我國政府審計體制改革的思路與建議探討

■孫 夢 王冠男

我國政府審計體制改革的思路與建議探討

■孫 夢 王冠男

隨著經濟體制改革的不斷推進和深化，我國的經濟和政治環境都發生了很大的變化，現行國家審計體制在很多方面需要進行改革以更好地為國民經濟的發展提供保障。但是，現行的行政型國家審計體制不僅在理論上與當前的審計環境不相適應，而且在實踐中體制問題及其影響也比較突出，審計體制改革成為必然。

一、政府審計體制改革必要性與可行性

（一）政府審計體制改革的必要性分析

首先，改革和完善現行審計體制有利于增強審計的獨立性。我國當前實行的是行政型審計領導體制，審計機關在行政、經費、人事上受制于政府，從而削弱了審計機關的獨立性、權威性和公正性，也降低了審計機關對政府經濟行為監督的有效性。審計監督的質量和效力低下是現行審計體制很難從根本上解決的重要問題。因此，改革和完善現行審計體制是提高審計監督質量，完善審計體系，促進我國政府審計制度健康發展及審計機關客觀、獨立、公正地行使審計職權，建立有效的監督機制的必然要求。其次，改革和完善現行審計體制是增強我國廉政建設的客觀要求。對現行審計體制的改革，能夠有效地增強審計機關行使審計職能的獨立性，從而在對各級政府部門的財政收支活動進行審計時出具真實、公允、合法的審計報告并揭露和上報存在的貪污、腐敗等問題，加強黨風廉政建設，為國家財產的合理有效利用保駕護航。

（二）政府審計體制改革的可行性分析

具體而言：第一，從政府審計體制改革的法律基礎看：《審計法》第四條規定，縣級以上人民政府應該向本級人大常委會提交審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告。從中可以看出我國已在法律條款中明確了審計機關與立法機關的權利義務關系，使其行使職權有法可依。第二，從政府審計體制改革的制度保障看：我國憲法明確規定人大及其常委會組成人員不得擔任國家行政機關職務。這種政治制度使得審計機關完全脫離了政府機構并有更大的獨立性對其進行審計和經濟監督，從而為我國的政府審計體制由行政型向立法型轉變提供了保障。第三，從政府審計體制改革的政治必然性看：黨的十七大報告中強調要堅定不移地發展社會主義民主政治，完善制約和監督機制。社會主義民主政治的不斷發展必然要求有適當的法律監督體系與之相適應，使之成為政府審計體制由行政型向立法型轉變的溫床。

二、政府審計體制改革的基本觀點分析

我國現行政府審計體制的特點是審計機關是整個政府機關的組成部分，都作為最高權力機關的執行機關，這就使得審計機關不可能充分地實現對其他政府執行機關的監督，削弱了審計機關的獨立性。基于我國審計體制的特點，審計體制改革應圍繞保障與增強審計工作的獨立性展開。關于審計體制改革有以下幾種觀點：

（一）改良觀

改良觀主張對現行審計體制進行結構性調整，將審計署改名為審計部，在現有基礎上提升審計署在國務院內的規格和地位，并在法律中明確規定審計結果向政府和人大報告。由于審計署仍屬于政府機關，其審計行為在多方面都會受到政府機構的影響，因此這種改良的方法并沒有從根本上增強審計署增強的獨立性。

（二）獨立觀

獨立觀主張將政府審計機關從政府和人大中脫離出來，獨立于立法、司法和行政體系，成為政治體系之外的第三方監督系統。但是我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，人民代表大會代表人民行使國家權力，因而我們的國情不容許審計機關獨立于人民權利之外，使得該觀點在中國并沒有可行性。

（三）垂直觀

垂直觀認為應該切斷地方審計機關與地方政府的關系，而由中央審計署垂直進行領導，從而使審計工作獲得足夠的獨立性。這雖然解決了地方審計機關受同級政府行政行為干擾的問題，部分保證了地方審計機關的獨立性，但審計機關仍屬于行政機關范疇，并沒有完全獨立于政府部門，本質上屬于變相的改良觀，無法從根本上保證審計的獨立性。

（四）過渡觀

過渡觀認為國家審計機關應隸屬于立法機關，才能最大限度地保障審計的獨立性。其正確考慮了我國國情和當前審計體制的弊端，具有在我國實施的可行性，構成了本文討論的核心觀點。即在全國人大常委會下設立最高審計院，直接受其領導并對其負責，審計院主要負責對國務院及其所轄部門進行經濟監督。同時地方各級人大下設地方各級審計機關，直接對地方人民代表大會負責和報告工作，同時接受上級審計機關的領導，最終實現“國家審計機關與政府行政機構完全剝離”。

三、政府審計體制改革需要注意的問題

國家審計體制改革是項大規模的系統工程，除受審計主體、社會民主環境以及人們的思想意識等因素制約外，還依賴于政治、經濟、法律和文化等審計環境的改善。因此，改革必須正確認識當前的國家審計及其體制，改革過程中應注意以下問題：

（一）要正視審計體制改革的前進性和曲折性問題

審計體制由行政型向立法型模式的轉變需要較長的時間，并且要在經濟體制改革和民主政治建設與當前經濟發展水平相適應的基礎上才能存續。如若無視社會政治經濟發展的客觀實際，超越審計發展的階段，不僅不利于改革實踐的實施，也會使改革最終是“竹籃打水一場空”。因此基于我國當前經濟和體制的發展階段，改革的任務應是針對現行政府審計體制存在的不適應開放經濟和政府職能的方面，提出具體的改進、完善和提高的對策，做好審計體制改革的方案設計，使之不僅具有科學性、前瞻性，而且具有合理性和可行性。

