村黨組織執政能力建設與破解“四空村”難題

張書林

（中共山東省委黨校黨建部，山東濟南250021）

黨的執政能力建設是一個縱橫交錯的統一體。從橫向來看，黨駕馭社會主義市場經濟的能力、發展社會主義民主政治的能力、建設社會主義先進文化的能力、構建社會主義和諧社會的能力、應對國際局勢和處理國際事務的能力構成黨的執政能力建設的基本面；從縱向來看，黨的執政能力建設從上到下涵蓋了全黨的執政能力建設、黨的領導班子的執政能力建設、領導干部的執政能力建設、黨的地方組織的執政能力建設、黨的基層組織的執政能力建設、黨員的執政能力建設等諸多層面。“基礎不牢、地動山搖”，無論是在黨的組織體系、黨的領導體系還是在黨的執政體系之中，基層基礎工作始終都是事關體系大廈穩固的重大問題。因此，在推進黨的執政能力建設的整體架構之中，基層黨組織的執政能力建設應該作為一個最微觀層面的問題得到高度關注和深入研究。由于村黨組織這一黨的基層組織在“三農”工作中的核心領導地位，其執政能力建設問題尤其值得關注。而處于目前農村經濟社會發展中，最為突出的也是亟待解決的實際問題就是：空殼村、空心村、空巢村、空轉村“四空村”問題。

一、提高村黨組織發展集體經濟能力：破解“空殼村”難題

所謂空殼村，即村里通常沒有很有價值的優勢資源、固定資產和集體積累，沒有良性運轉的集體企業，缺乏長效的集體收入來源，擁有極少或幾乎沒有可以直接支配的集體資產或者雖然有集體資產但不產生效益，導致村集體經濟往往只剩下一具“空殼”。一些“空殼村”甚至債臺高筑、日常事務無錢辦理、村“兩委”運作嚴重癱瘓。村黨組織的執政能力建設首要的任務就是提升其發展村集體經濟的能力，使村集體經濟不斷壯大起來，以破解長期以來困擾一些村莊發展的“空殼村”問題。

形成“空殼村”的原因是多方面的。從歷史上看：在實行包產到戶的過程中，一些村把集體土地、礦山、樹木、牲畜、機械等固定資產和流動資產全部分到農戶，導致村集體幾乎沒有任何資產。從客觀條件看：一些村資源匱乏、交通閉塞、信息失靈，在發展集體經濟方面處于劣勢。從經營管理看：有的村雖然在大包干后保留了部分集體資產，但卻經營管理滯后，導致集體資產大量縮水和流失，或者長期被個人霸占。從體制上看：一些地方和部門以所謂的大局發展需要為借口，對村集體的土地、林地、文化資源等資產低價征占，然后從中牟取暴利，致使農村集體資產的總量被壓縮。所有這些綜合起來，就導致一些村的集體資產要么蕩然無存，要么所剩無幾，由“實殼村”變成了“空殼村”。

