論檢察體制中的人民監督員制度

范衛國

（重慶市南岸區人民檢察院，重慶400060）

論檢察體制中的人民監督員制度

范衛國

（重慶市南岸區人民檢察院，重慶400060）

為有效破解“誰來監督監督者”的難題，保障司法決策的民主化，自2003年起，檢察機關陸續在全國范圍內實施人民監督員制度，為民眾參與并監督檢察工作提供保障。人民監督員制度的實施，對提高檢察機關執法水平和辦案質量以及確保依法公正履行檢察職能等方面起到了積極作用，但也因為缺乏立法支撐和機制保障，在實踐中出現了諸如對“五種情形”監督不力的問題。為保障該制度的有效運行，我國有必要在立法上對該制度加以完善。

人民監督員制度；立法支撐；機制保障

1 人民監督員制度的歷史源流

所謂人民監督員制度，是指檢察機關在辦理具體案件的過程中，依照一定的程序，從社會各界中選擇某些具有良好政治素質和較高法律素養的人擔任人民監督員，以確保案件得以公正處理，以維護社會公平、正義的一項制度。為破解“誰來監督監督者”的難題，尤其是為有效應對學界對于“職務犯罪偵查權”問題上的非議，最高人民檢察院經過反復論證后，于2003年8月29日正式啟動人民監督員制度的試點工作。試點期間，最高人民檢察院先后出臺了《檢察機關直接偵查案件實行人民監督員制度的規定試行》、《關于實行人民監督員制度的規定（試行）》、《關于適用〈規定〉若干問題的意見》、《關于人民監督員監督“五種情形”的實施規則（試行）》、《關于進一步規范和深化人民監督員制度試點工作若干具體問題的意見（二）》等文件，作為人民監督員制度實施的依據。

根據高檢院發布的指導意見以及當地檢察工作實際，在最高人民檢察院下發相關文件后，福建、四川、黑龍江、湖北等地分別制定了內容更為具體的實施辦法。例如，上海市制定了《人民監督員監督“五種情形”實施規定》、黑龍江省制定了《人民監督員工作暫行規定》、重慶制定了《人民監督員監督工作辦法》、山東省制定了《人民監督員監督刑事案件羈押期限的實施辦法》等。各地試點期間，檢察機關逐步明確了必須提請人民監督員參與監督的有關職務犯罪案件的“三類案件”以及應當加強監督的有關其他案件的“五種情形”。其中，“三類案件”是指檢察機關擬作撤案、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的職務犯罪案件；“五種情形”是指應當立案而不立案或不應當立案而立案，超期羈押，違法搜查、扣押、凍結，應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定，檢察人員在辦案中徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等。

人民監督員制度實施至今，“全國檢察機關共選任人民監督員4萬多人次，監督案件3.6萬余件，其中人民監督員同意檢察機關擬定意見3.5萬余件，使超過900起案件的實體性處理改變了檢察機關業務部門的擬定處理意見。”[2]人民監督員制度的穩步實施，擴大了檢察工作的民主性，有效保障了犯罪嫌疑人的人權，同時也在客觀上促進了檢察機關規范執法。可以說，人民監督員制度在保障檢察權的正確行使，促進司法公正以及維護社會公平和正義方面正發揮著日益重要的作用。

2 人民監督員制度的實施依據

通過人民監督員制度的歷史演進，可以看出人民監督員制度并非由立法機關設立，而是作為被監督對象的檢察機關主動要求建立的，其設立初衷是為了強化對檢察權的監督以及保障民眾對檢察權進行監督的權利。毫無疑問，這是檢察機關參與社會管理的創新舉措，“說它‘創新’，是因為這項制度不同于法院審判的陪審制，外國沒有過，中國也從未有過，是由我們根據中國國情探索創建的。”[3]然而，正如學者所指出的，“一切改革都必須是合法的，這是不能質疑的，司法改革也是如此，合法是司法改革的前提。”[4]因此，作為該制度必須有運行的法律和學理依據，否則不僅有違反程序法理之嫌，而且還有可能在運行中導致其他問題。本文擬從三個方面對人民監督員制度的實施依據進行闡述。

