關于規范城管人員執法行為的思考

張 娜

(東北林業大學，黑龍江 哈爾濱150040)

一、概述

(一)城市管理的概念

城市管理的概念有廣義與狹義之分。廣義的城市管理是指對城市的政治、經濟、社會和市政等一切活動進行管理。狹義的城市管理通常指市政管理，即與城市規劃、城市建設及城市運行相關聯的城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的管理。一般城市管理所研究的對象主要針對狹義的城市管理。

從參與角色上，城市管理的主體包括政府、市場和社會;從管理層次上，城市管理包括市級、區級、街道、社區和網格等多個層次;從時間維度上，城市管理包括前期規劃管理、中期建設管理與后期運行管理三個部分;從邏輯維度上，城市管理包括預測、決策、組織、實施、協調和控制等;從專業維度上，城市管理包括市政基礎設施、公用事業、交通管理、廢棄物管理、市容景觀管理和生態環境管理等眾多子系統，而每個子系統又包含許多子系統，呈現多主體、多層次、多結構、多形態和非線性的復雜特性。從時間維、邏輯維和知識維三個維度從系統的角度來看城市管理的各要素，進而加強城市管理的系統、協調和科學性。

(二)城管執法的主要職責

城管執法即城市管理綜合行政執法，主要是指在城市管理領域行使相對集中行政處罰權，它包括三種體制或執法形式:一是指開展相對集中行政處罰權工作;二是綜合行政執法試點;三是未進行過改革的原城建監察執法。改革城管執法體制，主要是指跨部門的相對集中行政處罰權。其主要職責是:貫徹實施國家及本行政區劃有關城市管理方面的法律、法規及規章，治理和維護城市管理秩序;組織起草有關城市管理綜合行政執法方面的地方性法規、規章草案，研究提出完善城市管理綜合行政執法體制的意見和措施;負責本市城管監察行政執法的指導、統籌協調和組織調度工作;負責本市(區、縣)城管監察行政執法隊伍的監督和考核工作;負責市政設施、城市公用、城市節水和停車場管理中的專業性行政執法工作;負責城管監察隊伍行政執法中跨區域和領導交辦的重大案件的查處工作;負責城管監察行政執法系統的組織建設、作風建設、隊伍建設以及廉政勤政建設工作;承辦市政府及市政管委交辦的其他事項。

二、城管執法過程中存在的主要問題

(一)管罰不明確

城管人員協助工商管理部門進行分散撈網式管理時，對相應攤位進行繳收過程中出現管理方式偏激，管理力度過重情況，甚至出現暴力行為，從而引發雙方矛盾和糾紛。

對于城管執法人員對施政相對人的各種處罰中可以發現，有許多處罰權在行駛過程中沒有按照相關的法律程序進行，對于為何處罰、怎樣處罰以及處罰多少沒有相關依據。甚至某些執法人員在執法過程中存在隨意確定處罰金額等現象。

(二)暴力執法

有的城管人員對業主貨品強制沒收，城管人員在執法過程中的違法行為侵犯了他人的財產權且沒有出示任何沒收處罰依據。

有的城管人員對他人進行人格侮辱。一些城管人員在執法過程中存在出言不遜，使用侮辱他人尊嚴的語言，由此引發一些暴力事件。

三、城管執法過程中存在問題的原因

(一)職責范圍不明確

城管人員在執法過程中存在職權不對稱，職責不清晰等問題。城市管理執政執法工作開展以來，國家一直沒有出臺專門的法律法規來規范城管工作的職責范圍，城管工作只是根據各地政府的規定“分管”相關職能部門的部分工作，這就容易導致城管管罰不明確問題。

(二)矛盾處理不當，執法行為不規范

城市管理人員作為執法者的責任之一是要協調和化解人民內部矛盾，協助其他執法管理部門共同為城市發展創造良好的環境，為居民提供良好的生產生活環境。一些執法人員在執法過程中出現耍“官威”現象，將本可以簡單化解的矛盾升級至暴力沖突。執法人員在對相對人進行處罰時沒有表明身份，習慣當場處罰而不開《當場處罰決定書》;收繳物品不開暫扣單。不按執法程序執法，忽視被處罰者的合法權益。

