(jì)坊。給常平米，厚至數(shù)倍。”[1]這樣居養(yǎng)院在全國(guó)各州縣普遍設(shè)立，但不設(shè)于開封，崇寧四年（1105年）十月下詔“依外州法”增設(shè)。據(jù)崇寧四年十月《開封府置居養(yǎng)安濟(jì)御筆手詔》記載：“京師根本之地，王化之所先。鰥寡孤獨(dú)貧而無(wú)告者，居養(yǎng)之法，施于四海而未及京師，殆失自近及遠(yuǎn)之意，今雖有福田院，所養(yǎng)之?dāng)?shù)未廣，祁寒盛暑，窮而無(wú)告及疾病者或失其所，朕甚憫焉，可令開封府依外州法，居養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)及置安濟(jì)坊。”[2]崇寧五年（1106年），淮東提舉司言：“安濟(jì)坊漏澤園并已蒙朝廷賜名，其居養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)等亦乞特賜名稱。詔依京西、湖北以居養(yǎng)為名，諸路準(zhǔn)此。”[3]這樣中央到地方各級(jí)行政單位均有居養(yǎng)院設(shè)置。政和八年（1118年）七月下詔：“諸州縣鎮(zhèn)寨及鄉(xiāng)村道路，遇寒月過(guò)往軍民有寒凍僵仆之人，地分合干人即時(shí)扶舁，送近便居養(yǎng)院，量給錢米救濟(jì)，不愿入院者，津遣出界，違而不送者，委令、佐及本地方當(dāng)職官覺察，監(jiān)司巡歷所至檢點(diǎn)。”[3]對(duì)于送入居養(yǎng)院的被救助者是否自愿行為，宋代尚無(wú)此觀念，更多是行政命令的形式。

居養(yǎng)院主要救濟(jì)的對(duì)象是“鰥寡孤獨(dú)貧乏不得自存者”，而徽宗時(shí)期政策放寬，“非鰥寡孤獨(dú)而癃老廢疾委是貧乏不能自存者”[3]亦許收養(yǎng)。在一般時(shí)節(jié)，居養(yǎng)院收養(yǎng)的對(duì)象是老人。大觀元年（1107年），“居養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)之人，其老者并年滿五十歲以上，許行收養(yǎng)，諸路依次。”[3]因收養(yǎng)的人數(shù)太多，宣和二年又提高到60歲以上。在寒冬時(shí)節(jié)居養(yǎng)院主要的救濟(jì)對(duì)象是乞丐，冬季北方大風(fēng)雪的天氣是乞丐最難以度過(guò)的時(shí)期。為此，大觀元年（1107年）閏十月，徽宗詔：“在京遇冬寒，有乞丐人無(wú)衣赤露，往往倒于街衢，其居養(yǎng)院止居鰥寡孤獨(dú)不能自存之人，應(yīng)遇冬寒雪，有無(wú)衣服赤露人，并收入居養(yǎng)院，并依居養(yǎng)院法。”[3]從宣和七年中書省的言論中可以看到政府對(duì)救濟(jì)乞丐的態(tài)度：“乞丐人倒臥街衢輦轂之下，使目所視，人所嗟惻，圣明在上，深所仁憫，立居養(yǎng)以救其閑，所費(fèi)至微而惠澤至深，合行修復(fù)。”[3]

居養(yǎng)院在全國(guó)各州縣都有建立，較大的城鎮(zhèn)也都有設(shè)置，在救濟(jì)饑民方面發(fā)揮了重要作用。歷經(jīng)北宋末年的戰(zhàn)亂，南宋建立后居養(yǎng)院日漸衰落，在功能上與安濟(jì)坊合并，形成了養(yǎng)濟(jì)院，在以后的社會(huì)救濟(jì)中發(fā)揮了重要的作用。

