建立防治“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制的探討

■梁耀成

建立防治“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制的探討

■梁耀成

“小金庫(kù)”的存在，不僅會(huì)導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真，擾亂社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，造成國(guó)家財(cái)政收入和國(guó)有資產(chǎn)的流失，而且容易誘發(fā)和滋生一系列腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，是妨礙經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定、危害黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的毒瘤，必須堅(jiān)決予以清除。“小金庫(kù)”治理工作是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，是建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系、推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的重大舉措。本文作者結(jié)合財(cái)政監(jiān)督檢查工作實(shí)踐，通過對(duì)“小金庫(kù)”的表現(xiàn)形式、特征及其成因的剖析，進(jìn)而提出建立“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理長(zhǎng)效機(jī)制的對(duì)策和措施。

一、“小金庫(kù)”的表現(xiàn)形式和特征

“小金庫(kù)”是指違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金(含有價(jià)證券)及其形成的資產(chǎn)。從實(shí)際情況來看，“小金庫(kù)”以多種形態(tài)存在著，具體包括現(xiàn)金、銀行存款、有價(jià)證券、固定資產(chǎn)、股票和債權(quán)形態(tài)等。縱觀“小金庫(kù)”的形成，不外乎以下兩種情況：一是通過隱匿、截留各種收入形成“小金庫(kù)”；二是通過虛列支出、資金返還等方式，將資金轉(zhuǎn)到本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門賬外形成 “小金庫(kù)”。

“小金庫(kù)”具有以下一些典型特征：一是“小金庫(kù)”的收入來源嚴(yán)重依附于權(quán)力，沒有了權(quán)力，“小金庫(kù)”立即成為無(wú)源之水、無(wú)本之木；二是“小金庫(kù)”的形成方式是隱蔽的；三是“小金庫(kù)”的實(shí)際控制主體一般都是權(quán)力部門或職能部門的主要負(fù)責(zé)人；四是“小金庫(kù)”游離于國(guó)家財(cái)政之外，逃避公共財(cái)政制度的監(jiān)督和管理，從根本上背離了財(cái)政資金的使用原則與方向，其使用性質(zhì)是違法的。

二、“小金庫(kù)”的形成原因

“小金庫(kù)”是一種社會(huì)現(xiàn)象，問題由來已久，雖經(jīng)多次整治卻仍然沒有阻止其擴(kuò)張和蔓延趨勢(shì)，主要是因?yàn)橐韵聨c(diǎn)：

（一）法紀(jì)觀念淡薄是“小金庫(kù)”產(chǎn)生的根本原因

“小金庫(kù)”問題之所以能夠長(zhǎng)期存在，根本原因就在于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部和財(cái)會(huì)人員法紀(jì)觀念淡薄，對(duì)“小金庫(kù)”的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，對(duì)“小金庫(kù)”的危害程度認(rèn)識(shí)不夠，或暗中授意或縱容放任，擔(dān)當(dāng)“保護(hù)傘”。

（二）“小金庫(kù)”具有極強(qiáng)的隱蔽性，不易現(xiàn)形

“小金庫(kù)”的秘密只掌握在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)及經(jīng)辦人員手中，其他人難以知曉。即使有人了解內(nèi)幕，也往往缺乏舉報(bào)“小金庫(kù)”的動(dòng)機(jī)。這是因?yàn)椤靶〗饚?kù)”往往能夠“惠及”單位全體員工，其“利益普惠性”讓知情人缺少舉報(bào)“小金庫(kù)”的動(dòng)機(jī)。此外，缺乏對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)也使得部分知情人選擇緘默。

（三）對(duì)“小金庫(kù)”缺乏嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、有效的法律約束機(jī)制

對(duì)設(shè)立“小金庫(kù)”的責(zé)任人缺乏嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，相關(guān)法規(guī)制度不完善、懲處乏力是造成“小金庫(kù)”屢禁不止的重要原因。從歷次清查“小金庫(kù)”行動(dòng)來看，對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)設(shè)立“小金庫(kù)”的單位，往往只是沒收余額或者象征性地沒收違紀(jì)違規(guī)款，然后批評(píng)教育了事，鮮有對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人進(jìn)行的責(zé)任追究。由于對(duì)“小金庫(kù)”的設(shè)立者缺乏必要的警示和強(qiáng)有力的威懾，“小金庫(kù)”屢查屢犯，最終成為“頑癥”。

三、建立“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理長(zhǎng)效機(jī)制的對(duì)策和措施