有效解決“空殼村”難題，關鍵是要增加村集體資產總量，“做成、做大、做強”村集體經濟。村黨組織作為農村各項工作的領導核心，要義不容辭地擔當起發展集體經濟、壯大集體經濟力量的重大責任。從一些行政村黨組織的探索來看，提高村黨組織發展集體經濟的能力，需要著重采取以下舉措：一是深挖有限的資源優勢，搞好集體資源的開發和綜合利用。比如，有集體土地資源的村，要通過土地流轉、出租、種植結構調整等途徑，使土地資源的經濟效益最大化，以增加村集體收入；有礦產資源的村，要通過集體開發、承包、出售、股份合作開發等形式，將可利用礦產資源的潛力充分挖掘出來，為壯大村集體經濟提供支撐；有優勢旅游資源的村，要通過興建以村黨組織為主導的旅游合作社、吸引外部資金合作進行旅游資源的綜合開發等形式發展旅游經濟，為村集體經濟總量的提升添磚加瓦，等等。二是挖掘閑置資產優勢，盤活存量資產。充分發揮原屬于村集體的村辦企業、房屋、機械、場地、溝渠、林地、荒山、荒灘等長期閑置的資產的價值。可以采取租賃、承包、出售、股份合作等形式將這些長期閑置的資產盤活起來，以實現價值深挖、變廢為寶。三是利用區位優勢，爭取發展機會。比如有的村是城中村、城郊村、工業園區內的村，它們完全可以利用獨特的區位優勢，找到壯大集體經濟的路子；有的村屬于交通樞紐村，它們發展集體經濟就可以充分利用交通位置的優勢，圍繞服務交通做文章；有的村屬于糧食、蔬菜等農產品的收購、外銷的物流集散村，它們發展壯大集體經濟顯然可以利用對物流進行管理、服務的過程來實現；有的村屬于商業集中的集貿市場村，它們發展集體經濟就可以圍繞做大集鎮商業圈尋找突破口，等等。四是借助城鄉統籌東風，努力爭取外援。借助構建城鄉統籌基層黨建新格局，可以把一些空殼村發展壯大集體經濟的外部輸血機制不斷完善起來。可以采取城市基層黨組織幫、領導干部幫、機關事業單位幫、企業幫、社會幫等多種幫扶方式，通過幫思想、幫班子、幫人才、幫資金、幫信息、幫技術、幫發展、幫解難等途徑，對“空殼村”黨組織發展壯大集體經濟提供強力支持。另外，通過組織化的形式，向上級爭取項目和資金，對于一些“空殼村”來講也是發展集體經濟的一條路徑。如果實在無法在本村范圍內尋找發展集體經濟機會的話，可以嘗試實行走出去戰略，到更廣闊的社會舞臺、城市舞臺尋找機會。比如可以通過提供對外勞務輸出服務、對外承包工程和項目、對外入股經營等形式，逐步在異地積累集體資產，然后再進一步做大做強。

二、提高村黨組織的協調組織能力：破解“空心村”難題

所謂“空心村”就是原住戶村民大量向村莊外圍建房居住以后所導致的老宅子、老房子、老院落大量閑置而形成的一種村落布局狀態。“空心村”問題嚴重的村莊，呈現出“外面像個村，進村不是村，老屋沒人住，院落雜草生”的荒涼景象。由于鄉村社會中各種血緣關系、利益關系、倫理關系、宗族關系的復雜性，村黨組織在加強執政能力建設的過程中，必須突出加強協調組織能力建設，尤其是加強破解當前日益嚴重的“空心村”難題的能力建設。

“空心村”問題的出現有復雜的、多重的原因。一是思想認識上的原因。由于過于相信“人挪活”的風水觀念，造成一些村民一方面放著老宅基地閑置不用，另一方面卻又競相在村莊外圍占用耕地良田架屋建舍，導致村莊呈現出“攤煎餅”式發展——外圍新房迭起、村心老宅舊房閑置，出現“外實內空”的空心村問題。二是沒有科學的規劃。許多農村對于村落怎么發展沒有一個科學的規劃設計，對村莊發展布局“心中無數”。村民建房想怎么建就怎么建，想在哪建就在哪建。三是宅基地與承包地掛鉤。實現一體化之后，以承包地換取宅基地或者以宅基地換取承包地就成了公認的規則。一些本來在村莊外圍沒有宅基地但在村心卻有老宅基地的村民，通過交換的形式與其他村民“串換”，如愿以償地在村莊外圍建起新房新家，而將老宅基地棄置不用。四是私有觀念和傳統封建意識的影響。有的村民認老房子、老宅基是老祖宗一代代傳下來的，從來都是自己的祖產、祖業，是自己的私有財產，不能隨便交出去。還有的認為一旦拆除老屋、交出老宅基地，既喪失了祖業，又使得祖宗的靈魂沒有安家之所。五是分家遺留問題。由于兄弟們對老宅基地的分配方案不滿意，從而導致老宅基地的歸屬問題長期擱置，任由老房子破敗、老院落荒廢。六是管理不到位。對村宅基地的管理缺乏硬性規定、剛性規范，或者即使有明確的規定在執行中也不能落實到位，再加上法不責眾觀念的作祟，導致村民無手續批文、不遵循規劃在村莊外圍建房卻閑置老宅子的問題難以解決。七是打工的現實。一些農民外出打工以后，長期在城市定居，只是在春節等重大節日、老人去世等重大事情處理的時候才偶爾回來，這也使得他們居住的房屋長期閑置，助長了村莊的空心化程度。

