論京津冀區際生態補償制度的構建

于彥梅， 耿保江

（1.河北科技大學文法學院，河北 石家莊 050018；2.中國海洋大學法政學院，山東 青島 266100）

一、構建京津冀區際生態補償制度的必要性分析

流域（watershed或drainage basin）就是河流流經的陸地區域。所有地表，無論多么干燥，都處于一個一定規模的流域內。［1］（P248）從地質構造上來看，我國的華北平原是典型的沖積平原，而京津冀正是華北平原的重要組成部分。京津冀雖然在行政區劃上有明確的界限，但是三省市被一條河流——海河連結在一起。又因為流域控制生態系統的分布［1］（P94），所以海河流域本身就是一個生態系統，京津二市和河北的部分地區共同處于這一生態系統之內。

冀北的張家口、承德處于京津上風上水的位置，是整個京津區域的生態屏障。伴隨著京津經濟、社會的快速發展，京津冀區域生態環境與經濟發展的矛盾也愈加突出：土地沙化、草地退化、水土流失、風沙加劇，水資源的涵養受到威脅，區域供水安全問題嚴重。為保障京津區域的供水和免受風沙危害，河北尤其是冀北地區在水資源分配、生態環境保護方面作出了重大犧牲，且由于下游地區對生態環境質量要求較高，限制了當地經濟的發展。洋河、桑干河是張家口市的工業帶，其工業產值占到全市的90%，自加大京津水源和環境保護力度以來，為保證官廳水庫水質，大量項目因環保而下馬、關停。1996年以來，僅赤城縣因環保問題沒有上馬的礦業項目和加工工業項目分別達到21個和30個，影響這個縣的產值分別達到9 000萬元和2.5億元。為了給京津提供更多水源，冀北壩上地區大規模減少水澆地，而國家在該地區實施的“京津風沙源治理工程”、“退耕還林還草工程”難以彌補當地農民的損失，特別是這些工程的實施導致了區域畜牧業生產成本的提高，嚴重打擊了農民發展畜牧業的積極性，造成當地曾經輝煌的畜牧業嚴重滑坡。［2］從2007年開始，為保證密云水庫、官廳水庫的水量水質，河北張家口市赤城縣、承德市灤平、豐寧三縣200多個行政村的農民將不再在海河流域種植水稻，10萬畝原有高產水稻將全部改種玉米等耐旱農作物。［3］

必須指出，雖然地處海河上游的冀北地區在環境開發利用方面存在不合理，以致出現生態退化等問題，從而影響到整個海河流域生態系統的健康，確有必要加強管理。然而，限制上游發展工業、改變耕地用途、更換糧食作物品種及限制正常生活生產用水等行為并不完全是為了保護整個海河流域生態系統和當地居民的環境利益。限制上游企業排污行為并非是站在整個海河水系統的環境容量基礎上，而是以提升海河流域生態系統質量的名義改善北京和天津兩大城市生態系統。換句話說，冀北地區長期以來為了京津區域的環境利益，以限制自身發展的方式承擔了環境保育和生態建設責任，嚴重制約了其經濟和社會發展。有研究數據顯示，北京人均GDP為25 300元，處于環境保育區的河北省赤城縣人均GDP為3 121元；北京城郊農村居民人均純收入為5 880元，而河北省赤城縣農村居民純收入只有1 202元。［4］

因此，為了保證京津冀地區的公平發展，海河流域生態系統內的受惠方有義務采取措施彌補、解決受損方的損失。由此看來，建立區際生態補償制度，彌補冀上游地區遭受的損失非常必要。

二、構建區際生態補償制度應遵循的原則

既然是建立區際生態補償制度，必然要分別站在利益雙方的立場上來探討。從京津冀區際的現實情況來看，筆者認為，構建區際生態補償制度應遵循兩個原則：一是保障海河流域上游地區經濟發展與生態保護的協調發展原則；二是下游生態受益地區應當堅持受益者負擔原則，以彌補為其生態環境作出犧牲的上游地區所遭受的損失。