要徹底清除“小金庫(kù)”，從根本上解決“小金庫(kù)”這個(gè)突出問題，必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治、糾建并舉的原則，從加強(qiáng)教育、完善制度、深化改革、強(qiáng)化監(jiān)督等方面入手，有針對(duì)性地出臺(tái)制度、采取措施、推進(jìn)改革，逐步建立從源頭上防治“小金庫(kù)”的長(zhǎng)效機(jī)制。為此，必須采取如下對(duì)策和措施建立“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理長(zhǎng)效機(jī)制：

（一）加強(qiáng)教育，建立“不愿為”的自律機(jī)制

加強(qiáng)教育引導(dǎo)，建立健全防治“小金庫(kù)”教育防范機(jī)制，是建立“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理長(zhǎng)效機(jī)制的根本。預(yù)防“小金庫(kù)”問題產(chǎn)生，必須首先筑牢思想根基，從源頭上防微杜漸。為此，必須從加強(qiáng)教育入手，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部和財(cái)務(wù)人員遵紀(jì)守法觀念和廉潔從政意識(shí)，構(gòu)建“不愿”設(shè)立“小金庫(kù)”的自律機(jī)制。

建立健全防治“小金庫(kù)”教育防范機(jī)制，將防治“小金庫(kù)”的教育納入反腐倡廉建設(shè)總體格局中，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是各單位主要負(fù)責(zé)人的教育，將防治“小金庫(kù)”與領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政和財(cái)經(jīng)紀(jì)律教育有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)守法觀念、廉潔從政意識(shí)和財(cái)經(jīng)業(yè)務(wù)素養(yǎng)；建立完善警示教育制度，豐富警示教育的方式方法，切實(shí)提高教育的針對(duì)性和有效性；把防治“小金庫(kù)”的相關(guān)知識(shí)納入財(cái)會(huì)人員后續(xù)教育的培訓(xùn)內(nèi)容中，強(qiáng)化財(cái)會(huì)人員抵制“小金庫(kù)”問題的自覺性和堅(jiān)定性。

（二）完善制度，深化改革，建立“不能為”的防范機(jī)制

“小金庫(kù)”問題的存在與蔓延，從某種程度上講也與現(xiàn)行收入分配制度、財(cái)稅體制等改革正在推進(jìn)，管理不到位有關(guān)。因此，必須狠抓各項(xiàng)制度建設(shè)和落實(shí)，不斷完善財(cái)政體制改革和制度創(chuàng)新，從源頭上切斷“小金庫(kù)”的資金來源，構(gòu)建“不能”設(shè)立“小金庫(kù)”的防范機(jī)制。

1、完善制度。全面總結(jié)“小金庫(kù)”治理工作經(jīng)驗(yàn)，深入剖析產(chǎn)生“小金庫(kù)”的原因，找準(zhǔn)容易滋生“小金庫(kù)”的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，建立和完善各項(xiàng)法規(guī)制度，加強(qiáng)源頭治理。各單位要進(jìn)一步建立健全財(cái)政財(cái)務(wù)收支監(jiān)督管理制度和內(nèi)部控制制度，完善賬戶、現(xiàn)金、票據(jù)、會(huì)議費(fèi)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、“三公消費(fèi)”、國(guó)有資產(chǎn)等管理辦法，建立健全約束機(jī)制，提高資金資產(chǎn)使用及財(cái)務(wù)核算的規(guī)范性和有效性，提高制度執(zhí)行力。

2、深化改革。第一，進(jìn)一步深化部門預(yù)算管理改革。深入推進(jìn)部門預(yù)算管理改革，提高預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平，強(qiáng)化預(yù)算約束。在建立完整、準(zhǔn)確的人員編制、車輛編制和實(shí)有人員、車輛等基礎(chǔ)信息庫(kù)的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定定額標(biāo)準(zhǔn)，合理核定基本支出，細(xì)化預(yù)算編制，增強(qiáng)預(yù)算透明度。

第二，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革。為解決現(xiàn)行預(yù)算管理中因單位年末預(yù)算指標(biāo)結(jié)余資金較多而突擊花錢的問題，強(qiáng)化預(yù)算支出的責(zé)任和效率，在細(xì)化預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，推行績(jī)效預(yù)算管理，逐步實(shí)現(xiàn)從注重財(cái)政資金投入管理到注重對(duì)財(cái)政資金支出效果管理的轉(zhuǎn)變，建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)、以提高政府管理效能和財(cái)政資金使用效益為核心、科學(xué)規(guī)范的預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)體系，加快建立“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理模式。

第三，推進(jìn)預(yù)算和決算公開。各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算和決算、部門預(yù)算和決算，以及政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)等方面的預(yù)算和決算，都要向社會(huì)公開，公開的內(nèi)容要全面并逐步細(xì)化。實(shí)行網(wǎng)上財(cái)政財(cái)務(wù)公開，把各項(xiàng)財(cái)政政策、財(cái)政資金以及辦事程序、辦事結(jié)果等情況公之于眾，增強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)工作透明度，提高和保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