2 安濟(jì)坊的建立與運(yùn)行

徽宗時(shí)期權(quán)知開封府吳居厚奏：“乞諸路置將理院，兵馬司差撥剩員三人，節(jié)級(jí)一名，一季一替，管勾本處應(yīng)干事件，并委兵馬司官提轄官勾，巡按點(diǎn)檢所建將理院。宜以病人輕重而異室處之，以防漸染。又作廚舍以為湯藥飲食。”[3]從此將居養(yǎng)院救助貧民與救治病患的功能分離，安濟(jì)坊成為專門救治患病之貧民的機(jī)構(gòu)，將患者按病情分室治療，防止互相傳染，又設(shè)立專門的廚房制作湯藥。徽宗崇寧元年（1102年）八月二十日正式下詔：“詔置安濟(jì)坊。”當(dāng)年十一月十日，“河北都轉(zhuǎn)運(yùn)司言：‘乞縣置安濟(jì)坊，令、佐提轄。’從之。”崇寧四年（1105年）十月六日詔：“今京師雖有福田院，所養(yǎng)之?dāng)?shù)未廣，祈寒盛暑，窮而無(wú)告及疾病者，或失其所，朕甚憫焉。可令開封府依外州法居養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)，及置安濟(jì)坊，以稱朕意。”至此安濟(jì)坊逐漸在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。

關(guān)于安濟(jì)坊的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，一是由常平倉(cāng)支付，二是源于絕戶田產(chǎn)。《宋會(huì)要輯稿》記載，崇寧二年（1103年）四月六日，戶部所言，“懷州申：‘諸路安濟(jì)坊應(yīng)于所須，并依鰥寡乞丐條例，一切支用常平錢斛。’看詳欲應(yīng)于安濟(jì)坊所費(fèi)錢物，依元符令，以戶絕產(chǎn)給其費(fèi)。若不足，即以常平息錢充。仍隸提舉司管勾。從之。”[3]徽宗時(shí)期對(duì)安濟(jì)坊也有嚴(yán)密的監(jiān)察和獎(jiǎng)懲制度：“其安濟(jì)坊醫(yī)者，人給手歷，以書所治療痊失，歲終考會(huì)人數(shù)，以為殿最，仍立定賞罰條格。其他司奉行不謹(jǐn)，致德澤不能下究，外路委提舉常平司，京畿委提點(diǎn)刑獄司，常切檢察。外路仍兼許佗司分巡，皆得受訴；都城內(nèi)仍許御史臺(tái)糾劾。”[3]南宋以后養(yǎng)濟(jì)院設(shè)立規(guī)模擴(kuò)大，逐漸取代安濟(jì)坊。

3 漏澤園的建立與運(yùn)行

漏澤園是宋代由政府出資設(shè)立的安葬無(wú)主尸骨的公共墓地。宋代自然災(zāi)害頻發(fā)，許多失去土地的農(nóng)民成為流民，路邊餓殍滿地。漏澤園正式成為制度并在全國(guó)推廣是在宋徽宗時(shí)期。崇寧三年（1104年），蔡京上書建言：“擇高曠不毛之地，置漏澤園。”徽宗批準(zhǔn)，二月下詔：“收葬枯骨，凡寺觀旅櫬二十年無(wú)親屬及死人之不知姓名及乞丐或遺骸暴露者，令州縣命僧主之，擇高原不毛之土收葬，名漏澤園。”[4]可見收葬對(duì)象為二十年無(wú)親屬、無(wú)姓名，暴露于路邊的無(wú)主尸骨，各州縣安排僧人負(fù)責(zé)，并正式定名為漏澤園。在蔡京的大力倡導(dǎo)下，漏澤園正式成為全國(guó)性制度。

