地方政府債務(wù)風(fēng)險的形成機理與規(guī)避

■崔治文 劉 麗 周世香

地方政府債務(wù)風(fēng)險的形成機理與規(guī)避

■崔治文 劉 麗 周世香

近年來由于地方債務(wù)規(guī)模膨脹所引發(fā)的現(xiàn)實以及潛在的政府信用風(fēng)險已經(jīng)引起了理論界和政府的高度重視。把握地方債務(wù)風(fēng)險的形成原因、正確評估地方政府債務(wù)風(fēng)險、就可以有的放矢地采取有力措施規(guī)避由地方債務(wù)風(fēng)險引致的財政風(fēng)險，從而保證財政安全運行。

一、地方債務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)風(fēng)險是指地方政府無法清償?shù)狡趥鶆?wù)的償債風(fēng)險以及由償債風(fēng)險引發(fā)的其他風(fēng)險。我國學(xué)者的相關(guān)研究成果普遍認為我國地方政府債務(wù)風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）地方政府債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險

2008年全球金融危機爆發(fā)后，我國地方債務(wù)額度急劇攀升。根據(jù)2011年國家審計署全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果，截止到2010年底，我國地方政府債務(wù)總額達107174.91億元，其中從舉借主體看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)舉借的分別為49710.68億元和24975.59億元，占比分別為46.38%和23.31%。中國銀監(jiān)會主席劉明康在銀監(jiān)會召開的2010年第二次經(jīng)濟金融形勢分析通報會議上說，2009年末地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長了70.4%，據(jù)此筆者可以推算，如果按照年利率5%計算，2010年地方政府財政應(yīng)支付貸款利息為3690億元，而據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2009年全國土地出讓總價款為15910.2億元，也就是說，2010年僅支付貸款利息就將占土地出讓金總收入的接近25%。同時，由于地方政府部門和機構(gòu)舉借的債務(wù)受到公開發(fā)債的法律限制，使得地方債務(wù)中尚有較多或有隱性債務(wù)，地方債務(wù)的實際規(guī)模要遠遠大于現(xiàn)在所統(tǒng)計的數(shù)據(jù)。隨著房地產(chǎn)行業(yè)的整改，以及政府房價限制政策的出臺，土地出讓市場將逐步降溫，地方政府土地出讓金收入也會減少，一旦地方政府出現(xiàn)還債危機，就會引發(fā)銀行大量呆壞賬的出現(xiàn)，引發(fā)金融風(fēng)險和地方政府財政風(fēng)險，而且風(fēng)險經(jīng)由地方政府向上傳遞到中央政府，最終由中央政府兜底，這給中央財政造成了很大的壓力，影響國家經(jīng)濟的安全。

（二）地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險

1、舉債主體多元化。正常情況下，舉債的主體理應(yīng)由作為地方政府財政主管部門的財政部門來承擔(dān)，然而事實上，我國地方政府債務(wù)舉債主體眾多,不僅包括各級地方政府和財政部門,還包括政府所屬的投融資公司以及其所屬職能部門和企事業(yè)單位以及一些公益性單位等，并非由財政部門單一決定,從而出現(xiàn)了“債出多門”的現(xiàn)象。

2、或有債務(wù)比重大。雖然或有債務(wù)在現(xiàn)階段還不屬于地方政府的直接債務(wù)，但是隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)就有可能轉(zhuǎn)化為地方政府的直接債務(wù)，所以政府對地方債務(wù)的總量難以準確地把握，不利于決策的制定。一旦發(fā)生大量或有債務(wù)的直接化所造成的風(fēng)險損失是非常巨大的。

（三）地方政府債務(wù)的管理風(fēng)險

1、舉債資金運行管理缺乏科學(xué)計劃。一般情況下，地方政府的舉債資金應(yīng)用于公共產(chǎn)品領(lǐng)域，但是在實際中，地方政府間的“GDP錦標賽”，使得地方政府將舉債資金盲目用于競爭性建設(shè)領(lǐng)域，使得地方財政相應(yīng)承擔(dān)了大量償債風(fēng)險。在目前多頭舉債、權(quán)責(zé)模糊、多頭管理的格局下，對地方政府官員的問責(zé)制仍不健全，常常會出現(xiàn)“有人舉債，無人負責(zé)”的局面。最后導(dǎo)致下級債務(wù)成為上級的或有債務(wù)，上級往往成為下級的債務(wù)的“兜底者”即最后承擔(dān)者。