（二）要正確處理審計機關獨立性與權威性關系

根據國家機關間相互制衡的原則和國際通行的做法，國家審計機關的獨立性和權威性應呈反向相關的關系，即獨立性越高，權威性越小；反之，獨立性越低，權威性越大。這里的獨立性是指國家審計機關及其人員在組織人事、經濟關系、問題查處上不受制約的程度。權威性是指國家審計機關依法所擁有權力的大小。由行政型向立法型的轉變必將提高我國審計機關的獨立性，因而有必要對其擁有的權力進行調整。比如強化審查報告權，弱化或取消處理處罰權；強化對政府行政機關的審查報告權，弱化對國有企業的審查報告權等。

（三）要正確處理政府審計與外部審計及內部審計關系

政府審計、注冊會計師審計和內部審計三方相互獨立，各司其職，相互之間不存在領導與被領導的關系。政府審計主要監督檢查各級政府及其部門的財政收支及公共資金的收支運用情況；注冊會計師審計主要受托于企業財務信息的使用者，對企業向外呈報的會計信息的真實、合法、公允性進行審查并出具審計報告；內部審計主要對企業內部的財務收支和經營管理活動進行監督檢查。我國政府審計體制向立法型轉變后，不應再對國有企業進行全面審計，重點應放在對政府經濟活動進行監督和檢查上。

（四）要重申最高立法機關在審計中的立法監督地位

全國人民代表大會是我國的立法機關，也是重要的監督機關。但目前全國人大監督的力度不足，監督手段有限使得監督的有效性低，難以真正發揮監督的作用。因而在改革的過程中強化人民代表大會的監督職能，理順我國的經濟監督關系，加強對各級政府行為的監督是我國政府審計體制由行政型向立法型轉變的迫切要求。

四、我國政府審計體制改革的建議

政府審計體制的改革要立足國情，綜觀全局，正確處理好各方的利益關系，學習借鑒國外先進立法型審計體制，建設有中國特色的新型審計體制。具體而言應從以下幾個方面考慮：

（一）逐步向立法型審計過渡

審計模式的改革需要和民主政治以及經濟體制的改革發展水平相適應。當前改革的任務是針對現行審計體制存在的不適應改革開放和經濟建設的方面，提出改進、完善和提高的對策及措施；做好審計體制向立法型審計改革的方案設計，使之不僅具有科學性、前瞻性，而且具有合理性和可行性。

（二）完善現有審計法律體系

目前我國地方審計機關受上級審計機關和本級政府的雙重領導，因而無法保證對政府部門的審計工作的獨立性。但目前的審計制度在憲法中是有明確規定的，因而修改憲法中的相關規定，審計機構才能從地方行政體系中獨立出來。只有審計機關在人事、經費支出等方面不受政府部門的約束，才能從根本上解決審計機構的獨立性問題，從而順利實現審計體系由行政型向立法性轉變。

（三）提高審計結果的透明度

據有關報道，我國審計結果的披露比例僅在30%左右。且多數只在國家審計署的官方網站公布。政府審計體制的改革要將立法機關監督和輿論監督有效地結合起來，通過多種途徑進行審計報告的披露，提高審計結果的透明度。目前國家審計署也在積極制定完善審計公告制度，努力解決審計結果公開性的問題。

（四）重點攻堅財務收支審計

2009年起國務院下發通知要求各級政府部門公開“三公經費”開支，披露各級政府及相關部門在資金管理和使用方面的信息，接受社會輿論的監督。反映國家重視對政府部門的財務監督，使得財務收支審計仍是未來政府審計的重點和方向。

（五）開展財政收支績效審計

財政收支績效審計主要對財政收支的效益性、經濟性和效率性進行審計。在開展政府績效審計時，應該把績效審計同財政財務收支審計、專項資金審計、政府投資項目審計和經濟責任審計結合起來。在公共財政框架體系下，遵循效率原則的基礎上，實現財政審計向績效審計方向的轉變。可借鑒國外立法型審計體系采用合理的指標分析預算收支，全面描述、衡量和監管財政操作，建立有效的財政收支績效評估體系。

（六）建立可操作審計指標體系

在充分考慮績效評價特殊性的基礎上，通過設置指標的方式將可以量化的影響績效的因素進行量化，便于分析、比較；同時對無法量化的影響績效的因素可制定衡量標準如美國將“優先實踐”原則作為衡量標準。

五、結論

經濟體制改革的深入發展和當前審計體制與審計環境不相適應的矛盾，政府審計體制改革成為必然趨勢。本文通過分析我國政府審計體制改革的必要性與可行性，認為我國審計體制改革要正確處理審計機關獨立性與權威性關系，正確處理政府審計與外部審計及內部審計關系，重申最高立法機關在審計中的立法監督地位。并提出我國審計體制改革的方向應該是逐步向立法型審計過渡，在改革的過程中要完善現有審計法律體系，提高審計結果的透明度，重點攻堅財務收支審計，開展財政收支績效審計，建立可操作審計指標體系。

華北電力大學）

（本欄目責任編輯：周菲）