新時期博樂市邊境經濟合作區建設中存在的問題及發展思路

王旭梅

(新疆兵團農五師黨校，新疆 博樂833400)

邊境經濟合作區是一種在邊境地區建立的跨國經濟合作區，其目的是為了更好地利用邊境地區獨特的區位優勢，內引外聯，加強相鄰兩國的經濟聯系，帶動沿邊地區經濟發展。博樂市邊境經濟合作區(以下簡稱博樂邊合區)1992年7月經國務院特區辦批準建立，同年12月經國務院批準成為國家級邊境經濟合作區，是全國僅有的全國15個(新疆有4個)國家級邊境經濟合作區之一。博樂邊合區具有極佳的地緣優勢和政策優勢，同在博樂市境內的阿拉山口口岸是新歐亞大陸橋橋頭堡，年過貨量達2500萬噸以上，是全國最大、新疆惟一的鐵路、公路和輸油管道兼通的國家一類口岸。經過近20年的發展，博樂邊合區取得了一定的成績，但與地區經濟發展的要求還有很大差距。中央新疆工作座談會召開一年多來，中央和19個省市從政策、資金、項目和人才等各方面對新疆的經濟社會建設給予大規模支援，新疆正處于大開放大發展的歷史新時期，博樂邊合區作為博州拓展與周邊國家經貿合作的重要窗口，迎來千載難逢的發展機遇。

一、博樂邊合區發展現狀

博樂邊合區位于新疆博爾塔拉蒙古自治州首府博樂市內，規劃面積7.83平方公里，主要劃分為商貿、工業、倉儲和生活四個功能區。自1992年批準成立以來，通過各種途徑已對其累計投資1億多元人民幣用于征地和基礎設施建設。截至2010年5月底，已有中糧屯河博州糖業有限責任公司、香港互益紡織有限責任公司和瑩雪碳酸鈣有限責任公司等24家工業企業落戶園區，其中年產值億元以上企業3家，年產值千萬元以上企業11家，自治區級農業產業化重點龍頭企業2家，已經初步形成了以新型建材、制糖、棉紡、油脂和塑料等為主的產業體系，實現工業增加值1.16億元，占博樂市工業增加值總量的32%。2011年，博樂市全力打造邊合區。累計投入資金1041萬元進行園區基礎設施建設，引導和鼓勵企業向園區集聚，發揮產業集聚效應，打造重大項目，培育新的增長點，工業園區經濟發展態勢良好。

博樂邊合區的發展同時也受現實條件的制約。規劃區內已建成有較完善的基礎設施的區域覆蓋面積僅約1平方公里，且多作為行政辦公和少量用于發展商業流通等服務行業。加之受國家土地宏觀政策調整的限制，規劃區內已罕有發展空間，迫切需要結合新形勢下國家對邊合區的發展定位和博樂市南城區發展戰略，對邊合區用地規劃進行修編。總體思路為：依據博樂市城市總體規劃，在城市總體規劃修編的用地規劃中，現有的3.83平方公里仍作為合作區的工業加工區，其余的4平方公里主要以保稅物流倉儲安置為主的功能區調整到博樂市南城區賽里木湖路以南、賽馬場以北區域，使邊合區7.83平方公里的原規劃面積保持不變。同時，積極開展擴區申報工作。擴區后邊合區面積爭取達到28平方公里左右(原邊合區占地7.83平方公里，機場物流園區約占地4平方公里，擴區約16平方公里)。擴區后的邊合區將依托國家出臺的優惠扶持政策，盡快申請設立邊合區的物流倉儲保稅園區，發揮園區保稅功能作用，降低貿易風險和通關費用，達到承接口岸大物流、大通道的目的，實現優勢疊加，建立一個有吸引力的對外經濟貿易合作平臺。