2、地方政府債務(wù)的違約率高。由于地方政府在債務(wù)關(guān)系中屬于強勢一方，且各審批部門掌握的信息是分散的、不完全的，難以獲得整合信息，因而無法獲得地方各類項目總負債水平的真實數(shù)據(jù)；況且，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，導(dǎo)致銀行無法對信貸資金進行有效的風(fēng)險監(jiān)控。一旦地方債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)，政府投資的企業(yè)就可能面臨破產(chǎn)，地方財政也會瀕臨破產(chǎn)，并波及各類金融機構(gòu)，引發(fā)連鎖反應(yīng)。同時，為了償債，政府有可能提高稅費，這勢必會對人民的生活形成壓力，造成社會不穩(wěn)定。

二、地方債務(wù)風(fēng)險的形成機理

防范和化解我國地方債務(wù)風(fēng)險的前提是對債務(wù)的成因進行系統(tǒng)、全面地分析，以便“對癥下藥”。任何風(fēng)險的產(chǎn)生都有其內(nèi)在的形成機理，從我國地方債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的機理來看，既有地方經(jīng)濟發(fā)展自身的要求和經(jīng)濟體制改革不到位等宏觀原因，也有由于信息不對稱所導(dǎo)致的非市場因素的影響。

（一）我國經(jīng)濟體制漸進改革和地方經(jīng)濟高速發(fā)展要求是地方債務(wù)規(guī)模不斷擴張和風(fēng)險不斷積累的宏觀原因

綜括國內(nèi)相關(guān)研究較為一致的觀點，認為導(dǎo)致我國地方政府債務(wù)產(chǎn)生的宏觀層面原因主要有以下兩個方面：

1、經(jīng)濟的高速發(fā)展是地方債務(wù)產(chǎn)生發(fā)展的客觀需求基礎(chǔ)。我國地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)最早發(fā)生在1979年，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的推進、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，資金投入越來越成為經(jīng)濟不斷發(fā)展的動力。特別是在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推動下，投融資問題越來越成為政府需要解決的主要問題。同時，我國走上市場經(jīng)濟道路的時間不長，經(jīng)濟發(fā)展起步較晚，作為社會經(jīng)濟發(fā)展先行部門的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施相對滯后。地方政府作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的提供者，應(yīng)該采取一切措施，來加長這些制約經(jīng)濟發(fā)展的“短板”，為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供一個良好的外部條件。面對巨大的資金需求，各地政府不得不采取各種籌資手段，以暫時緩解資金的供求矛盾，從而不可避免地出現(xiàn)了地方政府債務(wù)。此外，我國存在嚴重的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡現(xiàn)象，但是各地政府之間又存在著在經(jīng)濟指標、政府形象等方面的競爭，因此，一些地方政府在本來就捉襟見肘的財政預(yù)算狀況下，不得不通過舉債來促進經(jīng)濟的發(fā)展，從而導(dǎo)致地方債務(wù)逐年增加。

2、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和財政體制現(xiàn)狀是地方債務(wù)形成的重要因素。從1978年開始，我國逐漸從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡，為了適應(yīng)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，中央提出“分級管理”及調(diào)動地方積極性的指導(dǎo)思想，這在一定程度上促進了地方政府之間的良性競爭，帶動了經(jīng)濟增長，但負面影響也是明顯的，地方政府在經(jīng)濟性分權(quán)和趕超戰(zhàn)略的驅(qū)動下全面介入經(jīng)濟領(lǐng)域，在預(yù)算財力無法滿足資金需求的情況下，大量舉債進行建設(shè)。

1994年的分稅制改革，導(dǎo)致了中央政府和地方政府的權(quán)責(zé)劃分不盡合理，地方政府的財權(quán)和事權(quán)不匹配。1990-2009年中央政府的財政收入比重從33.8%上升到52.4%，地方政府的財政收入比重從66.2%下降到47.6%；中央政府的支出比重從32.6%下降到20.0%，地方政府的財政支出比重從67.4%上升到80.0%。主要原因是由于分稅制改革后財政收入開始向中央政府傾斜，地方政府財政收入減少。與此同時，財政支出責(zé)任層層下放，特別是本應(yīng)由上一級政府承擔(dān)的義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等普遍基礎(chǔ)性服務(wù)責(zé)任卻不斷下移，地方政府的支出責(zé)任變大，財政收支缺口擴大。同時由于中央的轉(zhuǎn)移支付制度不完善，無法填補地方政府財政預(yù)算的不足，從而使得地方政府在面對財政資金預(yù)算缺口的時候不得不求助于舉債，使得地方債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。