（一）協調發展原則

處于海河上游的河北省部分地區因不可持續的行為而導致生態環境惡化。因此，對河北省上游地區來說，改變不科學的生活生產方式，堅持可持續發展原則是其必然選擇。具體來講，為了處理好發展經濟與環境保護的關系，應當堅持協調發展原則。

在可持續發展思想提出之前，人們對環境保護與社會發展的關系存在兩種錯誤的認識，即“零度增長”和“先污染后治理”。［5］（P48）協調發展原則建立在可持續發展思想的基礎上，其實質是以生態和經濟理念為基礎，要求對發展所涉及的各項利益都應當均衡地加以考慮，以平衡與人類發展相關的經濟、社會和環境這三大利益的關系。該原則突出強調了不僅需要關注環境方面（進而關注環境與經濟問題），而且需要關注可持續性的社會方面的問題。［6］（P99）

因此，對于海河上游地區的生態環境問題的治理，既要加大力度管理破壞生態環境的行為，同時又要在環境容量允許的范圍內保證地方經濟的正常發展。若為了保護本地環境而限制該地區正常的經濟發展，堅持“零度增長”的思想，顯然違背了可持續發展的理念。

（二）受益者負擔原則

相比根據“外部性理論”確立起來的污染者負擔原則，在京津冀區際生態補償問題上受益者負擔原則顯得更加合理。因為，若單就海河上游地區來講，在對當地進行生態環境管理過程中，應當根據污染者負擔原則來治理本地生態環境問題，但是，若放大到京津冀區際的層面上來說，京津二市未對上游造成污染，而是單純地因受益而使上游造成損失。

受益者負擔原則的適用主要表現在環境保護的費用負擔方面，目前世界各國普遍建立了環境費或者環境稅制度，其中就包括實行開發利用自然資源補償費或稅制度。該制度要求對開發利用自然資源者，不論是對自然資源的開發利用還是單獨以享受和利用自然（如進入國家森林公園或者風景名勝區域）為目的，都應當按照受益者負擔的原則支付相應的資源恢復費、自然利用費、生態補償費或相應的稅。［6］（P105～106）因此，按照受益者負擔原則，京津二市為了維護本城市生態系統的質量而限制上游地區對環境資源的合理利用，從海河流域生態系統來看，京津二市顯然是這一生態系統中的受益者，理應對上游地區的利益有所負擔。

綜上，因保護生態環境限制自身經濟的發展不合理，而且無償為其他地區的生態環境作貢獻而限制自身發展更無依據。同時，受益方因自身的受益而不對受損者有所補償，更加有失公平。

三、建立區際生態補償制度的國內外實踐經驗

生態補償在國際上的通用叫法是“生態服務付費”（Payment for Environmental Services）或“生態系統服務付費”（Payment for Ecosystem Services）。目前國際上較為認可的是Wunder提出的定義，他指出生態系統服務付費具有以下四方面的特點：一種自愿的交易；具有明確定義的生態服務（ES）或可能保障這種服務的土地利用；至少有一個生態系統服務購買者和一個提供者；當且僅當服務提供者保障服務的供給（有條件的）。［7］（112～118）

事實上，生態服務付費的做法（生態補償）已在很多國家實施。如在美國，生態服務付費實踐的典型代表是紐約市與上游Catskills流域（位于特拉華州）之間的清潔供水交易。紐約市約90%的用水來自于上游Catskills和特拉華河。紐約市決定通過投資購買上游Catskills流域的生態環境服務，在政府決策得以確定后，水務局通過協商確定流域上下游水資源與水環境保護的責任與補償標準，通過對水用戶征收附加稅、發行紐約市公債及信托基金等方式籌集補償資金，補貼上游地區的環境保護主體，以激勵他們采取有利于環境保護的友好型生產方式，從而改善Catskills流域的水質。［8］（P14～17）