2.1 理論依據

絕對的權力導致絕對的腐敗，這既是一條西方法學諺語，也是權力運行的客觀現象。對于作為國家監督機關的人民檢察院而言，如果其享有的檢察權不受任何制約或者說無法受到有效的制約，檢察權在運行過程中就極有可能損害當事人的合法權益，徇私枉法等司法腐敗現象也難免發生。因此，為保障檢察權的良性運轉，就必然需要對其進行監督。換言之，權力制約理論和司法民主理論客觀上要求設置相應的制度加強對權力部門的監督，而這就為人民監督員制度的產生提供了理論依據。作為法律監督機關的檢察機關，只有在對包括職務犯罪在內的各類違反犯罪依法履行監督職責的同時，自覺接受包括民眾在內的其他國家機關和社會主體的監督，才能使各種的權力之間相互制衡。而作為社會公眾的代表的人民監督員，他們具有社會代表性和公信力，由他們介入檢察工作，是人民群眾參與和監督司法權行使的最合理，也是最有效的監督方式。

2.2 法律依據

人民監督員是否有法律依據，理論界尚有爭議。不過，主流觀點認為人民監督員制度是現行檢察制度基本框架之內的一項制度創新，符合憲法和法律的精神，是有憲法和法律依據的[5]。首先，我國《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民……人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”人民是檢察權的享有者，有對檢察工作管理和監督的權力。同時，專門機關與群眾相結合也是我國刑事訴訟的一項基本原則。其次，《人民檢察院組織法》第7條明確規定：“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監督。”此外，新修訂的《刑事訴訟法》第6條也再次明確了“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，必須依靠群眾，必須以事實為依據，以法律為準繩。”以上法律規定直接或間接地明確了司法機關在工作中必須堅持群眾路線和群眾觀點的要求，這些規定為人民監督員制度的實施提供了堅實的法律基礎。

2.3 現實依據

當前，我國正處于社會轉型期和改革開放的攻堅階段，社會矛盾的范圍和刑事案件辦理的難度都在不同程度的增大。與此同時，由于司法腐敗現象的長期存在，民眾對于司法機關也存在諸多不信任，對于司法工作存在種種誤解。因此，為了有效提升檢察工作的質量，不斷消除誤解，樹立司法威信，有必要通過民眾參與司法等方式，提高司法透明度。事實上，民眾參與司法在我國并非僅“人民監督員制度”一例，此前，我國刑事訴訟制度中早已確立了人民陪審制度與審判公開制度，成為我國實踐司法民主的先河。而人民監督員在參與法律活動的過程中，對于檢察官嚴格遵循辦案程序依法辦理案件，客觀上會形成一種監督和約束，這樣會更加有利于查明案件事實、正確適用法律。

3 人民監督員制度的效果評析

就全國范圍而言，人民監督員制度自試點以來，為保障檢察權的正確運行發揮了重要作用。根據有關數據，截至目前，“全國共有3 137個檢察院開展了試點工作，占各級檢察院總數的86.5%；先后在社會各界選任人民監督員3萬多次。人民監督員共監督‘三類案件’32 304件，其中不同意檢察機關擬處理意見的1 635件，檢察機關采納899件，占人民監督員不同意檢察機關擬處理意見的55%；對‘五種情形’提出監督意見1 000多件，均及時辦結并向人民監督員反饋。”[6]

而就地方而言，人民監督員制度同樣發揮著舉足輕重的作用。以重慶市為例，自2004年10月在全市范圍內實施人民監督員制度試點工作以來，各級人民檢察院積極宣傳試點工作，認真選任人民監督員，為檢察工作的順利開展提供了有力保障。據統計，截至2008年10月，各試點人民檢察院共將439件“三類案件”提交人民監督員監督，其中犯罪嫌疑人不服逮捕決定的5件，檢察機關擬作撤案處理的138件，擬作不起訴處理的296件，人民監督員現已監督結案432件。此外，人民監督員還對5件“五種情形”提出了監督意見，檢察機關均已辦結并回復。