（二）信息不對稱前提下由于政績考核機制的缺陷是導(dǎo)致地方政府過度舉債引發(fā)債務(wù)風(fēng)險關(guān)鍵因素

1、在中央政府與地方政府信息不對稱的情況下，地方政府迫于“GDP錦標賽”壓力以及個人政治升遷的考慮，有可能會出現(xiàn)非理性舉債的機會主義行為。在我國特定的官僚選拔機制中，地方政府官員的升遷主要是由中央政府來決定的，使得在中央政府和地方政府之間就產(chǎn)生了一種現(xiàn)實的委托代理關(guān)系—中央政府是這一委托代理關(guān)系中的委托人，地方政府是其相應(yīng)的代理人。地方政府同時又是所在轄區(qū)的公民代表，接受公民的委托并按照公民的意愿來管理公共事務(wù)，因此當(dāng)?shù)毓褚簿统闪说胤秸奈腥耍胤秸蚕鄳?yīng)成了所在轄區(qū)公民的代理人。在信息不對稱的情況下，具有雙重代理人身份的地方政府在博弈中利用其信息知情度高的優(yōu)勢，進行道德風(fēng)險行為的強烈動機。

2、中央政府和地方政府行為目標的不一致，使得地方政府往往不會按照中央政府的目標來行動。中央政府與地方政府的職能結(jié)構(gòu)具有某種本質(zhì)性區(qū)別。中央政府既要保證國家經(jīng)濟總量的增長，又要保證各地區(qū)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。中央政府不僅要對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控，又要通過合理安排預(yù)算來實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的均等化，防止出現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距過大的現(xiàn)象，從而保證各地區(qū)的共同發(fā)展。而地方政府更多考慮的往往是本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，因此對發(fā)債有很強烈的動機。在社會主義市場經(jīng)濟體制中，地方政府是具有獨立經(jīng)濟利益的主體之一，各地方為了推動本地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，具有爭取更大公共項目投資、獲得更多資源的沖動，在地方利益的驅(qū)動下，重復(fù)建設(shè)和盲目投資都難以避免。同時在扭曲的官僚績效考核制度下，各級地方政府官員早已習(xí)慣于把本地投資增長快、投資規(guī)模大，融資平臺多、融資額度大等作為其任期內(nèi)工作業(yè)績的主要內(nèi)容，而較少關(guān)注資源使用效率的高低。在這種存在偏差的政績考核機制下，官員要想在短期內(nèi)做出引人矚目的政績，通過借債的方式發(fā)展經(jīng)濟便成為地方官員的最佳策略。正是由于中央政府和地方政府行為目標的不一致，地方政府出于個人政績或政治升遷的考慮，極力舉借債務(wù)搞建設(shè)，償債責(zé)任卻轉(zhuǎn)嫁給下屆政府乃至多屆后續(xù)政府。

三、地方債務(wù)風(fēng)險規(guī)避

面對地方債務(wù)風(fēng)險的隱患，中央和地方政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，妥善處理存量債務(wù)，嚴格控制新增債務(wù)，防范和化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險。

（一）制訂計劃、加強監(jiān)管

國家要總攬全局，制定系統(tǒng)性的政府投融資計劃，實現(xiàn)規(guī)范化的管理，地方政府要堅持量力而行，舉債適度的原則，結(jié)合自身的收入狀況、還債能力，慎重權(quán)衡發(fā)債的規(guī)模，把融資的總體規(guī)模限定在適當(dāng)?shù)乃缴希蛊浼饶軐崿F(xiàn)宏觀調(diào)控的目標，又能滿足地方政府自身發(fā)展的需要。針對地方政府債務(wù)監(jiān)管力度不夠的問題，一是要加大監(jiān)管舉債行為的主體建設(shè)，包括：地方人大、政協(xié)對地方政府進行監(jiān)管，財政部門對其他部門進行監(jiān)管；二是要建立地方政府債務(wù)風(fēng)險的量化指標體系。對地方政府的債務(wù)規(guī)模、資金使用情況、償債能力進行全面評估，動態(tài)跟蹤；三、建立地方政府債務(wù)風(fēng)險約束機制，加強上級財政對下級財政的監(jiān)督和約束，提高財政透明度，使地方政府接受公眾與中央政府的監(jiān)督，防止地方政府的機會主義行為。

