地方政府融資平臺債務(wù)問題應(yīng)對策略

趙玲玲

(蘇州大學(xué)商學(xué)院，江蘇 蘇州215001)

一、引言

20世紀(jì)80年代末以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，舉辦各項事業(yè)的巨大資金需求與地方財力之間的矛盾日益突顯，而我國《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不具備舉債權(quán)。基于雙方面的壓力，地方政府通過成立政府投融資平臺來緩解政府投資缺口。地方政府投融資平臺的大肆舉債始于2008年的國際金融危機(jī)，為應(yīng)對此危機(jī)，國家出臺了4萬億元的投資計劃，積極的財政政策和寬松的貨幣政策給予了地方投融資平臺千載難逢的發(fā)展機(jī)會。2010年6月，中央政府提出要加強(qiáng)地方政府投融資平臺公司管理，清理規(guī)范地方已經(jīng)設(shè)立的投融資平臺公司，對于融資平臺公司貸款，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進(jìn)行全面清理，及時采取補(bǔ)救措施，保證信貸資產(chǎn)安全。2012年3月，中國銀監(jiān)會對平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管提出新要求，銀行要按照“保在建、壓重建、控新建”的要求，有效防范平臺公司貸款風(fēng)險。

二、地方政府融資平臺概況

地方政府投融資平臺是指由地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、債券、稅費(fèi)返還等資產(chǎn)，組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的地方國有企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)，必要時輔以地方財政的變相擔(dān)保或由地方政府作出承諾，以實現(xiàn)平臺的對外融資，并將資金主要投入市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公用事業(yè)等領(lǐng)域。投融資平臺包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、國有資產(chǎn)運(yùn)營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

我國地方政府融資平臺公司的融資來源主要有三種:第一，債務(wù)性融資，主要有商業(yè)銀行貸款、政策性銀行貸款、銀團(tuán)貸款、國際金融機(jī)構(gòu)及外國政府貸款、發(fā)行企業(yè)債券、債權(quán)融資計劃和中期票據(jù)等。第二，權(quán)益性融資，主要有股票市場融資、公私合營融資及資產(chǎn)證券化融資。目前由于國內(nèi)資本市場發(fā)展尚不完善，對依靠資本市場進(jìn)行權(quán)益性融資運(yùn)用得較少。第三，通過設(shè)計信托產(chǎn)品、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金和融資租賃等方式向市場直接融資。

截至2010年底，我國的地方政府債務(wù)總額達(dá)10.7萬億元，政府融資平臺貸款14.376萬億元，在人民幣各項貸款中占比不足30%。全國共有地方政府融資平臺1萬余家，其中縣級(含縣級市)平臺約占70%，部分平臺運(yùn)作機(jī)制不健全，可持續(xù)發(fā)展能力不足，約1734家融資平臺公司出現(xiàn)虧損現(xiàn)象。

地方政府融資平臺融資至今熱度不減。截至2012年3月31日，國內(nèi)共有399家地方政府融資平臺公開發(fā)行過企業(yè)債，累計融資6712.5億元，創(chuàng)歷史新高。目前各級政府投融資平臺流動風(fēng)險水平各不相同，安全系數(shù)最高的是地市級投融資平臺，省級投融資平臺則整體風(fēng)險較高，部分平臺短期內(nèi)償債壓力較大。各級地方政府投融資平臺的流動比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于速動比率，說明地方政府投融資平臺大部分流動資產(chǎn)主要是周轉(zhuǎn)較慢的存貨。2012年，國內(nèi)銀行獲準(zhǔn)對地方政府貸款(或地方政府融資平臺貸款)進(jìn)行滾轉(zhuǎn)，將到期日延后四年，以此來化解當(dāng)前地方融資平臺巨大的還款壓力。

三、地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險

地方政府投融資平臺對促進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善人居環(huán)境及經(jīng)濟(jì)增長有著巨大推動作用，但同時也存在負(fù)債規(guī)模增長過快、融資模式單一、資產(chǎn)經(jīng)營水平不高、償債機(jī)制及風(fēng)險控制機(jī)制不健全等問題。隨著監(jiān)管部門一年多來的大力整頓，地方融資平臺融資規(guī)模信貸擴(kuò)張的勢頭得到有效遏制，其潛在的風(fēng)險也在逐漸釋放。