在我國，2011年3月，新安江流域作為全國首個跨省水環境補償試點啟動，該試點由財政部、環保部牽頭制訂試點實施方案，由中央財政和安徽、浙江兩省共同設立新安江流域水環境補償基金。為了保護新安江，黃山市舍棄40多個投資額達40多億元的污染企業入駐，徹底關閉了造紙、印刷、纖維板、水泥等污染嚴重的企業，建立了循環工業園區。據不完全統計，黃山市生態治理投入資金達50億元，森林覆蓋率從1970年的30%上升到現在的77.4%。基于補償方案，環境保護部每年負責組織皖浙兩省對跨界水質開展監測，明確以兩省省界斷面全年穩定達到考核的標準水質為基本標準。安徽提供的水質優于基本標準的，由浙江對安徽給予補償；劣于基本標準的，由安徽對浙江給予補償；達到基本標準的，雙方都不補償。［9］

由此不難看出，區際生態補償的實踐無論在國外還是國內都已開始實施，這為京津冀區際生態補償制度的構建提供了較為豐富的經驗。就整個海河流域來看，京津冀區際生態補償需要解決的不僅是上游地區的生態環境退化問題，而且還要解決上游地區的貧困問題，同時，還有一點應當引起注意，那就是即使上游停止對生態環境的破壞，京津兩大城市依然不能達到其城市生態系統的良好運行。因為環境容量是一變量，在假設其周邊生態環境不變的情況下，京津兩城市的環境容量因人口的不斷增加而逐漸減小，再加上京津二市人地矛盾緊張，為了提升或維持城市生態系統的環境容量，不得不以犧牲周邊地區為代價來達到此目的。于是，改變糧食作物品種、擴大林地面積等措施才會在上游地區出現。

這就要求京津冀區際生態補償制度至少應具備三種功能：其一，改善海河上游地區的生態環境；其二，解決海河上游地區的居民貧困狀況；其三，為自身從周邊地區額外獲得生態利益（即為擴大自身城市生態系統的環境容量而要求周邊地區作出貢獻）的行為埋單。就這三種功能來說，筆者認為，第三種功能尤為值得注意，因為第三種功能已經超出“受益者負擔原則”本身的意義。“受益者負擔原則”通常適合的主體是生態利益的“被動”受益者，比如，京津二市因海河上游地區水質改善而受益，但這不代表一定能夠受益。但是第三種功能則將主體指向生態利益的“主動”受益者，比如，京津二市為提升自身城市環境容量而以“購買”的方式迫使周邊地區作出在自身未超過環境容量的情況下提升環境容量的不必要的行為，這意味著一定能夠受益。

四、京津冀區際生態補償制度的構建

京津冀區際生態補償制度的建立有利于改善海河流域上游地區的生態環境，也有利于解決當地的發展問題，同時也是實現區際間公平發展的重要保障。總的來說，京津冀區際生態補償制度應包括補償主體、受償主體、補償形式、補償標準、法律因應等方面。

（一）補償主體

生態補償的主體應當是生態環境受益方，區域中一切開發利用環境資源的主體——包括居民、企業等作為生態環境的受益主體而成為補償主體。就京津冀地區來看，根據“受益者負擔原則”，生態補償的主體也很容易得到明確，生態補償的可行性主體應當為代表本轄區公共生態利益的地方政府，亦即受益區域的地方政府，即北京市和天津市。

（二）受償主體

基于前文分析，筆者認為對受償主體的界定應當從兩方面來考慮：

1.與“被動”受益相對的受償主體

與“被動”受益相對的受償主體類似于前文提及的新安江流域跨省水環境補償中的主體。這種情況尤其容易出現在河流的上下游地區間的生態補償問題上，按照有關部門劃定的標準，上游若未能達到標準，則需補償下游；若超過標準，則接受下游補償，這種“互相補償”的方式意味著下游地區未必就是受益方。因此，在這種情況下，京津二市有可能因上游地區水質未達標反而成為受償主體，但是從現實情況來看，由于京津二市的特殊地位，這種情況幾乎不可能發生。確定地說，京津二市必然是“被動”受益方。