實踐中，人民監督員進行監督的范圍并非囿于上述“三類案件”和“五種情形”，其作用也并非上述數據所能完全涵蓋。事實上，為確保人民監督員制度的作用得到最大限度的發揮，地方檢察院根據當地檢察工作實際不斷發掘人民監督員參與檢察工作的其他監督方式。例如，重慶市南岸區人民檢察院通過已經施行的“檢察開放日”以及準備試行的“檢務手機報”等形式，逐步擴大社會各界人士對檢察工作了解的范圍。同時，該院還邀請人民監督員對其他檢察工作提出意見，以便在此后的工作中加以改進。人民監督員制度發展到今天，監督方式不斷創新，監督力度不斷深入，監督效果不斷增強，該制度已經成為民眾參與司法的重要形式。

4 人民監督員制度的問題及完善

4.1 人民監督員制度的問題

人民監督員制度在實踐中取得良好效果，并不能掩蓋該制度本身固有的缺乏立法支撐、機制保障不足等問題。而這些問題的存在，不僅使該制度在理論界飽受質疑，而且也已成為長期制約人民監督員制度發展的重要因素。概括而言，人民監督員制度主要存在以下問題。

4.1.1 缺乏立法支撐

盡管最高人民檢察院制定了多項專門規定，尤其是高檢院在2010年10月頒布實施的《關于實行人民監督員制度的規定》，從人民監督員的選任、職責、監督工作程序、履職保障等方面對人民監督員制度進行了詳細的規定，但立法機關對人民監督員制度的態度似乎更為謹慎。他們認為：“人民監督員沒有必要寫入《刑事訴訟法》，由于人民監督員所涉及的監督領域較為寬泛，對立法技術提出了很高的要求。如果在《刑事訴訟法》中加以體現，要么只做泛泛的規定，依然不具有可操作性；要么就要對其涉及的訴訟環節均加以修改，使之散見于具體程序之中，陡然增加修法的工作量和難度。”[7]立法支撐的缺失，致使人民監督員制度雖經實務部門多年實踐而不斷完善，但仍有許多無法克服的問題。例如，《關于實行人民監督員制度的規定》中雖然規定了人民監督員可以監督的案件情形，也規定了履職保障的條款，但問題是如何發現上述情形，該規定并未明確。這也恰好與前文中所列舉的數據進行印證，即無論是在全國還是在諸如重慶市的地方，人民監督員制度對于“三類案件”的監督越來越強，但由于沒有明確可以人民監督員發現 “五種情形”的渠道，在該問題上人民監督員制度顯得力不從心。

4.1.2 缺乏機制保障

就目前實踐情況而言，人民監督員并非是一個專門的職業，其組成人員通常是從具有其他職業的人群中予以選任。盡管《關于實行人民監督員制度的規定》對于人民監督員的條件并不高，普通民眾基本上都具有人民監督員的任職資格。但是，由于檢察工作具有專業性和保密性等特點，事實上，普通的民眾由于缺乏系統的法學知識和保密意識，即便能夠擔任人民監督員，也無法有效地行使職權，有些甚至因為沒有遵守相關檢查工作紀律而使檢察機關的辦案工作陷入被動。因此，當前的人民監督員通常由人大代表、政協委員擔任。不過，雖然這種安排有助于保證監督效果，但鑒于他們并非專職的人民監督員，除此之外還要承擔其他工作，因此監督效果難以保障。同時，由于實務部門工作繁忙，無法經常性地邀請人民監督員參與檢察工作，實踐中人民監督的頻度的力度也并不理想。以重慶市檢察機關為例，每年年初各級檢察機關會根據自身情況上報監督方案，供人大代表和政協委員以及其他人民監督員進行選擇，通常而言方案的數量為3個，內容包括“體驗檢查開放日”、“參與案件評議”以及“聽取相關工作匯報”。由于行程較短而涉及的內容眾多，人民監督員無法深入了解案情，而要發現其中存在的問題更非易事。