（二）摸清家底、分類管理

針對當(dāng)前地方政府債務(wù)規(guī)模不清的現(xiàn)狀，中央和地方政府應(yīng)該組織審計、財政等部門，對債務(wù)情況進行全面摸底，區(qū)別不同類型和不同性質(zhì)的債務(wù)額，實行分類管理。純公共性項目、準公共性項目和市場性項目分別核算，分門別類地提出債務(wù)償還途徑。在摸清地方債務(wù)規(guī)模及其性質(zhì)的基礎(chǔ)上，逐步化解新舊債務(wù)，加強監(jiān)管，并最終從制度上規(guī)范地方政府的舉債行為。面對地方政府債務(wù)缺乏約束機制的問題，可以借鑒成熟市場國家管理地方政府債務(wù)的各項指標及其標準，從地方政府債務(wù)的使用效率、借債能力、償債能力等角度，建立地方債務(wù)的硬約束指標。

（三）改革《預(yù)算法》，給予地方政府一定的舉債權(quán)

讓地方政府可以公開規(guī)范地發(fā)債，以市場化手段約束地方政府舉債行為，將無序的融資轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻娜谫Y，既有利于各地方政府按自己的實際需求進行舉債，也有利于中央政府對地方政府債務(wù)進行監(jiān)管，從而達到控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的目的。2011年10月20日財政部印發(fā)了 《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，對上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債進行試點。2011年11月15日上海率先發(fā)行了總額為71億元人民幣的上海市地方政府債，由此，上海市也成為我國首個“自行發(fā)債”的城市。這表明我國地方政府發(fā)債的實踐活動已經(jīng)展開，而能否以及何時在大范圍內(nèi)推行地方政府自行發(fā)債則要根據(jù)試點結(jié)果而定。這標志著中央政府對規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險做出了一次開創(chuàng)性的嘗試。

（四）建立地方債務(wù)的償還機制和投資決策責(zé)任制

為了保證到期債務(wù)的還本付息有穩(wěn)定的資金來源，地方債的還本付息實行還本支出和付息支出分開，利息支出納入地方經(jīng)常預(yù)算，用稅收等經(jīng)常性收入支付，對地方債本金償還最好的方式是由地方各級財政部門將每年的財政收支結(jié)余、融資項目投資額及其收益的一定比例劃轉(zhuǎn)“償債基金專戶”，建立償債準備金，由償債基金安排的資金償還。對競爭性項目和有經(jīng)營收益的公益性項目所形成的債務(wù)，應(yīng)該用項目自身收益來償還，必要時地方政府可給予適當(dāng)?shù)呢斦a貼。對于無經(jīng)營收益的公益性項目所形成的地方政府債務(wù)，應(yīng)該制定償還計劃，通過預(yù)算安排落實償債資金。同時加強對政府官員債務(wù)決策機制失誤的問責(zé)，加大對盲目舉債、疏于管理的責(zé)任追究制度。

（五）改變地方官員績效考核制度

我國有必要對地方官員的政績考核制度進行反思，應(yīng)努力設(shè)計一套科學(xué)的政績考核機制，使其能盡可能正確地引導(dǎo)官員的政治利益動機。改革現(xiàn)行“重政績考核、輕債務(wù)考核”，“重資金投入、輕效益評價”的考核機制。建議干部考核制度要隨經(jīng)濟發(fā)展的情況做出適當(dāng)調(diào)整，現(xiàn)階段要弱化GDP導(dǎo)向的考核，把舉債、償債、資金使用等方面的指標納入考核指標體系，這也是保障地方財政安全，防止中央代地方買單的舉措之一。同時，建立地方政府信用的社會評價機制，社會評價機構(gòu)利用專業(yè)優(yōu)勢搜集、整理、分析地方政府的財務(wù)及資信狀況，向社會和投資者提供與債券發(fā)行有關(guān)的信息，這樣既彌補了地方政府自身決策不足，又增加了債券發(fā)行的透明度，促進了約束與監(jiān)督機制的形成。

西北師范大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：羅曉）