漏澤園具有一定的程序，《宋會(huì)要輯稿》中記載：“漏澤園葬瘞，縣及園各置圖籍，令廳置柜封鎖。令佐贊移，以圖籍交授，監(jiān)司巡歷，取圖籍點(diǎn)檢。應(yīng)葬者，人給地八尺，方磚二口，以元寄所在及月日姓名，若其子孫父母兄弟，今葬字號(hào)年月日，悉鐫訖磚上，立峰記識(shí)，無(wú)棺柩者，官給以葬。而子孫親屬識(shí)認(rèn)，今訖改葬者，官為升葬，驗(yàn)籍給付。”[3]可見在全國(guó)及所有州縣均置有賬冊(cè)，以便監(jiān)司檢查，后世出土的大量漏澤園遺址也證明了入葬有方磚記錄死者的相關(guān)信息。對(duì)于安葬質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，中央政府也有相關(guān)要求：“埋瘞不深，遂致暴露，未副陛下所以愛民之意。望詢?cè)L州縣，凡漏澤園收瘞遺骸，并深三尺，或不及三尺而致暴露者，宜令監(jiān)司覺察，按劾以聞。 ”[3]

漏澤園的管理人員主要為僧人，《夢(mèng)梁錄》記載的關(guān)于漏澤園管理僧人的俸祿為“月給常平錢五貫，米一石。”[5]根據(jù)埋瘞人數(shù)的多少對(duì)僧人也有一定的獎(jiǎng)勵(lì)措施，神宗時(shí)，“葬及三千以上，度僧一人，三年與紫衣，有紫衣與師號(hào)，更令管勾三年，愿再住者準(zhǔn)此。”[6]在繼承前代的基礎(chǔ)上，漏澤園于蔡京為相時(shí)期在全國(guó)各地興起，各州縣均設(shè)有漏澤園，少則一二處，多則一二十處。

4 北宋末年社會(huì)保障制度實(shí)施過(guò)程中存在的不足

4.1 北宋末年社會(huì)保障制度缺乏穩(wěn)定性

北宋末年的社會(huì)保障制度大多是在蔡京的籌劃與安排之下建立起來(lái)的，與蔡京的政治生涯相沉浮，并未形成穩(wěn)定的制度化的救濟(jì)機(jī)構(gòu)。蔡京一生四次任相，四次罷相，居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園均是在第一次任相期間，即崇寧年間建立起來(lái)的。

蔡京第二次被罷相長(zhǎng)達(dá)近三年，之前建立的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)或受到批判、或被廢除、或處于停滯狀態(tài)。大觀三年（1109年）六月，蔡京被罷相，當(dāng)年四月二日宋徽宗就下詔陳述：“居養(yǎng)、安濟(jì)、漏澤，為仁政先，欲鰥寡孤獨(dú)、養(yǎng)生送死各不失所而已。聞諸縣奉行太過(guò)，甚者至于許供張，備酒饌，不無(wú)苛擾。其立法禁止，無(wú)令過(guò)有姑息。”同年十二月十六日，三省言，“戶部奏：‘詔居養(yǎng)、安濟(jì)日來(lái)官司奉法太過(guò)，致州縣受弊，可申明禁止，務(wù)在適中。’”并且要求諸路依據(jù)“元符令”和崇寧五年（1106年）的條例重新管理居養(yǎng)院、安濟(jì)坊[3]。大觀四年（1110年）八月二十五日，詔令居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園“日用即廣，縻費(fèi)無(wú)藝。少且壯者，游惰無(wú)圖，廩食自若，官弗之察，弊孰甚焉。”[3]重申要嚴(yán)格按照“元符令”的制度實(shí)行，廢除了開封府及各州縣的部分機(jī)構(gòu)。在朝廷的三令五申中，靡費(fèi)鋪張現(xiàn)象得到截止，但隨之而來(lái)各州縣也出現(xiàn)救濟(jì)不力，停滯懈怠的情況。政和元年（1111年）十一月十九日，尚書省言：“各地居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園，比來(lái)提舉常平司官全不復(fù)省察，民之無(wú)告，坐視不救，甚失朝廷惠養(yǎng)之意。”[3]十二月二十四日，詔：“居養(yǎng)、安濟(jì)，仁政之大者，方冬初寒，宜務(wù)收恤。諸州郡或弛廢，當(dāng)職官停替，開具供申，并令開封府依此檢察。”[3]