4.2 人民監督員制度的完善

由上述分析我們可以看到，人民監督員制度總的來說取得了良好的效果，但是在實踐中反映出來的不完善、不規范的問題也是不容忽視的。本文認為，在人民監督員制度的改革試點中，應該針對其中存在的問題，從以下兩個方面對該制度加以完善。

4.2.1 將人民監督員制度法治化

當前，人民監督員制度法制化的呼聲日益高漲，人面監督員制度的實踐也為法治化建設提供了良好的經驗。如前所述，盡管最高人民檢察院頒布了多項有關人民監督員制度的規定，但存在法律效力較低的問題，而且就其內容看，雖然條文數量較多，但大多規定的較為原則缺乏可操作性，而且在涉及經費保障、監督形式以及違法監督應當承擔的法律責任上都規定的較為原則。尤其是由于人民監督員的選任是由檢察機關自行決定，這種“自己選人監督自己”的模式難免讓人詬病。因此，要通過國家立法實現人民監督員制度由“體制內”向“體制外”轉化，實現檢察機關獨立行使檢察權和人民監督員獨立行使監督權的統一，就必須以法律的形式對人民監督員制度予以確認和規范，并且對人民監督員制度的內容作出具體而詳盡的規定。

4.2.2 要完善人民監督員的聘任制度和履職保障

檢察工作畢竟是技術性和理論性較強的工作，沒有一定的法律基礎是不可能勝任這項工作的。人民監督員要比較好地行使其監督權，就必須具備相應的法律知識，以免“心有余而力不足”。此外，由于缺乏長效的機制保障，人民監督員制度在實踐中容易出現“三天打魚兩天曬網”的現象。因此，實務部門不僅要保障人民監督員的辦公地點，還應當在條件成熟的情況下設立專門的監督機構保障監督的長效性。此外，因監督工作的特殊性，在對人民監督員聘任的時候，除了要符合身體健康、作風正派、年齡適當等基本條件外，還要重視人民監督員的道德水平以及法律經歷等因素。在履職保障方面，要應當作出以下努力，如：一要保障人民監督員參與監督的時間；二要保障人民監督員依法參加監督；三要保障人民監督員充分獲悉案件情況；四要保障人民監督員獨立行使監督權，等等。

[1]陶濤.淺析我國的人民監督員制度[J].揚州教育學院學報，2009（2）： 30.

[2]戴佳.人民檢察制度創新的生動樣本——聚焦檢察機關實行人民監督員制度[J].檢察日報，2012-03-07-（2）.

[3]陳光中.應考慮人民監督員制度立法[J].法制日報，2007-03-13-（3）.

[4]張衛平.司法改革的藝術講究[J].人民法院報，2002-11-29.

[5]謝鵬程.人民監督員制度的法理基礎[J].檢察日報，2004-03-01-（3）.

[6]戴佳.人民檢察制度創新的生動樣本——聚焦檢察機關實行人民監督員制度[J].檢察日報，2012-03-07-（1）.

[7]陳衛東，孫皓.人民監督員制度運行調研報告[J].國家檢察官學院學報，2011（5）：90.

On the System of People’s Supervisor

Fan Weiguo
(The South Bank District of Chongqing Municipal People’s Procuratorate,Chongqing 400060,China)

It is a judicial democratization to effectively solve the problems——“who is going to supervise the supervisor”.Since 2003,the procuratorial offices have nationwidely implemented the system of people’s supervisor to provide protection for public participation and supervision.The people’s supervisor system has played a positive role in improving the level of law enforcement and case-handling quality to ensure the fair performance of procuratorial function.But there are some problems such as “five kinds of situations” of the lack of supervision because of the lack of legislative support and mechanism safeguard.To effectively implement the system,concerned people should necessarily perfect the system in legislation.

the system of people’s supervisor;legislative support;mechanism safeguard

D916

A

1674－5787（2012）02－0035－04

2012-03-12

范衛國（1986—），男，法學碩士，重慶市南岸區人民檢察院，助理檢察員，研究方向：民事訴訟法、檢察實務。

責任編輯 田 艾