財政監督信息化研究

■張念明

財政監督信息化研究

■張念明

“十二五”期間，我國將大力推進電子政務建設，推動政府層級間與部門間的信息共享，實現政務信息系統的信息聯通與業務協同。財政信息作為最基本的政務信息，是構成有效財政監督的決策基礎，財政監督的信息化建設是電子政務系統工程的基礎環節，探明財政監督信息化的學理基礎，廓清我國財政監督信息化建設的基本思路，對于提升財政監督績效，實現財政公共職能，具有重要的理論與現實意義。

一、財政信息對稱性是財政監督有效性的實踐基石

（一）財政監督的內涵與外延

財政監督是指為實現財政的效率、公平與穩定的公共目標，由法定監督主體對以財政收支為核心的財政活動，依法進行的合法性、真實性與有效性監管與督促，從而保障財政資金的安全性與效益性，確保政府財政有效提供公共品的制度安排。財政監督有廣義與狹義之分，廣義的財政監督是多主體、多層次、廣覆蓋、全方位的復合監督體系，第一層監督是以人大為核心的權力機關財政監督，監督主體是作為立法機關的各級人民代表大會及其常委會，以及為確保財政監督的獨立性與公正性，應該直接隸屬于權力機關的審計部門，監督客體主要是政府預算的合法性、客觀性與實效性；第二層監督即狹義的財政監督，是政府財稅部門對財政收支的內部監督，監督主體在支出方為各級財政機關，主要對財政資金的分配過程與運用績效進行安全性、效益性監督，在收入方，監督主體主要為各級稅務機關，監督內容主要是稅款征收的合法性與質量；第三層監督是公民對財政的社會性監督，監督主體主要是一般民眾、社會團體與新聞媒體，其通過行使知情權、質詢權、批評建議權、參與權等基本公民權，既對人大財政監督形成輿論壓力，又對財政部門的監督構成社會制約。其中，財政部門的財政監督是內部監督，人大和社會財政監督是外部監督。

由于財政監督信息化建設是一項巨大的系統工程，必須統籌規劃、漸序推進、分段進行，財政內部監督則是推動財政監督信息化建設的突破口與切入點，因為財政部門是預算執行機關，直接接觸財政資金收支運作的實際過程，諳熟財政運行機制與業務流程，在財政信息化建設問題上具有最大的發言權；另外，在人大財政預算已經確立的前提下，如何確保預算不打折扣得完整執行，也是信息化財政監督建設需要解決的基本問題。在此，本文擬將以狹義的財政監督作為財政監督信息化的主要研究對象。

（二）財政監督的有效性立基于財政信息的對稱性

在公共財政背景下，財政監督實際面臨的問題是：第一，監督政府提供的公共品是否滿足公民的一般偏好；第二，監督政府如何有效地提供這些公共品。人大和社會的財政監督解決的問題是前者，而財政部門監督解決的問題是后者。

但是，財政監督并不是憑空進行的，其需要在法治框架下有憑有據地進行，而信息是決策的基本單元與基礎依據，缺乏有效的信息支持財政監督便是無根之木、無源之水、無基之屋，財政監督的有效性最終取決于財政信息的對稱性，財政信息的對稱度嚴重制約著財政監督的執行力。

財政信息的對稱性之所以是構成財政部門內部監督有效性的實踐基石，是因為在財政部門的監督關系中，存在著委托人與代理人間信息的嚴重不對稱，監督主體決策信息的缺失將架空財政收支監管的判斷基礎。財政部門內部監督的委托代理關系有兩種：一是上級財稅部門對下級財稅部門的財政監督，作為監督主體的上級財稅部門是委托人，作為被監督主體的下級財稅部門是代理人，監督內容涉及對財政收支的合規性調查、財政收支的安全性、真實性、質量性與績效評價等。二是各級財稅部門對作為財稅相對人的公民進行的財政監督，在收入方，各級稅務機關作為監督主體是委托人，作為被監督主體的納稅人是代理人，監督內容涉及稅款的繳納是否合法、及時、準確和完整，是否存在偷逃稅現象，確保實現“高收入者多納稅、無收入者不納稅”的量能課稅，防止稅收負擔“逆調”；在支出方，各級財政機關作為監督主體是委托人，作為被監督主體的公民是代理人，監督內容涉及財政支出的受益對象是否合法、受益標準是否合理等，保障財政受益者的權利，確保財政資金的運用到位，防止出現開寶馬車領救濟糧、千萬富翁成低保戶、高收入者入住經濟適用房等財政受益結構“倒掛”現象。