“空心村”問題的長期存在會產生許多不良影響和危害。一是土地資源浪費。許多村民在建房時，建新不拆舊，“喜新不厭舊”，使得老房子所占耕地大量閑置，也使得村里不得不再為急需建房戶留出新的宅基地，從而造成了“舊房一次占耕地、新房二次占耕地”，出現嚴重的土地資源浪費問題。二是存在安全隱患。空心村中老宅基地上的老房子大都是土木結構，年久失修、搖搖欲墜，房屋隨時可能出現倒塌。三是影響村莊環境。“空心村”中的廢棄老屋和院落由于長期無人居住、無人管理從外觀上看已經破敗不堪，失去了任何的美觀價值。有的老房子被用來發展養豬、養雞，弄得周圍臭氣熏天、烏煙瘴氣、蚊蠅橫飛、老鼠遍地，嚴重影響村容村貌。四是加大投入成本。農村戶戶通水、通電、通路、通下水管道、通網絡、通電話、通有線電視，這是當前我們正在推進的新農村公用基礎設施建設的重要內容。但如果村莊的空心化程度增高，村落分布過于分散，就會使得公用基礎設施建設的難度增大，所花費的成本也會相應增大，也相應增加了村民的生活成本。

作為農村各項工作和各種組織的領導核心，村黨組織有沒有足夠強大的領導能力和執政能力，能不能有效破解越來越突出的“空心村”問題，無疑成了一個重要的、引人注目的檢驗標準和衡量尺度。破解“空心村”的問題，從某種程度上說，就是要考驗村黨組織的溝通協調能力、組織領導能力、做深入細致的群眾性思想政治工作的能力、對群眾利益的整合能力。一是對“空心村”進行集中清理和整治。在明晰“空心村”中老房子、老宅基地、老院落的歸屬權的基礎上，確立合適的補償標準，將老房子拆除，把“空心村”所占宅基地統一回收到村里。二是盤活“空心村”土地。將整治“空心村”得到的土地通過土地承包、土地開發、土地流轉、土地置換的形式進行盤活，使其產生應有的土地收益，為壯大村集體經濟提供支持。三是興建村民集中定居點。要從根本上徹底解決“空心村”問題，使老的“空心村”得到清理整治后，同時杜絕新的“空心村”出現，就必須從源頭上把住“空心村”形成的“臍帶”。這個臍帶就是村民對更為安全舒適、環境更為優美、生活更為方便住所的需求欲望。為此，與新農村建設相呼應，大力興建高水平、高質量、統一而又各具特色的村民集中定居點，就成了徹底根除“空心村”問題的根本性措施。