二、新時期加快發展博樂邊合區的意義

成立博樂邊合區的目的是為了實施開放帶動戰略。在新疆加快建設向西開放重要橋頭堡的歷史機遇下，在新疆推進跨越式發展過程中，依托新疆的區位優勢和資源優勢，加快發展邊合區對于進一步增強與哈薩克斯坦等中亞國家的交流與合作，提升沿邊對外開放水平，促進經濟增長都具有深遠意義。

(一)加快成為對外開放的窗口和對外經濟技術合作的平臺和載體

博樂邊合區利用周邊國家的市場和資源，努力發展特色產業，帶動當地的邊貿發展，其已成為我國沿邊開放的重要載體和平臺。博州處于國家和新疆對外開放的前沿地帶，是新疆發展對外經濟貿易的窗口。新疆“十一五”規劃中，已將博州列入“新疆天山北坡經濟帶”。邊合區的發展對天山北坡經濟帶以及帶動整個西部經濟的發展具有特殊重要的意義。向西有廣闊的中亞東歐市場，向東有新疆天山北坡經濟帶的強大依托，邊合區具備發展成為西部地區對外開放支撐點和帶動新疆經濟發展增長極的優越條件。

(二)成為東部產業轉移的重要承載區

受國際金融危機的影響，沿海及東部一些地區出口加工企業陷入困境，部分企業關停并轉，新一輪產業升級進一步促成“東產西移”。國務院明確提出“抓緊研究制定中西部地區承接產業轉移的具體政策”。這將有利于博樂邊合區充分發揮向西開放的地緣優勢，抓住東中部地區部分產業向西轉移的有利時機，承接內地產業轉移，擴大與周邊國家開展經濟貿易合作的范圍，進一步鞏固和提升其輻射和帶動作用。同時，今后相當長一段時間內，國家將進一步加大對西部地區的支持力度，有望在重大項目和產業布局上向西部傾斜。國家支持西部地區發展的系列政策將有利于新疆傳統企業改造升級，有利于高新技術產業發展壯大，有利于新興產業的迅速發展，為博樂邊合區承接產業轉移，參與國內外合作與競爭帶來了新的機遇。

(三)帶動新型城鎮化和工業化建設，促進博州經濟增長

按照國家對邊合區的規劃與要求，依據博州實際情況，邊合區將積極建設生物技術產業基地(高科技農作物種業、生物農業、種植業深加工、生物疫苗、生物農藥和動物疫苗等);利用博州地區的風能資源，重點在風電、光伏和生物質發電等領域建設一批新能源示范工程，逐步引進一批新能源產業項目，構建相對完整的新能源產業鏈體系，并引導上下游企業理性擴充產能，合理配置資源，提升綜合競爭力。樹立綠色、低碳發展理念，積極創建國家生態工業示范園區以及循環經濟示范園區，深入開展節能環保國際合作，提高可持續發展能力，建設資源節約型、環境友好型開發區。以上一系列舉措都將帶動新型城鎮化和工業化建設，促進博州經濟增長。

(四)維護當地社會穩定

博樂邊合區處于特殊的地理位置，博州是蒙古自治州，有35個少數民族，少數民族人口占總人口數的35%，人口構成復雜，經濟發展比較落后，社會穩定存在多重隱患。博樂邊合區的發展將進一步促進當地的經濟增長，為當地居民的安居樂業提供一定的物質保障，為社會的穩定打下了堅實的基礎，其已成為維護當地社會穩定的主要經濟力量。

三、博樂邊合區建設中存在問題

(一)邊境貿易發展水平低

從博樂邊合區的發展建設情況來看，并沒有抓好“邊境貿易”這一發展主題，對實際情況了解不夠深入，造成具體舉措的針對性不強。在博樂邊合區發展邊境貿易只有通過阿拉山口口岸這一通道，邊境對面除哈國多斯特克(德魯日巴)口岸有少數工作人員外，距離最近的居民聚集區是烏恰阿拉爾縣城，離博樂市也有240多公里，因此邊民互市難度很大，貿易往來通常以大宗物資為主。而邊合區在發展過程中，把重點放在了邊民互市上就有失偏頗。隨著烏魯木齊華凌市場等口岸的開通，其具有強大市場優勢、優越交通條件和良好通關環境，使博樂邊合區的邊民互市發展前景堪憂。同時，博樂邊合區始終沒有找到與阿拉山口口岸共同發展的切入點，未能實現邊合區與口岸的優勢互補。

