我國經濟壟斷的反壟斷法規制

劉玉勉

(安徽三聯學院，安徽合肥230601)

一、我國經濟壟斷的現狀及規制立法

在由計劃經濟向市場經濟轉軌的背景下，市場主體為追逐利潤，會采取一系列競爭手段以鞏固市場地位或提升經濟實力，而采取非法手段以實現限制或排斥競爭，即為法律所禁止的經濟壟斷。

(一)我國經濟壟斷的現狀

我國正處于由計劃經濟向市場經濟轉型時期的特殊經濟環境，市場經濟中已然存在以合法方式存在的“壟斷”情形，此類合法壟斷主要集中于公有制經濟下的關系國計民生的重要行業領域。法律規制的經濟壟斷的三種主要行為方式，即壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中，在我國市場經濟中不斷演化。相較而言，壟斷協議、濫用市場支配地位行為，已成為我國經濟壟斷的突出表現形式。自2010年以來，我國商務部受理的經營者集中申報案每年逾百件，并呈逐步上升趨勢，經營者集中行為也逐步擴張并逐漸成為導致市場壁壘的一股力量。當前，我國經濟壟斷主要有三個特點:

1.經濟壟斷主體呈現多元化。政府管控的國有企業已不是我國市場經濟中的惟一主體，基于民營企業的持續發展以及外商企業的不斷擴張，我國市場經濟已逐步形成市場主體多元化格局，經濟壟斷主體也隨之呈現出多元化趨勢。政府作為最終壟斷者的領域逐步縮小，非政府機構作為最終壟斷者的領域不斷增加。實務中，從商務部公布的經營者集中申報案例中也有體現。

2.經濟壟斷存在產業差異化。當前，我國關乎國計民生的重要產業，如能源產業、通訊產業、交通產業等，通常以政府管控的國有大型企業為主占據市場支配地位;而一些新興行業以及國家逐步降低準入門檻的產業，如高科技產業、家電產業等，有些市場領域由非國有企業占據市場支配地位，并且呈現逐步擴張的態勢。我國市場主體的經濟實力在不同產業呈現出差異化特征，因此，實施經濟壟斷的主體及行為方式也呈現產業差異化特征。

3.部分經濟壟斷的動因具有特殊性。我國在現階段的市場運行過程中，政府導向仍會對市場方向產生調節作用。部分行政機構以導向性的管理對特定產業或特殊企業進行間接干預，從而形成產業壟斷。此類經濟壟斷是以行政機構的主導作用為機理，但以市場主體的自主作為為形式，具有一定的隱蔽性以及政府保護作用。

(二)對經濟壟斷進行規制的必要性

經濟壟斷的行為結果是限制、排斥競爭，對經濟壟斷進行規制是維護法律公平秩序、改善國家宏觀調控、確保弱勢群體權益的需要。

1.對經濟壟斷進行規制是維護法律公平秩序的需要。依羅馬法法諺“凡行使權利者，無論對于何人，皆非不法”，追求權利自由是法的價值之一。市場經濟的內在需求為等價交換和自由競爭，確保市場主體行使權利的自由是市場經濟體制的本能;然而，如果立法只限于確保行使權利的絕對自由，那么無限度使用權利將會導致權利濫用，最終侵害法律秩序。法權應當保障每個人的自由與完整，而在這自由與完整之中，所有的成員須相互承認彼此的自由與平等。因此，權利行使應當有邊界，市場經濟中的自由競爭應當以權利濫用之禁止為邊界。

2.對經濟壟斷進行規制是改善國家宏觀調控的需要。國家宏觀調控旨在通過強化市場監管，優化資源配置，營建健康發展的市場環境。對經濟壟斷行為的規制，一方面可以打破壟斷，引入市場競爭活力，促進市場主體提升技術、提高效率，增強市場主體的整體經濟實力;另一方面可以通過公平競爭，引導市場資源有效、合理配置，是改善國家宏觀調控的有效途徑。