三、提高村黨組織服務群眾能力：破解“空巢村”難題

在“空巢村”問題日益普遍化的今天，村黨組織的領導能力、執政能力應該更多地體現在破解“空巢村”難題上，最為緊要的是要努力提高為空巢家庭群眾提供服務的能力。“空巢”最初是基于社會學的生命周期理論而提出的概念，意思是子女在長大成人后從父母家庭分離出去，單獨組建新的小家庭，從而導致年老的父母一代只能單獨生活，沒有子女相伴的生活狀態。“空巢村”的概念在內涵和外延上則更為豐富和寬廣。所謂“空巢村”，學界一般認為是由于青壯年勞動力外出務工以后，留守在農村許多家庭的主要是無子女照料的老人、無丈夫照料的妻子、無父母照料的兒童等人群，也就是形象一點所說的以老幼婦孺、老弱病殘為主體的“386199部隊”。因此，“空巢村”的空巢家庭在構成上主要是三種類型：“99”空巢老人家庭、“38”空巢婦女家庭、“61”空巢兒童家庭。在農村，一個溫暖充實的家巢，仰賴于青壯年勞動力的支撐與維護。而青壯年勞動力的海量性、群體性、長期性的外出務工，就使得老人無人照顧、孩子無人照管、妻子無人疼愛，曾經溫暖的家也變得空蕩蕩的、冷冰冰的，事實上、心理上的空巢感也就更為強烈。

“空巢村”的形成，主要是因為實行改革開放特別是發展市場經濟以來，在城鄉二元結構、二元體制的導向下，農村青壯年勞動力大量向城市社會轉移造成的。“大包干”后，農村剩余勞動力為了解決就業問題，開始了向非農產業的轉移。這種轉移最初是在村莊和鄉鎮企業之間進行的，轉移的農民一般是“離土不離鄉”狀態，農忙時干農活、農閑時到鄉鎮企業打工掙錢，屬于勞動力的就近轉移、不完全轉移。隨著我國經濟步入高速發展軌道、大量鄉鎮企業倒閉、民營經濟飛速發展，從20世紀90年代、特別是進入21世紀以來，大量農村剩余勞動力甚至必要的勞動力，到大中城市、發達地區進行務工、經商。雖然在城市謀生，但是城鄉二元戶籍制度無法解決農民工拖家帶口的問題。于是，許多農村家庭只能是青壯年外出打工，妻兒老小留守家中，這樣，不可避免地出現了沒有青壯年勞動力“挑大梁”的空巢家庭，空巢家庭比例較大或者已經普遍化的村莊，就成了“空巢村”。

空巢家庭、“空巢村”所面臨的社會問題很多，主要有以下三個方面：一是空巢老人的“老有所養”問題。由于大都與子女分家，許多空巢老人的生活狀況并沒有因為子女外出務工而有大的改變，但卻還要承擔起伺候、管理、照顧留守的孫字輩的重擔，許多老人事實上處于一種老無所養的狀態。二是空巢婦女的“婦有所依”問題。空巢婦女一個人在家，既要種好田地，還要照顧管理好子女、贍養好老人。不僅如此，由于相隔千山萬水，她們在精神上、感情上往往無從寄托，許多留守婦女因生活和精神的雙重壓力而不堪重負。三是空巢兒童的“幼有所教”問題。許多空巢家庭的留守兒童，由于父母出去打工，無法得到父母的精心呵護、嚴格教育管理，不能獲得足夠的母愛、父愛，導致他們營養不良、厭惡學習、性格孤僻、情感冷漠，有的染上社會惡習違法犯罪，有的患上了嚴重的精神疾病等。

破解“空巢村”的難題，需要村黨組織不斷提高服務群眾的能力，努力在擴展服務領域、把握服務精準度、提升服務滿意度上下功夫。一是創設社會化服務機構。通過組建空巢老人服務隊、留守兒童管理中心、留守婦女互助組等村莊社會化服務機構的形式，將空巢老人、婦女、兒童都以組織化的形式管理起來，通過社會化的途徑解決個人力量不能解決的問題。二是推行農村社區化管理。興建農村社區，引入社區化管理機制，對解決空巢家庭在生產、生活等方面遇到的難題是一個根本性路徑。三是實施“返村創業工程”，將外出的青壯年勞動力再吸引回來。通過實行農民工“返村創業工程”，借助一些政策的、制度的、激勵性措施，吸引那些在外務工多年的青壯年農民工回村創業，不僅有助于壯大農村集體經濟，而且有助于實現游子歸巢，因而也是根本解決“空巢村”難題的一個好辦法。