(二)政策支持力度不夠

隨著經濟體制和管理體制的改革，國家機構和政策的調整，邊合區的管理一度被邊緣化。博樂邊合區成立之初，按照國函［1992］21號文件，其應享受在稅收、財政收入和貸款(每年1000萬元)等方面的優惠政策。1994年分稅制改革后，政策由直接減免稅收變為先征后返，稅收優惠僅限于將所得稅減為原征收額為24%，國家發放給博樂邊合區的每年1000萬元專項貸款也改由按項目定貸款。1996—1998年，國家財政部每年從稅收中返還博樂邊合區260萬元作為扶持合作區發展資金。2000年國家西部大開發優惠政策出臺后，對邊合區也不再實行稅收返還優惠政策。缺乏政策的有效支持，博樂邊合區集聚效應大幅減弱，經濟發展出現明顯斷層。再加上博樂邊合區基礎設施條件差、底子薄和觀念落后，建設水平和經濟總量與同期起步的多數經濟技術開發區的差距開始逐漸拉大，已經不能滿足新時期國家在對外經貿合作和沿邊開放等工作中對邊合區的要求。

(三)整體規劃不科學，規劃執行有偏差

對博樂邊合區進行規劃時，為減少基礎設施投入，主要依托老城區展開建設，7.83平方公里的規劃面積內，3.4平方公里屬博樂市下屬鄉鎮耕地和民宅，4.43平方公里屬兵團農五師。其中地方3.4平方公里規劃用地中，耕地占1.1平方公里(基本農田)，民宅占1.3平方公里，建成區1平方公里;兵團農五師4.43平方公里規劃用地中八十六團團部、機關農場場部、農五師水泥廠和農五師油脂廠等企業占地2.43平方公里，基本農田占地2平方公里。由于受國家土地政策、建設資金短缺和體制障礙等多重因素的影響，目前合作區建成區面積僅為1平方公里。若繼續按照合作區原規劃發展，將涉及大量的房屋拆遷和基本農田征用，不僅增加投資成本，也不符合國發［2006］31號文件的要求和國務院耕地保護政策。同時，在規劃執行過程中，由于邊合區優惠政策消失，博樂邊合區相當一部分建成區土地被出售，成為辦公、住宅和商用區，影響了邊合區的進一步發展。

四、新時期博樂邊合區的發展思路

(一)科學合理規劃，進一步發揮邊合區的帶動作用

博樂邊合區要抓住博州被列為天山北坡經濟帶最西端新興經濟區的有利時機，加快邊合區擴區工作。依據城市總體規劃和博樂邊合區整體規劃的要求，調整區域位置，適時擴大合作區規模。進一步落實《商務部關于落實科學發展觀，促進邊境經濟合作區又好又快發展的意見》和《國家級邊境經濟合作區基礎設施項目貸款財政貼息資金管理辦法》，利用國家級開發區土地計劃單列的條件，單獨申請土地用地指標，并對土地出讓價格予以優惠。同時，根據商務部、湖北省及武漢市的安排部署，武漢市經濟技術開發區和武漢市東湖高新技術開發區分別對口援助博樂邊合區，要強化管委會功能，充分發揮其在組織管理、規劃、人才和資金等方面的援助優勢，制定相關政策，建設并完善合作區基礎設施。