首先，平臺貸款風(fēng)險在很大程度上與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，其政府財政實力較強(qiáng)且平臺貸款的信貸風(fēng)險低，對于這些地方平臺貸款，只要采取適當(dāng)管理措施就會規(guī)避風(fēng)險。但是對于偏遠(yuǎn)或落后不發(fā)達(dá)地區(qū)來說，僅通過信用風(fēng)險管理則無法化解風(fēng)險，因為，對于這些地方政府來說，其平臺不僅沒有能力歸還貸款，一些地方在貸款時就不打算歸還貸款。

其次，平臺貸款的風(fēng)險在很大程度上與當(dāng)前國內(nèi)混亂的土地制度有關(guān)。因為，地方政府融資平臺的核心是國家土地資源的資本化。我國實施的土地國家所有制與集體所有制，前者出于公共利益可征用并可進(jìn)行交易，后者則只能持有不可交易。地方政府就是利用國家土地可交易性質(zhì)，把土地全民所有權(quán)轉(zhuǎn)化為地方政府的土地所有權(quán)。通過土地的資本化則使低成本獲得的土地轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸黾迂斦杖氲墓ぞ呋蛘賳T尋租空間。當(dāng)前土地制度若不進(jìn)行重大改革，會使無本生利的土地資本化過程繼續(xù)下去。此外，平臺貸款的風(fēng)險高低在很大程度上取決于當(dāng)前住房價格的周期性。

四、加強(qiáng)地方政府融資平臺風(fēng)險控制的應(yīng)對策略

(一)地方政府管理角度，

中央政府應(yīng)對當(dāng)前地方政府融資平臺貸款進(jìn)行徹底的清查與歸類。并在此基礎(chǔ)上，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地方采取不同的政策，通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行管理。

應(yīng)對地方政府和投融平臺公司的舉債行為進(jìn)行總體規(guī)劃，科學(xué)設(shè)計投融資平臺公司的舉債方式、品種、年限和回報方式。此外，可建立一家大型的政策銀行以專門處理地方政府融資平臺貸款，將大量地方政府融資平臺貸款轉(zhuǎn)移至一家大型政策銀行或地方政府融資平臺解決機(jī)構(gòu)，使貸款能夠得到有效監(jiān)管。同時，從全口徑的角度對地方政府的債務(wù)進(jìn)行界定和分類，加強(qiáng)債務(wù)考核與管理，提高平臺公司舉債的控制能力，促使其適度舉債。

(二)平臺公司管理角度

要完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)管理制度，引進(jìn)市場化的管理人才。同時充實平臺公司，將經(jīng)營性國有資產(chǎn)注入平臺公司，充實信用資本，提高平臺公司投融資能力。

(三)融資產(chǎn)品角度

市場具有風(fēng)險預(yù)警功能，應(yīng)推動平臺公司融資的市場化建設(shè)。通過市場證券化形式籌資建設(shè)的項目具有較高的透明度以及相對嚴(yán)格的自我約束，項目投融資行為更為規(guī)范科學(xué)。因此，市場化融資產(chǎn)品的創(chuàng)新、資產(chǎn)證券化能夠有效地引進(jìn)市場約束，提高地方政府融資平臺產(chǎn)品的抗風(fēng)險能力。

［1］許發(fā)銀.地方政府投融資平臺可持續(xù)發(fā)展能力研究［J］.交通財會，2012(4).

［2］吳蔚.地方政府投融資平臺風(fēng)險管理研究［J］.對外經(jīng)貿(mào)，2012(3).

［3］張曉曼.地方政府投融資平臺風(fēng)險問題研究［J］.內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì)，2011(24).

［4］張世福.地方政府投融資平臺存在問題及對策［J］.現(xiàn)代城市研究，2011(12).