蔡京第三次被罷免期間，居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園同樣受到打擊和整頓。宣和二年（1120年）六月，蔡京罷相，同月十九日徽宗下詔：“居養(yǎng)、安濟(jì)、漏澤之法。本以施惠困窮。有司不明先帝之法，奉行失當(dāng)，如給衣被器用，專顧乳母及女使之類，皆資給過(guò)厚。常平所入，殆不能支。天下窮民飽食暖衣，猶有余峙，而使軍旅之士廩食不繼，或至逋逃四方，非所以為政之道。”并且依據(jù)“元豐惠養(yǎng)乞丐法”，降低了救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)：“應(yīng)居養(yǎng)人，日給米或粟米一升、錢十文省，十一月至正月，功柴炭錢五文省。小兒減半。”[3]十月十七日，根據(jù)京畿提舉常平司的建議將居養(yǎng)之人老年的標(biāo)準(zhǔn)由五十歲提高到六十歲，并對(duì)機(jī)構(gòu)的官員和管理人員的數(shù)量做了嚴(yán)格的限定。

蔡京三次罷相復(fù)起之后，相關(guān)制度又在各地方蓬勃發(fā)展起來(lái)。第四次罷相后，蔡京已年近八十，無(wú)力再次爭(zhēng)奪相位。蔡京在位期間，居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園所存在的弊端和問題成為政敵相互攻擊的工具，政策存廢變化無(wú)常，宋徽宗也因個(gè)人的政治需要而多次改弦更張，可見當(dāng)時(shí)社會(huì)保障制度主觀性太強(qiáng)，未能形成穩(wěn)定的社會(huì)保障制度。

4.2 北宋末年社會(huì)保障制度弊端叢生

首先，在社會(huì)保障制度的建立中出現(xiàn)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，超出了救濟(jì)的范圍，成為地方官員阿諛奉承、炫耀政績(jī)的工具。其中崇寧元年（1102年）九月六日的詔書中寫道：“遺棄小兒，乃雇人乳養(yǎng)。”[3]地方州縣的官員也提出的自行設(shè)立的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)上報(bào)朝廷，大觀二年四月五日，知荊南府席震等言：“枝江縣居養(yǎng)人咸通一百一歲，已下縣依條就賜絹、米、酒訖。契勘居養(yǎng)人年八十以上，依條許支新色白米及柴錢；九十以上，每日更增給醬菜錢二十文，夏月支布衣，冬月衲衣絮被。況如咸通年踰百歲，若循前項(xiàng)八、九十之例，竊慮未稱朝廷惠民之政。”除了按年齡設(shè)定級(jí)別，逐漸提高救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)外，更近一步提高救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)：“欲將居養(yǎng)人咸通每日添給肉食錢，并見增給醬菜，通為錢三十文省，冬月給綿絹衣被，夏單絹紗袴（褲）裝著。仍乞諸路有百歲以上之人，亦依此施行。”[3]從中可以看出，對(duì)于百歲以上老人的救濟(jì)，不論是標(biāo)榜皇恩還是確實(shí)依此施行，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出普通百姓的生活標(biāo)準(zhǔn)，脫離了“居養(yǎng)、安濟(jì)、漏澤，為仁政先，欲鰥寡孤獨(dú)、養(yǎng)生送死各不失其所而已”[3]的目的。

其次，主要的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)都設(shè)置在城鎮(zhèn)中，對(duì)鄉(xiāng)村救濟(jì)并不方便。崇寧五年（1106年）九月二日的詔書要求：“城、寨、鎮(zhèn)、市戶及千以上，有知、監(jiān)者，許依諸縣條例增置居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園，以惠天下窮民。”[3]倉(cāng)儲(chǔ)體系中最重要的常平倉(cāng)大多設(shè)置在城鎮(zhèn)中，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，因距離較遠(yuǎn)，交通不便，農(nóng)民的居住形態(tài)較為分散，政府的救濟(jì)措施往往無(wú)法觸及偏遠(yuǎn)地區(qū)，居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園的直接救濟(jì)等功效都大打折扣。在鄉(xiāng)村地區(qū)自救、互助的形式起著更為重要的作用。