第四，推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革。全面深化國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)政府及所有預(yù)算單位的全覆蓋。通過國(guó)庫(kù)集中收付系統(tǒng)對(duì)納入國(guó)庫(kù)集中支付的財(cái)政資金的運(yùn)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，確保財(cái)政資金在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系內(nèi)高效透明運(yùn)行。

第五，推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革。深化政府采購(gòu)制度改革，不斷擴(kuò)大其實(shí)施范圍和采購(gòu)規(guī)模，規(guī)范政府采購(gòu)行為。對(duì)使用財(cái)政性資金采購(gòu)集中采購(gòu)目錄內(nèi)或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)，均應(yīng)按規(guī)定編制并嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)預(yù)算，不得無(wú)預(yù)算或超預(yù)算采購(gòu)。嚴(yán)禁未按財(cái)政部門批準(zhǔn)的采購(gòu)類型、采購(gòu)方式和法定程序組織采購(gòu)，嚴(yán)禁出現(xiàn)化整為零規(guī)避公開招標(biāo)和政府采購(gòu)監(jiān)管的行為。

第六，推進(jìn)公務(wù)卡制度改革。研究出臺(tái)公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算的目錄，擴(kuò)大公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算范圍，提高公務(wù)支出的透明度。

第七，推進(jìn)政府非稅收入征管改革。要建立“單位開票，銀行代收，財(cái)政統(tǒng)管，政府統(tǒng)籌”的政府非稅收入運(yùn)行機(jī)制。構(gòu)建政府非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)平臺(tái)。地方各級(jí)財(cái)政部門要按照財(cái)政部的規(guī)定將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理。同時(shí)，以規(guī)范收支和制約權(quán)力為核心，推進(jìn)行政審批制度改革。大力削減行政審批項(xiàng)目，科學(xué)界定服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目，嚴(yán)格規(guī)范審批程序和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)收費(fèi)行為的透明度。

第八，推行財(cái)政票據(jù)電子化改革。全面實(shí)施財(cái)政票據(jù)電子化管理，形成“以票控費(fèi)”、“以票管收”機(jī)制，從源頭上規(guī)范收費(fèi)行為。

第九，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理制度改革。科學(xué)、合理、優(yōu)化配置國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、價(jià)值管理間的有效結(jié)合，構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，資產(chǎn)形成科學(xué)、使用合理、處置優(yōu)化、監(jiān)督公正、管理高效的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制。建立健全國(guó)有資產(chǎn)購(gòu)置、驗(yàn)收、保管、使用、處置等管理制度，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)出租出借處置收入的管理。

第十，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位銀行賬戶的監(jiān)管，完善現(xiàn)金管理制度。完善預(yù)算單位銀行賬戶監(jiān)督管理制度。建立以銀行賬戶管理、國(guó)庫(kù)集中支付審核為平臺(tái)的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管模式，形成實(shí)時(shí)監(jiān)控、綜合核查、跟蹤問效的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門、人民銀行國(guó)庫(kù)和商業(yè)銀行等部門的信息資源共享。嚴(yán)格執(zhí)行開戶審批及變更備案制度。規(guī)范預(yù)算單位工會(huì)等賬戶管理，除國(guó)家規(guī)定的資金來源外，其他公有資金轉(zhuǎn)入工會(huì)等賬戶的，一律以“小金庫(kù)”論處。建立健全單位貨幣資金的內(nèi)部控制制度。嚴(yán)格按照《現(xiàn)金管理暫行條例》規(guī)定的范圍和限額使用現(xiàn)金，嚴(yán)禁超范圍、超限額的現(xiàn)金支付行為。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督，建立“不便為”的監(jiān)督機(jī)制

建立完善監(jiān)督檢查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，有效防止權(quán)力失控、行為失范，構(gòu)建“不便”設(shè)立“小金庫(kù)”的監(jiān)督機(jī)制。

1、強(qiáng)化職能部門監(jiān)督。財(cái)政、審計(jì)部門要把嚴(yán)格查處“小金庫(kù)”違法行為作為履行監(jiān)督職能的重要內(nèi)容來抓。推進(jìn)監(jiān)督檢查的常態(tài)化，在預(yù)算和決算審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)和預(yù)算單位資產(chǎn)財(cái)務(wù)檢查、企業(yè)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查、專項(xiàng)資金檢查等工作中，要將“小金庫(kù)”問題的檢查作為重要內(nèi)容，并堅(jiān)持常抓不懈，使之日趨日常化、制度化和規(guī)范化。