在財政部門財政監督的委托代理關系中，代理人具有信息優勢，委托人處于信息劣勢，導致代理人容易濫用信息優勢，委托人又無力控管，致使財政權力被濫用，預算完整執行的財政目標不能實現。代理人具有的信息優勢表現為四種類型：一是信息源優勢。代理人是財政行為的了解者與踐行者，是財政信息產生的源泉，其若不自我披露，或主動參與財政信息調查，作為信息外部者的委托人難以知曉，從而致使財政監督失去決策基礎。如下級財政部門具體負責財政職責的實際履行，對上級財政部門而言其是信息源，同樣，納稅人對稅務機關而言是信息源。二是時間非同步性。一般的，代理人是財政信息當時當地的即時知曉者，委托人所獲得的財政信息總是第二時間的，時間的滯后性使得代理人有機會實施策略性行為，以應對委托人的財政調查，從而導致財政監督的執行力減弱。三是信息非同質性。一般的，代理人擁有的信息是完整真實的，而委托人獲取的信息則是零散的、破碎的，甚至是失真的，從而架空有效財政監督的決策基石，在代理人趨向于利益最大化的情況下，尤為如此。四是交易成本約束。在現實世界中，委托人獲取財政信息是有成本的，有時成本會很高昂，同時信息獲取是有風險的，花高額成本獲取的財政信息可能是無用的，從而制約了委托人全力搜尋財政信息的努力，自然會導致有效財政監督的信息基礎薄弱。

提升財政部門財政監督的有效性，切實執行財政預算，以提供有效率的公共品，必須破解橫亙于財政委托人與代理人之間的信息不對稱約束，實現財政信息的對稱平衡。因此，積極推動財政監督的信息化建設，從技術、機制與體制層面構建高效的財政監督信息化系統，奠定有效財政監督的信息決策基礎，是我國財政監督機制創新的必由之路。

二、我國財政監督信息化建設的現狀與問題

（一）我國財政監督信息化的現狀

自建設公共財政體制的目標確立以來，我國財政監督的信息化建設取得了長足的進步，主要體現在以下方面：

第一，在觀念上，認識到現代信息技術的發展對提升財政監督績效的重要意義，并認為財政監督的信息化建設是實現高效財政監督的突破口。2002年，國務院將財政部規劃的“政府財政管理信息系統”確立為“金財工程”，為強化財政的信息化監管設立了電子政務平臺；與此同時，“金稅工程”在全國國稅系統內實施，開啟了我國稅收監督的信息化控管時代。2007年，財政部明確提出財政信息“一體化”的建設思想，力求實現“財政業務一體化、技術一體化與管理一體化”的有機統一，凸顯財政監督“科技+管理”的指導原則。

第二，在技術革新與系統開發方面，財政收支的信息化監督取得了重大進展。“金財工程”自實施以來，財政部統一開發了國庫集中支付信息系統、非稅收入收繳信息系統、部門預算編制系統、工資統一發放系統等財政監督的基礎信息系統，各級財政部門也加強了財政信息化軟件開發與基礎網絡設施建設，初步建立了財政信息的橫縱網絡體系；“金稅工程”開發了防偽稅控開票系統、防偽稅控認證系統、稅收交叉稽核系統與協查信息管理系統，初步確立了對主體稅源的信息化控管。這些信息系統的開發與應用，改變了過去以紙質審查與手工操作為主的監督模式，降低了財政監督的人工成本，提升了財政部門對被監督主體的信息控制力，對抑制財政代理人的機會主義行為，具有重要意義。

第三，在統一平臺建設方面，財政監督信息化取得了積極成效。由于財政監督涉及的收支信息繁雜，在進行軟件開發與硬件投入的同時，還需要建立部門間統一規范的信息交換平臺，建立各部門間財政信息共享機制。2007年，財政部在總結財政業務共性與疏通財政業務流程的基礎上，研發確立了財政系統接口統一標準與財政業務基礎數據規范，確保了財政信息系統標準的規范性與一致性，在財政系統內部初步實現了核心業務數據的集中處理與一般化監督，并與銀行等相關部門初步實現了信息實時動態交換；同時，通過融合技術、業務與管理的信息化統一平臺建設，為實現財政部門內部各單位之間、上下級財政部門之間以及財政與同級預算部門之間的信息“三通”奠定了一體化基礎平臺。

（二）我國財政監督信息化的問題

總體而言，我國的財政監督信息化建設取得了可喜的成就，并在相當程度上緩解了財政委托人與代理人間的信息不對稱難題，提升了財政監督的有效性。但深度觀察，我國的財政監督信息化建設仍存有如下不足：