3.對經濟壟斷進行規制是保障消費者權益的需要。經濟壟斷是市場運行的產物，其行為最終的目的是市場主體追求高額的經濟利潤。市場主體通過實施經濟壟斷行為，可以在一定程度上取得某一行業或某一市場領域商品的銷售價格的話語權，從而提升銷售價格，為壟斷行為主體帶來實際利益，但這無疑會侵害相對弱勢地位的消費者的權益。因此，為保障消費者的合法權益，應通過立法對經濟壟斷行為進行規制。

(三)我國規制經濟壟斷的立法概況

我國經濟體制改革之初，就通過行政法規等形式開始對經濟壟斷進行規制，如國務院1980年發布的《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》。隨著經濟體制改革的推進，對經濟壟斷進行規制的法律位階有所提高，除了在法規、規章中進行規制外，相關法律規范還散見于一些具體法律，如1993年頒布的《反不正當競爭法》第6條、第11條、第12條、第15條，1997年頒布的《價格法》第14條等均是關于經濟壟斷的法律規范。通過長期的理論與實踐立法準備，《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱“《反壟斷法》”)自2008年8月1日開始施行。《反壟斷法》作為規范市場秩序的基本法，是我國第一部反壟斷形式法，其對經濟壟斷行為進行了系統的規制。鑒于實踐要求，《反壟斷法》的法律規范主要以原則性規定為主，相關配套法規進行釋義性規定?！斗磯艛喾ā返念C布不是我國反壟斷立法的結束，而是剛剛走完的第一步，因此，我國規制經濟壟斷在立法方面還是任重道遠。

二、我國《反壟斷法》關于經濟壟斷的規制制度

我國經濟壟斷的反壟斷法規制，是以《反壟斷法》為基礎，以配套法規為輔助的制度構架體系?！斗磯艛喾ā穼嵤┖?，為細化法律規范，強化可操作性，國務院規定的承擔反壟斷執法職責的機構分別對應其反壟斷職能范疇，頒布了相應的配套法規。根據國務院“三定”方案，我國經濟壟斷行為的管理結構，是由商務部、國家發展和改革委員會、國家工商行政管理總局三部門共同構成反壟斷執法機構的多元管轄格局。

(一)關于壟斷協議的規制制度

《反壟斷法》第二章專章規定壟斷協議，該章以列舉方式分別規定了橫向壟斷協議與縱向壟斷協議的法律禁止情形，并針對部分特定情形作出法律上的豁免。國家工商行政管理總局于2010年12月31日公布的《工商行政管理機關禁止壟斷協議行為的規定》，在適用范疇上排除了價格壟斷協議的基礎上，細化了橫向壟斷協議的相關規定;國家發展和改革委員會頒布的于2011年2月1日起施行的《反價格壟斷規定》，將價格壟斷協議納入適用范疇，分別從橫向、縱向兩種形式，對價格壟斷協議進行了更為細化的規制。國家工商行政管理總局頒布的于2009年7月1日起施行的《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》以及國家發展和改革委員會于2011年2月1日起施行的《反價格壟斷行政執法程序規定》主要是從壟斷協議的執法程序方面進行了釋義性規制。關于壟斷協議的規制制度，我國現行法律法規主要以列舉方式對法定禁止情形予以明確界定;同時，納入了關于行業自律組織的相應規定。與之對應，在濫用市場支配地位和經營者集中的《反壟斷法》與其他配套法規規章的相應規制中，較少涉及關于行業自律組織的規定。行業自律組織具備維護本行業權益與協調本行業秩序的雙重職能，與行政監管共同構筑成我國的監管體系，因此，通過法律規制發揮行業自律組織的管理效能，可以成為我國反壟斷法規制的一個考量方向。

(二)關于濫用市場支配地位的規制制度

《反壟斷法》第三章是關于濫用市場支配地位的規定，該章從實現法律規制功能性的角度出發，分別規定了濫用市場支配地位的行為方式、市場支配地位的認定依據、推定為市場支配地位的情形。隨后，國家工商行政管理總局頒布的于2011年2月1日起施行的《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》，對應《反壟斷法》第三章的結構對濫用市場支配地位的具體行為方式以及界定依據等進行了明確規定，該規定遵循國務院的“三定”方案，同樣排除了價格壟斷的適用;國家發展和改革委員會頒布的《反價格壟斷規定》則通過第11條、第12條、第13條等條款專門針對性的規定了濫用市場支配地位中的價格壟斷情形。相應的程序性配套法規與壟斷協議適用的程序性配套法規保持一致。關于濫用市場支配地位的《反壟斷法》規定以及相應的配套法律法規，更為注重法律功能性，如對于市場支配地位的認定，現行法律規定了以市場份額為標準的界限，以強化法律適用的可操作性。