2、積極發(fā)動(dòng)群眾監(jiān)督。“小金庫(kù)”隱蔽性強(qiáng)，直接檢查往往不易發(fā)現(xiàn)，最有效的辦法是內(nèi)部知情者舉報(bào)。建立健全舉報(bào)制度，通過設(shè)立舉報(bào)電子信箱，公布舉報(bào)電話，拓寬群眾監(jiān)督渠道，健全舉報(bào)登記和查處督辦制度，制定舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，認(rèn)真執(zhí)行舉報(bào)保密制度，切實(shí)保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益，提高群眾監(jiān)督的積極性。

3、增強(qiáng)監(jiān)督檢查整體合力。紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政檢查與審計(jì)監(jiān)督結(jié)合起來，對(duì)資金活動(dòng)實(shí)施全方位、全過程監(jiān)督。通過加強(qiáng)各部門的協(xié)調(diào)配合，逐步形成分工明確、配合有力、資源共享、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的監(jiān)督檢查機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督檢查整體合力。

4、建立“小金庫(kù)”問題的監(jiān)督檢查公告制度。充分利用各種媒體加大對(duì)監(jiān)督檢查的宣傳力度，建立“小金庫(kù)”問題的監(jiān)督檢查公告制度，及時(shí)曝光典型案例，增強(qiáng)監(jiān)督檢查工作的影響力和威懾力。

（四）嚴(yán)格責(zé)任追究，建立“不敢為”的懲處機(jī)制

對(duì)“小金庫(kù)”問題既要嚴(yán)查更要嚴(yán)懲。堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)處罰、紀(jì)律處分與行政問責(zé)相結(jié)合，處理事與處理人并重，嚴(yán)格責(zé)任追究，加大懲處力度，構(gòu)建“不敢”設(shè)立“小金庫(kù)”的懲處機(jī)制。

1、嚴(yán)格落實(shí)“小金庫(kù)”的責(zé)任追究制。加大懲處力度，打破“法不責(zé)眾”的怪圈，強(qiáng)化對(duì)違法違紀(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的責(zé)任追究力度，以避免出現(xiàn)“上梁不正下梁歪”的情況；另外對(duì)“小金庫(kù)”問題的處理，不能以補(bǔ)代罰，以罰代刑，對(duì)事不對(duì)人。對(duì)設(shè)立“小金庫(kù)”的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人，根據(jù)《設(shè)立“小金庫(kù)”和使用“小金庫(kù)”款項(xiàng)違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》等規(guī)定，按照組織程序先予以免職，再依據(jù)黨紀(jì)政紀(jì)和有關(guān)法律法規(guī)追究責(zé)任；會(huì)計(jì)人員參與設(shè)立“小金庫(kù)”的，除進(jìn)行相關(guān)黨紀(jì)政紀(jì)處理外，還要吊銷其會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書。

2、嚴(yán)格落實(shí)治理“小金庫(kù)”連帶責(zé)任追究制度。對(duì)于在“小金庫(kù)”問題上監(jiān)督管理不力、造成嚴(yán)重后果的對(duì)口管理部門要追究相應(yīng)責(zé)任。對(duì)違反規(guī)定擅自為預(yù)算單位開設(shè)銀行賬戶提供金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)管部門要按照有關(guān)法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的處罰，同時(shí)，財(cái)政部門取消其為預(yù)算單位開戶的資格。對(duì)為預(yù)算單位提供虛假經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)票的商品、勞務(wù)供應(yīng)單位，稅務(wù)部門要根據(jù)有關(guān)規(guī)定從重處罰。

3、嚴(yán)格落實(shí)“小金庫(kù)”處理處罰的落實(shí)跟蹤制度。建立處理處罰情況的落實(shí)跟蹤制度，對(duì)“小金庫(kù)”問題的整改落實(shí)情況進(jìn)行必要的跟蹤和回訪，保障處理處罰決定執(zhí)行到位。

4、嚴(yán)格落實(shí)“小金庫(kù)”案件移送制度。財(cái)政、審計(jì)等部門在財(cái)政財(cái)務(wù)檢查、審計(jì)檢查中發(fā)現(xiàn)設(shè)立和使用 “小金庫(kù)”的，在按部門職責(zé)嚴(yán)肅查處的同時(shí)，應(yīng)移送相應(yīng)的紀(jì)檢監(jiān)察部門，追究相關(guān)責(zé)任人的黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任；其中涉嫌犯罪的，要移送司法機(jī)關(guān)處理。

廣西柳州市鹿寨縣財(cái)政局）