第三，在救濟(jì)過(guò)程中部分州縣的居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園冒充名額以套取國(guó)家救濟(jì)經(jīng)費(fèi)。政和四年（1114年）二月二日，臣僚言：“訪聞諸路民之實(shí)老而正當(dāng)居養(yǎng)，實(shí)病而真欲安濟(jì)者，往往以親戚認(rèn)識(shí)為名，虛立案牘，隨時(shí)遣逐，使法當(dāng)收恤者復(fù)被其害，官吏相蒙，無(wú)以檢查。欲令今后州縣居養(yǎng)、安濟(jì)人遇有親戚認(rèn)識(shí)，委不干礙官一員驗(yàn)實(shí)。若詐冒及保明不實(shí)，與同罪，仍不以赦降去官原免。”[3]

5 結(jié)語(yǔ)

不可否認(rèn)，蔡京在輔政期間賦稅沉重、政治腐敗、社會(huì)矛盾激化，但是，蔡京在社會(huì)保障制度建設(shè)上做出的努力和貢獻(xiàn)后人也應(yīng)客觀冷靜地看待。現(xiàn)代學(xué)者王衛(wèi)平先生認(rèn)為：“蔡京在中國(guó)慈善事業(yè)史上的地位值得肯定。”并且引用清代顧炎武在《日知錄》中的觀點(diǎn)：“漏澤園之設(shè)，起于蔡京，不可以其人而廢其法。”而清代趙翼卻認(rèn)為顧炎武“未加深考，而謂善政之始于京，不免為京所欺也。”[7]沈華認(rèn)為：“蔡京推廣官辦慈善事業(yè)的主觀愿望當(dāng)然是粉飾太平、撈取政績(jī)，但平心而言，蔡京對(duì)當(dāng)時(shí)的官辦慈善事業(yè)還是起了推廣之功的，一系列官辦慈善機(jī)構(gòu)的設(shè)立和完善，在客觀上對(duì)包括城市貧民、游民在內(nèi)的社會(huì)弱勢(shì)群體還是有一定積極意義的。”[8]北宋末年的社會(huì)保障制度在維持社會(huì)穩(wěn)定、緩和社會(huì)矛盾、改善人民的生活等方面還是起到了一定的積極作用的。

[1]（元）脫脫.宋史[M].北京：中華書局，1985.

[2]（宋）佚名.宋大詔令集[M].北京：中華書局，1992.

[3]（清）徐松.宋會(huì)要輯稿[M].北京：中華書局，1957.

[4]（宋）施宿，等.嘉泰會(huì)稽志[M].文淵閣四庫(kù)全書，臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書館，1986.

[5]（宋）吳自牧.夢(mèng)梁錄[M].文淵閣四庫(kù)全書，臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書館，1986.

[6]（宋）李燾.續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編[M].文淵閣四庫(kù)全書，臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書館，1986.

[7]王衛(wèi)平.唐宋時(shí)期慈善事業(yè)概說(shuō)[J].史學(xué)月刊，2000（3）.

[8]沈華.宋代官辦慈善事業(yè)新探[J].江西社會(huì)科學(xué)，2008（11）.

The Institutional Innovation for Social Security System Made by Cai Jing

Wei Yaopai
(Suzhou University of Science and Technology,Suzhou Jiangsu 215009，China)

With Emper Huizong of Song’s support,JU YANG YUAN,AN JI FANG and LOU ZE YUAN were founded.The government established a complete set of the social security system,including the central government and the local,the health and the dead bury.At the same time there are also some problems and shortages.For instance,there are the unstable social security systems and some shortages in the process of implementing this system,which made some negative effects.In general,in the complicated political situation we should be objective about the dedication of Cai Jing in Social Security System

Cai Jing;social security;JU YANG YUAN;AN JI FANG;LOU ZE YUAN

K244

A

1674－5787（2012）02－0045－04

2012-02-22

本課題受蘇州科技學(xué)院研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目資助。

魏堯排（1986—），男，河北省邯鄲市人，蘇州科技學(xué)院人文學(xué)院專門史、宋代社會(huì)保障方向碩士研究生。

責(zé)任編輯 閆桂萍