因此，與“被動”受益相對的受償主體是處于京津二市上游地帶的張家口、承德等地區，確切地說是張家口和承德等地的政府。

2.與“主動”受益相對的受償主體

“主動”受益的情況是指必然受益的情形，一般不限于河流的生態補償。就京津冀地區來講，處于海河上游的張家口、承德等地區有義務改善因自身的不合理行為而造成的生態破壞，進而使自身的生活生產行為控制在當地環境容量的范圍內。而這些生活生產行為并不一定會破壞當地的生態環境，比如海河流域水稻的種植，從生態的角度來說，水稻田本身可被當成濕地生態系統來看待，在用水量不超過本地的環境容量的前提下，水稻田對當地的環境能夠起到凈化作用。但是將稻田改成旱田明顯屬于當地不受益反而使下游地區“主動”受益的情況。此外，張家口、承德等地實行的植樹造林等工程，除卻本地受益的那部分外，其余則屬于京津二市“主動”（必然）受益的部分。因此，此種情況下，受償主體依然是張家口和承德等地的政府部門。

之所以從不必然受益和必然受益兩方面考慮，是因為筆者認為，不同情況應當適用不同的補償標準。不必然受益的情況雖然在京津冀地區也成為必然受益的情形，但是筆者認為，由不必然受益導致必然受益的情況中，政府在起主導作用，而市場幾乎不起作用，也就是說這種“交易”完全是建立在行政干預基礎上的強制性交易。因為政府若不強制干預，處于海河上游的張家口和承德等地區必然會站在自身利益的基礎上來衡量是否成為受償主體或補償主體。而第二種情況，即“主動”（必然）受益的情況則除了發揮政府的作用之外，還可發揮市場作用，有將生態補償與市場機制結合的傾向。這種情況下，政府可以放寬管制，充分發揮市場的調節作用，更有利于受益者與貢獻方的公平“交易”。

（三）補償形式

通過國外對生態補償的稱謂——生態服務付費或生態系統服務付費來看，生態補償往往以金錢補償作為補償方式。不過，就實際情況來看，由于張家口、承德等地區與京津經濟水平差距較大，并且這種差距仍呈擴張趨勢，因此，單純的經濟補償并非長久之計。筆者認為，應當建立起多層次、多方位的補償機制，使為海河流域環境保育和生態建設作出貢獻的冀北地區獲得公平合理的制度化補償。具體說來，主要有以下幾種補償形式：

1.采用公共財政支付

鑒于生態環境的整體性和個體間生態補償的高成本，也由于行政手段的干涉，京津冀區際的生態補償很長一段時間內仍要以政府間的公共財政支付為主要方式。中央和京津生態受益區域的各級政府財政每年應拿出一定數量的資金，同時整合河北省內的各類補償資金，建立區際生態補償專項資金，以用于彌補冀北地區向京津輸水、“生態環境保護和治理”、“退耕還林工程”、“稻改旱工程”以及水土保持、風沙源治理等所帶來的水資源使用權損失、生態林業用地使用權損失、限制傳統工業發展權益損失、高耗水農業發展權益損失、生態工程管護費用等。

2.設立區際生態補償基金

作為一種比較穩定的經濟補償手段，區際生態補償基金制度的建立一方面有利于通過多種社會渠道籌集補償資金，另一方面，通過規定基金的使用辦法來對相關領域進行對口支援。區際生態補償基金的資金可以來源于資源稅（費）、環境稅（費）、國家及地方財政撥款、行政處罰金以及社會捐助等多種渠道，這將為加大補償力度提供比較穩定的資金支持。在基金的使用上，首先，應當將基金定位為專項基金，明確扶助對象；其次，要根據現實需要明確具體的使用方法；再次，建立有效的基金監督機制，保障基金在籌集和使用上做到公開透明，等等。

3.建立政府引導下的市場交易機制

這種機制尤其適用于京津“主動”受益的情況，為了保證京津二市的人口增長和經濟發展處于環境容量范圍之內，京津二市就必須向周邊“購買”環境容量，此時為了保證實現公平補償，可以在政府引導下進行市場交易。類似于排污權交易，但又不同于排污權交易，此處的交易雙方不都是排污者，其中一方（既可以是政府，也可以是企業等）要通過購買環境容量來實現維持本地環境容量的任務，另一方則通過出讓自身制造的多余的環境容量來獲取報酬。