(三)城管人員素質參差不齊

城管用人標準明確要求其必須為公務員，且具備一定的法律知識和法制觀念。而實際大部分城市管理人員為聘用制，導致人員隊伍素質參差不齊，部分城管執法人員素質較差。

(四)缺乏完善的管理制度

城管部門行使的是相對集中的行政處罰權，這就導致了城管執法權力的單一性。城管人員在執法過程中懲罰手段單一，僅是沒收和罰款。長此以往當再有違法案件發生時，違法者極易情緒失控從而對執法人員采取過激的抵制手段。而由于城管自身的管理體系不完善，缺乏相應的保障措施，導致暴力沖突事件發生后，執法人員沒有相應的醫療保障，長此以往降低了城管執法者工作積極性，從而影響城市管理工作。

全國大多數城市的城管行政執法隊伍普遍存在救濟補償途徑和安全保障缺失的現象。各地政府部門都是根據本地實際情況組建城市管理行政執法隊伍，沒有明文規定哪個組織應對城市管理部門經費負責。對城管人員收上來的罰款應當如何處理也沒有相應的規定，有時收繳上來的罰款直接進了執法人員自己的腰包，造成執法混亂等現象。

四、提高城管依法執政水平的建議

(一)加強城管法制觀念和隊伍建設

面向城管人員開展法制宣傳教育，對其普及與民生息息相關的法律法規內容，令執法人員嚴格恪守職業道德，規范執法行為，做到公正無私，廉潔奉公。執法人員在行使法律職權時應依法辦事，在執法過程中要給相對人講明執法緣由，使其了解相關的法規。通過加強城管執法人員的自律，有效地控制甚至避免暴力事件的發生，促使其提高執法水平，更好地做到依法行政，公平、公正、公開地執法。

(二)規范執法行為

縮小城管在執法過程中自由裁量度，應依據《行政處罰法》予以處罰同時要依據法律程序執法。嚴格按照我國《行政處罰法》第四十六條規定，做出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離。除依照本法第四十七條，第四十八條的規定收繳的罰款外，做出行政處罰決定的行政機關及其執法人員不得自行收繳罰款，當事人應該在收到行政處罰決定書起15日內，到指定的銀行繳納罰款。銀行應當收取罰款，并將罰款直接上繳國庫，杜絕城管執法人員私收罰款及收受賄賂等現象。

(三)貫徹人性化執法理念

人性化執法就是將尊重和保障人權的憲法精神落實到工作實踐中，以實現法律的秩序價值和人性價值的統一。面對違規擺攤的商販執法人員應本著勸阻教育的態度，將群眾的利益放在首位，給予相對人最大的人文關懷及理解。把握好執法尺度，正確處理人民內部的各種矛盾。針對無照經營的商販在對其進行教育時不妨結合其他管理部門或社區服務部，給生活困難的用戶增設專門的區域。對于小范圍散戶占道經營的現象，執法人員應給予制止的同時想辦法幫助其維持正當經營。如選擇位置相對集中和便利卻不影響城市市容及交通的地點來搭建廠棚，使商販集中經營，進行集中管理。城管人員執法時應出具相應的身份證件。在充分尊重他人人格的同時又維護了自身權利，通過人性化執法，促使商販自覺自愿服從管理。

(四)完善城管人員安全保障措施

在眾多暴力事件過程中我們不能一概而論地認為所有責任都歸咎于執法人員。城市管理是順應城市發展的需要而產生和存在的，城管人員工作的目的是促進城市發展，保障市民的根本利益。但在執法過程中，會發現有不法分子為了牟取不正當利益不惜用言語甚至暴力威脅。目前，大多數城管人員無法有效維護自身的安全。因此應建立并完善城管人員各項安全保障措施，使城管人員在執法過程中無后顧之憂。

［1］陸迎芳.相對集中行政處罰權制度若干問題研究［J］.行政法學研究，2004.

［2］以賽亞·伯林.自由論［M］.胡傳勝譯.南京譯林出版社，2002:57.

［3］宋剛.城市發展研究——復雜性科學視野下的城市管理三維結構［J］.城市發展研究，2007(6).