(三)關于經營者集中的規制制度

《反壟斷法》第四章關于經營者集中，主要是從程序體例上對經營者集中的具體情形、申報程序、審查要求等進行了具體規定。緊隨《反壟斷法》之施行，國務院于2008年8月3日公布《關于經營者集中申報標準的規定》，并于公布之日開始實施。為進一步強化對經營者集中的反壟斷規制，商務部于2010年頒布了《經營者集中審查辦法》、《經營者集中申報辦法》、《關于評估經營者集中競爭影響的暫行規定》，關于對未依法申報的經營者集中調查處理的規定、關于經營者集中附加限制性條件的規定以及對未達申報標準涉嫌壟斷經營者集中調查處理辦法等配套規則的制定已提上日程。上述配套法規、規則從經營者集中的界定標準、申報審查程序等方面，細化了《反壟斷法》關于經營者集中的相關規定。從國務院及商務部對于經營者集中壟斷行為的法制工作進程來看，對于規制經營者集中的配套法規規章體系的銜接與健全，仍是目前主管部門的重點。相較于壟斷協議、濫用市場支配地位的法律規制而言，規制經營者集中的配套法規規章體系，制法主體中增加了行政位階相對較高的國務院，并且主要由商務部集中制定相關配套法規規章，法律價值選擇更易于統一，具體關聯規定更易于協調。

三、完善我國經濟壟斷反壟斷法規制的建議

《反壟斷法》作為我國第一部反壟斷形式法，其法律規范較為原則，這一方面是為了使法律規范涵蓋范圍更為廣泛，程序規制設置更為全面;另一方面是為釋義性配套法規預留解釋空間，以更好地適應社會實踐。

(一)我國經濟壟斷反壟斷法規制的不足

《反壟斷法》及其相關配套法規對我國社會主義市場經濟法制的完善意義重大，但從立法技術及實務應用來看，我國現行反壟斷法仍有部分規定值得商榷。

1.配套法律體系亟待健全。目前我國經濟壟斷反壟斷法配套法律體系主要存在以下幾個問題:一是配套法律體系不完整，如根據《反壟斷法》第21條的規定，經營者集中采用強制性事先審查標準，事先審查程序的啟動應當由經營者主動發起;但對經營者未依法申報的情形，《反壟斷法》未予明確法律責任，而相關配套法規也未及時補充法律缺位。二是部分配套法規的釋義性功能未切實體現，如國家發展和改革委員會頒布的《反價格壟斷行政執法程序規定》第3條規定，重大案件由國務院價格主管部門直接組織查處，但該規定沒有對“重大案件”明確界定，釋義性法規仍需進一步釋義，缺乏可操作性。三是配套法規之間的關聯規定未能協調統一。在實體法律規范方面的表現，如國家工商行政管理總局頒布的《工商行政管理機關禁止壟斷協議行為的規定》第3條與國家發展和改革委員會頒布的《反價格壟斷規定》第6條均是對壟斷協議協同行為的界定，但界定依據卻存在差異。

2.法律責任制度尚需改進。盡管我國《反壟斷法》的法律責任種類囊括了民事責任、行政責任以及刑事責任，但部分規定仍有缺失。如:關于民事責任的規定，未將“消費者”明確納入反壟斷法的訴訟主體范圍內，缺乏一個能與壟斷行為主體抗衡的主張消費者權益的“適格”主體。關于行政責任中罰款的規定，有學者對其懲罰實效性產生質疑。另外，與《反壟斷法》法律責任制度相應的配套法規，存在未嚴格遵循規范一致性的問題，如商務部制定的《經營者集中申報辦法》第15條，針對申報人故意隱瞞重要情況或者提供虛假信息的情形，僅規定了“不予立案”，卻未與《反壟斷法》第52條相關規定一脈相承，不利于協調統一經濟壟斷反壟斷法規制體系。