市場交易機制雖然需要政府進行必要的干預，但是市場交易機制的實行不僅有利于受償方獲得更為合理的補償，而且有利于調動交易雙方減少污染或擴大環境容量的積極性。

4.實施異地開發

建立京津冀區際生態補償制度的最終目的不是單純地為受償主體提供資金支持，而是采取一切符合客觀實際的措施來保證當地實現可持續發展。筆者認為，除了上述幾種經濟手段之外，我們可以借鑒浙江金華市的做法，實施異地開發，以補償冀北地區為生態保護和建設而付出的發展機會成本。即可以尋找適當地區并在區內劃出一塊土地，安排冀北水源涵養區、風沙源治理區不能建設的污染項目，此類項目的收益由冀北地區享有，變賠償型補償為開發型補償，變輸血型補償為造血型補償，從而保證區際環境保護補償的長效性。

具體實施可以參照有關專家提出的異地開發模式分階段進行：在冀北地區發展初期，采用內部異地開發的模式，集中設立開發區，形成產業聚集，建立完善的環境保護基礎設施并實施嚴格的管理；冀北地區發展到一定規模時，受益地區必須采取具體措施為其提供發展空間，承接其產業轉移和吸納其招商引資項目，促進環境保育地區經濟發展和產業提升；發展到一定階段時，區域之間的異地發展模式不利于管理、不利于環境保育地區城鄉一體化發展等弊端會更加突出，這時應當在產業提升的基礎上，在該地區集中發展替代產業，重新利用區域內異地開發的方式形成新興產業的聚集和發展。［10］（P258）

5.開展技術援助

技術援助既包括為受償方及時提供節能減排技術，以保證受償方能夠為京津二市提供更多的環境容量，還包括協助受償方進行科學的產業規劃、城市發展規劃，將京津周邊地區的環境改善納入自身的城市發展戰略規劃當中，實行以海河流域生態系統為單位的全面管理。

這種援助方式應由政府主導，同時，也應鼓勵建立專門的NGO組織參與技術援建及規劃的制定。發達國家在環保方面之所以做得很成功，其中一個原因就是得益于環保NGO組織，如塞拉俱樂部、世界自然基金會、綠色和平以及大自然保護協會等在環境政策的制定上都有自身的政治經濟影響力。［1］（P389）因此，可以建立專門的京津冀區際環保NGO組織，這不僅有利于區際政策的制定及生態補償制度的落實，而且也是保障環境保護法的公眾參與原則得到實現的重要方式。

（四）制定合理的補償標準

京津冀區際生態補償標準如何界定，學術界提出了兩種思路：一是效益補償，即按照生態受益地區獲得的生態收益大小進行補償；二是成本分擔，即按照環境保育和生態建設地區生態治理成本在相關區域之間進行分攤。

若根據“受益者負擔”原則，理應采取效益補償標準，但是依“效益補償”的思路，按照受益地區獲得的生態效益價值對保育地區進行補償在當前缺乏可行性：一是生態效益價值的精確測算存在技術性困難；二是環境受益地區補償金額過大，難以支付。綜合考慮公平性和可行性，應當以環境保育和生態建設地區為環境保護投入的成本以及的發展機會成本作為補償的基礎，在京津冀區際生態補償協調機構、各相關利益方的協調下，綜合考慮受益區獲得生態效益的大小、支付意愿、支付能力等因素，確定一個各方能夠接受的合理補償標準。

不過，筆者認為，上述標準可以適用于“被動”受益的情況下，而在“主動”受益的情況中，應當適用“效益補償”標準，因為在這種場合，除了為受益方提供生態服務之外，受償方得不到任何好處，反倒喪失了很多利益。而且在可行性方面，受償方的貢獻完全是按照受益方的意愿進行，生態效益價值具備測算的可行性。

（五）完善相關的法律法規

多年來，各界對于生態補償問題關注頗多，相關法律法規也對此有所涉及。例如《森林法》規定：“國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的保護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。……”此外，《水法》、《防沙治沙法》、《煤炭法》、《野生動物保護法》等也有類似規定。