四、提高村黨組織的執行能力：破解“空轉村”難題

空轉是一個物理學、機械學上的名詞。《現代漢語詞典》對空轉一詞的解釋是：“機器在沒有負載時的運轉；車輪滑轉不前”。但近年來，空轉一詞被借用到行政機構、政治組織的運作中，用以指代工作缺乏效率，執行不到位，投入與產出不成比例，消耗了很大的行政成本但卻沒有取得預期效益的情況。具體到鄉村政治的運作中，就出現了“空轉村”的概念。所謂“空轉村”就是指一些村由于組織機構不健全、組織作用發揮不到位、組織運行無效率所導致的中央路線方針政策、上級黨委的安排部署無法在村里得到切實貫徹執行，或者僅僅是在形式上得到執行但實際上并沒有落實到位；村里的日常工作無人抓、日常事務無人管，工作要么沒有安排，要么安排了沒有去抓落實；黨組織要么癱瘓、無法正常開展工作，要么有名無實，不干事、不抓落實，缺乏領導權威和群眾威信，處于“高耗油、空運轉”狀態。

鄉村政治的空轉主要是以下原因造成的：一是組織癱瘓。村黨組織、村民委員會長期處于虛置狀態，雖然掛牌，但實際上其正常工作運轉早已經無法開展。二是無錢辦事。一些村莊由于集體經濟力量薄弱，公共積累質量不高，所以在涉及對黨的政策、上級安排部署落實的問題時，往往處于“無錢辦事”的心有余而力不足狀態——心里想著要抓好政策落實，要執行到位，但卻由于財力嚴重匱乏而難以做到。三是無人辦事。改革開放以來，絢麗的城市生活，可以自由馳騁的發展空間，將絕大部分作為鄉村精英的能人們都吸納進入城市社會，能夠支撐起鄉村政治運作的優秀人才已經寥寥無幾。在一些問題嚴重的村莊，村務、黨務、社會事務難以物色到合適的人選來管理，日常工作基本上處于停滯或空轉狀態。四是無心辦事。一些村的黨組織和村委會干部雖然有能力為群眾辦事，但卻在其位不謀其政，缺乏為群眾服務的意識、公共大局意識、集體主義觀念和必要的責任心，沒有把心思用到全心全意為群眾服務上。五是黨組織自身建設問題。一些村黨員干部以自我為中心，公權私用、貪污腐敗、胡作非為，大搞不正之風；一些村莊黨群、干群關系緊張，村黨組織缺乏足夠的凝聚力和號召力等。

破解“空轉村”難題，需要全面提升村黨組織的組織領導能力、貫徹執行黨的路線方針政策的能力、溝通協調能力、做群眾工作的能力、行政效能、凝聚力等。總之，就是要著力提高村黨組織的執行能力，執行能力提升不上來，空轉的問題就不能從根本上得到解決。為此，必須重點抓好以下幾個方面的工作：一要千方百計壯大村集體經濟、增加集體收入，使村集體的腰包鼓起來，這樣才能有錢辦事，使各項工作的落實有財力支撐。二要通過實施大學生村官計劃、機關干部農村發展計劃、機關退休老同志農村發揮余熱計劃、優秀人才回鄉創業計劃等“輸血計劃”，為鄉村政治運作最大限度地網羅優秀人才，保證村里的各項工作有人落實、落實到位。三要按照立黨為公、執政為民的要求進一步提升村黨組織的執行效能，打造廉潔、高效的村黨組織領導班子。四要強化管理、狠抓落實，致力于研究解決影響執行的各種因素，突出對執行中各個環節的嚴格管理，使村里的黨務、村務及各項社會事務的運轉在可控的狀態下有條不紊地展開。