3.多元管轄結構有待完善。從實踐效果來看，我國經濟壟斷的法定多元管轄格局易造成管轄沖突或者管轄缺位的問題，尤其在價格壟斷的管轄界定上，這一矛盾更為突出。我國關于壟斷協議以及濫用市場支配地位的經濟壟斷行為，由國家發展改革委員會、國家工商行政管理總局兩個部門以是否涉及價格壟斷為標準分工管轄。但實務中，涉及價格的壟斷協議也可能涉及其他排除或限制競爭的約定內容，經營者濫用市場支配地位可能實施了包括價格壟斷在內的多種壟斷行為，在我國現行的管轄模式下，上述壟斷行為極易產生兩元管轄沖突，導致“無人管”或“雙重管”的現象，增加執法成本。

(二)完善我國《反壟斷法》規制經濟壟斷的立法建議

鑒于我國經濟壟斷的特性以及目前立法中存在的疏漏與矛盾，對未來我國《反壟斷法》規制經濟壟斷的立法完善，筆者主要提出以下幾點建議:

1.健全配套法律體系。《反壟斷法》對經濟壟斷進行了原則性的規定，因此，對相應的配套法律法規的立法技術提出了相對較高的要求。健全配套法律體系的重點主要為:一是盡快補充缺位法規，缺位法規包括:對于《反壟斷法》中的原則性規定需要進行釋義補充的，法律規范銜接中存在缺位的以及實務要求亟待出臺配套法規的等。筆者建議，盡快出臺關于規制網絡、通訊、能源等特殊行業中經濟壟斷行為的相應法規，在法律適用上實現有法可依。二是注重配套法規的解釋功能，強調配套法規的規則運用的實用性、可行性，避免因堆砌概念而導致缺乏操作性。三是解決相關法律法規的沖突問題，一方面對于《反壟斷法》施行前部分法律、法規、規章中，與現行法律有沖突的關于經濟壟斷的立法規定，應予以廢止;另一方面，《反壟斷法》的配套法規應與《反壟斷法》保持一致，同時，不同部門制定的配套法規之間也應當保持關聯規范的統一性。

2.完善相應的法律責任制度?！斗磯艛喾ā纷鳛槭袌鲞\行過程中的基本競爭規則，就應當對所有市場主體平等適用，其不能成為片面保護某一產業或某類市場主體的工具，法律規則的平等適用尤其應關注的是法律責任的落實。關于經濟壟斷法律責任制度的完善，建議對于以政府主導形成的經濟壟斷，追加行政機關的責任，以敦促行政機關對市場主體運營進行傾向性管理時關注《反壟斷法》的有關規定;關于民事賠償責任的規定，建議引入“特別責任”，即賠償損失作為一種懲罰性責任機制，賠償金額不以經營者實施壟斷行為給他人造成的損失為限，以實現消費者權益最大范圍的保護以及提升法律規范的威懾功能;配套法規中關于法律責任的規定，應當與《反壟斷法》的相應規定保持一致，實現法律責任制度的統一。

3.合理統籌多元管轄的職能分工。我國經濟壟斷的反壟斷執法機構設置較為分散，為避免因職責交叉導致重復執法或者因職責范圍不明導致監管空白，應通過立法層面予以協調。首先，不同反壟斷執法機構在制定相關法規或規章前，對于涉及多元管轄的內容應充分協商，盡量做到銜接，避免因銜接疏漏導致立法空白;其次，對于反壟斷法執法機構的職責范疇應盡量予以劃清，同時，應通過法律明確，針對同一案件涉及兩家反壟斷執法機構管轄的，雙方應當建立協商機制，協商不成的由國務院反壟斷委員會指定;再次，為建立專門的反壟斷執法機構進行必要的實務與立法準備，因為專門機構可以利用其專業技術性多層面規制經濟壟斷行為，并且，設置專門機構也是解決當前我國經濟壟斷多元管轄沖突的最有效途徑。

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