但是，完備系統的環境保護補償制度、生態補償制度尚未建立。該制度的建立需要法律體系的變革，筆者僅就區際環境保護補償的具體法律因應簡要闡述。

1.對生態補償進行單項立法

從目前來看，我國的環保立法無論是在數量方面還是在質量方面都取得了巨大的進步，可以說中國已經初步建立了較為完善的環保法律體系，但是，我國環保立法同樣存在著許多問題，從法律適用的角度可以簡單概括為“沒有大錯，也無大用”。［11］（P133）就生態補償這一問題來看，雖然相關制度規定出現在了環保單行法中，但是缺乏一部對該制度進行綜合規定的法律。不過，就目前《環境保護法》所處的尷尬地位來看，筆者并不主張將其納入《環境保護法》之中，應制定生態補償的單項立法。

目前，《生態補償條例》已被國家納入2010年立法計劃［12］（P52～53），《生態補償條例》起草工作已經正式啟動。國家發改委副主任杜鷹表示，近期將加強對重大問題的研究，包括生態補償的內涵和外延、補償標準、補償資金來源、相關利益主體間的權利義務關系、法律責任等，盡快形成總體思路和立法框架。［13］

2.制定京津冀區際生態補償的法律法規

在全國層面的生態補償法律遲遲未能出臺的情況下，擁有地方立法權的京津冀三個省級行政區有必要根據現實情況制定區際生態補償法律法規，雖無上位法的指引，但是依然可以借鑒國際及國內在生態補償實踐方面做得比較成功的經驗來解決京津冀區際生態補償制度缺失的局面。

鑒于京津冀區域的重要地位，筆者認為，應當由國家環保部等部門連同京津冀三個省級行政區設立共同的協調機構，在協商的基礎上對區際生態補償的主體、模式、標準以及相關各方的責任權利義務進行明確；將一些在實踐中行之有效的環境政策及時上升為法律規范，依法加以保障。在與生態補償相關的國家層面的法律法規出臺后，京津冀還可以在法律、行政法規的基礎上，再進一步制定或完善具體的補償辦法。

［1］William M.Marsh，John Grossa，JR..Environmental Geography：Science，Land Use，and Earth Systems（2nd ed）［M］.New York：John Wiley ＆Sons，INC，2002.

［2］陳廷榔.構建京津冀北流域生態補償與流域環境保護的互動關系，形成生態補償市場機制——異地開發破解生態補償難題［N］.中國環境報，2005-12-15（10）.

［3］王 萍.河北為北京每年囤水億噸 10萬畝水稻區改種玉米［N］.北京晨報，2007-09-21（08）.

［4］鄒 驥.北京城市生態建設及上游地區發展現狀［EB／OL］.http：／／www.bjpopss.gov.cn／bjpopss／cgjj／cgjj＿20040614.doc，2012-09-15.

［5］徐祥民.環境與資源保護法學［M］.北京：科學出版社，2008.

［6］汪 勁.環境法學（第二版）［M］.北京：北京大學出版社，2011.

［7］趙雪雁，徐中民.生態系統服務付費的研究框架與應用進展［J］.中國人口·資源與環境，2009，（4）.

［8］趙玉山，朱桂香.國外流域生態補償的實踐模式及對中國的借鑒意義［J］.世界農業，2008，（4）.

［9］全國首個跨省水環境補償試點在新安江流域啟動［EB／OL］.http：／／www.mep.gov.cn／zhxx／hjyw／201103／t20110323＿207435.htm，2012-09-15.

［10］萬 軍，張惠遠，等.廣東省生態補償機制研究［A］.生態補償機制與政策設計國際研討會論文集［C］.北京：中國環境出版社，2006.

［11］汪 勁.環保法治三十年：我們成功了嗎？［M］.北京：北京大學出版社，2011.

［12］常紀文.《生態補償條例》的立法問題［J］.前進論壇，2011，（7）.

［13］《生態補償條例》進入起草程序［EB／OL］.http：／／www.landscape.cn／News／info／2012／0207358.html，2012-09-15.