第一，理念層面，信息化財政監督的重大戰略地位并未被充分認知，財政監督的信息化建設不僅是技術層面的信息系統構建、軟件開發與硬件投入，更是機制體制問題。表征上看，它是財政監督手段的現代性優化，實質而言，它卻是破解財政監督的制度“瓶頸”、實現財政信息對稱平衡的機制體制創新。目前，我國財政監督信息化建設的技術治理取向嚴重，如何加強財政監督信息化建設的組織機制協調以及基本制度創新，是我國財政監督信息化建設所面臨的深層次問題。

第二，由于缺乏統一的信息系統籌劃與組織協調機制，導致我國的財政監督信息化建設存在盲目投入、條塊分割與各自為政的“信息孤島”問題。在財政信息化建設實踐中，除財政部和國家稅務總局在全國范圍內統一研發的財政信息化系統外，地方各級財政部門的信息化建設基本是分區域進行的，由于沒有統一的規劃與組織協調機制，各地信息化建設中“閉門造車”、自成體系各自為政的現象普遍，導致信息系統標準不統一、業務流程相脫節、信息數據無法對接、財政信息無法共享，信息條塊分割問題嚴重，無法對被監督主體的財政信息進行全面有效控管，各財政監督主體處于被動地位。同時，各地財政機關的現代化計算機技術的引進，主要是節省了傳統手工作業的人工成本，未能對被監督主體的財政信息進行廣泛的采集、有效地篩選與深度挖掘。

第三，財政信息交流機制不暢，財政信息資源的利用率偏低。在各地財政信息系統開發各自為政的情況下，各部門及地區間的財政信息交流也缺乏制度性機制，實踐中往往是由各省市財政部門自發組織監督經驗交流，而缺乏常規性的信息交流與共享機制，導致對流動性強的被監督主體的信息控管乏力，這突出表現在財稅機關對納稅人信息的監督乏力上，高收入者的收入來源渠道廣泛，具有跨區域性和高流動性，在涉稅信息區域封閉的情況下，導致對高收入者無法按其綜合所得計稅，稅收征收率低下；同時，在支出方面，由于對高收入者的收入、財產和行為信息無法做到有效監管，導致財政無法有效區分誰是真正的受益權利者，出現千萬富翁成低保戶的財政受益結構“倒掛”現象，嚴重降低財政監督的有效性。

第四，財政監督信息化建設的法律依據不足。財政問題關乎國計民生，財政收入關乎納稅者的財產權，財政支出關于公民的基本福祉，有關財政問題的立法均應由國家最高權力機關全國人大及其常委會以狹義上的法律名義制定，財政監督信息化建設由于涉及對財政權力的監督，應通過制定財政基本法予以保障。目前，我國的財政監督信息化建設主要由上級財政部門主導與部署，缺失成文法的統一指導，法律依據薄弱，也是導致目前我國財政信息化建設各自為政與條塊分割的基本體制成因。

三、強化我國財政監督信息化建設的基本思路

強化我國的財政信息化建設，提升財政監督的績效，應結合我國的財政實際，統籌規劃，穩步推進，作為一項重大的系統工程，筆者認為，可以遵循如下思路：

第一，制定財政基本法，確立財政收支運作的基本規則，辟專章規定財政監督信息化建設的目標、原則、主導機構與實施機制，確定財政信息化建設統一規劃與信息共享的基本原則，確立財政部與國家稅務總局的雙主導地位，同時規定相關部門的財政信息披露與調查配合義務，建立財政信息歸集報告制度，明確義務不履行的法律責任，為有效財政監督提供法治保障。

第二，近期，在“金財工程”與“金稅工程”鋪設的信息化系統基礎上，繼續向縱深推進，加強技術革新，積極開發財政監督檢查軟件系統與財政監督日常業務管理系統，統一財政信息系統運行標準，規范財政信息數據基礎，首先實現財政收支各自系統內資金流、信息流與行政流的三維合一，加強人力資源投資，培育財政信息化業務精英，為進一步實現系統大融合與信息全共享建立基礎。

第三，中長期，在財政基本法的指導下，積極創新財政監督機制，實現財政支出信息流與收入信息流的充分融通，建立與銀行、國資、海關、法院等相關部門的信息交流機制，打破信息條塊分割與各自為戰所導致的 “信息孤島”僵局，建立有效財政監督的完整信息鏈，限制財政代理人的投機行為，以充分實現財政的效率、公平與穩定的公共職能。

（本文系中南財經政法大學博士生教育創新基金資助項目【2011B0303】）

中南財經政法大學財政稅務學院）