(二)充分利用地緣與政策優勢，加強與阿拉山口口岸的合作

目前，阿拉山口口岸已成為我國西部最大的陸路口岸，2011年5月，國家批準設立阿拉山口國家級綜合保稅區，為新疆首個綜合保稅區。阿拉山口還將建立萬億噸礦產資源儲備基地，逐步發展成為口岸新城。實踐證明，只有口岸和邊合區協同運作，并軌管理，良性互動，才能最大限度地發揮它們的地緣與政策優勢，充分利用境內外兩種資源、兩個市場，不斷提高對外開放水平和邊貿效益。2012年博州規劃完成博樂邊合區及阿拉山口綜合保稅區產業配套區二期“兩區合一”。在基礎設施不斷完善的條件下，更要充分發揮阿拉山口綜合保稅區和博樂邊合區的政策疊加效應，打造出西部最大的區域性國際保稅物流園區。

(三)加大政策與資金支持力度，積極吸引企業入園

一是參照國家對沿海地區和開發區的優惠政策，對邊境經濟合作區上繳的稅收全部或部分返還，并每年給予一定的基礎設施建設資金補助;二是繼續實行由中央財政對合作區基礎設施建設貼息政策，擴大貼息規模，提高貼補率，延長貼補年限;三是將對合作區所在邊境口岸征收的關稅作為財政收入給地方部分留成，提取一定比例財政資金專項用于支持合作區建設，并對合作區內生產性企業實行一定時期內的優惠稅收減免政策;四是將部分國家相關專項基金如外貿發展基金用于合作區建設;五是根據周邊國家發展形勢和要求，在邊境合作區內設置保稅用地和保稅倉庫等特殊功能區，并著手進行二類口岸建設。

(四)優先配置重大項目，形成產業聯動

建議國家有關部門，將一些跨國項目和國內重大項目，優先配置給博樂邊合區，以此帶動相關產業的發展。保證引進項目質量，以承接湖北、福建等東部產業梯度轉移和區內外大企業為目標，鼓勵有實力的大企業、大集團參與園區開發建設，加快完善園區基礎設施，確定自身的產業優勢。堅持環保優先，以生物技術、新能源兩大產業作為突破口，把博樂邊合區建成區域性高新技術加工區、進出口加工貿易中心和國家進口能源資源的重要儲備加工基地。逐步建立兩大產業鏈，同時帶動金融資本的進入。堅持創新管理，認真探索建立園區管理機制，推進相關產業和項目加速集聚，逐步實現由依靠政府投入向自我滾動發展的良性循環和可持續發展。

(五)重視人才隊伍建設，加大管理培訓力度

既要根據需要引進人才，又要對現有人才進行培訓;既要重視管理人員隊伍建設，還要加強企業的人力資源管理。在建立中小企業孵化器過程中，重點引進中高端技術人才和企業管理人才。注重人才數量增加的同時提高人才的素質。并對邊合區相關部門的干部進行多種形式的培訓，有計劃地安排邊合區管委會人員到經濟開發區掛職學習，選派優秀商務人員到我駐周邊國家經商機構工作鍛煉。要進一步提高邊境貿易企業人員的經營素質。并結合博樂邊合區外貿發展特點，在培養大量俄語人才的同時加強英語人才以及相關的專業人才培養。

(六)加強兵地經濟共建，實現資源充分利用

新疆兵團是自治區的重要組成部分，承擔著國家賦予的屯墾戍邊的職責。在博州市分布著兵團農五師師部及各團場。兵地很多資源優勢相同，客觀上存在不同程度爭土地，爭水源，爭資源和爭項目的局面。博樂邊合區原有的規劃區涉及到農五師，而且農五師工業園區的規劃與博州也在某些方面重疊。雙方應在兵地經濟融合中把兵地經濟力量通過市場聯合起來，優化配置有限的資金、設備、原料、技術和勞動力等生產要素，提高資金資源利用率，使資金資源優勢得到充分發揮，實現地區經濟跨越式發展。

［1］周建松，駱華松，謝天翔.邊境經濟合作區的功能定位分析［J］.現代商業，2011(24).

［2］李遐玲.振興新疆博樂邊境合作區的思路和建議［J］.實事求是，2009(10).

［3］杜海濤.吉木乃邊境經濟合作區建設研究［EB/OL］.阿勒泰新聞網，http：//www.360doc.com/content/12/0311/12/34476_193450520.shtml.