河南省小型水庫管理體制之探討

□鄒冬冬（信陽市水產(chǎn)科學(xué)研究所）□趙青峰（信陽水文勘測局南灣水文站）□李紅斌（河南省白沙水庫管理局）

1.河南省小型水庫發(fā)展現(xiàn)狀

河南省是全國水庫較多的省份之一，并且小型水庫占有較大的比例，在防洪、供水、灌溉方面起到了十分重要的作用，新中國成立后,為了減少水旱災(zāi)害,達(dá)到除水害興水利目的，河南省興建了大量的水庫，全省現(xiàn)有大中小型水庫2340座，控制流域面積3.5萬km2，總庫容159億m3。這些水庫在抗御洪旱災(zāi)害、發(fā)電、供水、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全等方面發(fā)揮了重要作用。

截止到2011年，河南省統(tǒng)計(jì)出來的共有1741座小Ⅱ型水庫存在病險(xiǎn)問題，這些小型水庫大部分建成于20世紀(jì)50-70年代，分布在全省15個(gè)市76個(gè)縣（市、區(qū)）,這些水庫由于先天不足、后天失修,經(jīng)過長時(shí)間的侵蝕,存在著各種各樣的問題，,不僅嚴(yán)重影響了水庫效益的正常發(fā)揮，而且威脅到了下游群眾生命財(cái)產(chǎn)的安全。

2.小型水庫管理體制存在的不足

針對河南省小型水庫從建立運(yùn)行到現(xiàn)在，暴露了許多問題，使水庫不能更好地發(fā)揮供水及安全的職能，也不能很好地發(fā)揮效益，其中小型水庫管理體制也存在著一些不足之處，主要有以下幾點(diǎn)：

2.1 產(chǎn)權(quán)不清晰

站在國家的角度，從法律意義上來講，我國小型水庫的所有權(quán)即產(chǎn)權(quán)都應(yīng)屬國家所有，但是我國目前存在的現(xiàn)狀是86.6%的小型水庫所有權(quán)歸集體或企業(yè)所有，多數(shù)水庫的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)存在產(chǎn)權(quán)不清的問題。造成行政主體與業(yè)務(wù)主體之間權(quán)利不清，使水利工程管理機(jī)構(gòu)和編制、水利工程管理與養(yǎng)護(hù)、水費(fèi)計(jì)收體制、水價(jià)核定、供水收益等多方面存在著矛盾，出現(xiàn)問題了，也是互相推諉，使責(zé)任劃分難，造成不良的后果。

2.2 管理責(zé)任不明確

由于小型水庫對權(quán)限劃分不是太清楚，所管轄的范圍不明確，有些水庫甚至出現(xiàn)管理混亂的局面。經(jīng)常出現(xiàn)對水資源的統(tǒng)一管理權(quán)、水政漁政的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)、防洪安全的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)等工作的缺位或錯(cuò)位。正是由于管理責(zé)任劃分的不明確使得一些小型水庫出現(xiàn)了一些問題。如：屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的很少甚至不管，屬于村集體管理的形同虛設(shè)，沒人管理，聯(lián)戶、個(gè)人管理的只注重利益，唯利是圖，使小型水庫基本停用，不發(fā)揮什么作用。

2.3 水庫功能劃分不明確

在我國，依照經(jīng)營性和功能性的不同對目前已建的水庫進(jìn)行劃分，但由于功能性與經(jīng)營性的劃分不清楚，使得公益性和經(jīng)營性方面往往存在著一些矛盾，對于純公益性的水庫，如防洪、排澇等工程，指向很明確；但對于準(zhǔn)公益性工程，既有防洪、排澇等公益性功能，也有供水、發(fā)電等經(jīng)營性功能，指向就存在偏差；而對于經(jīng)營性的工程，主要承擔(dān)城市供水、水力發(fā)電等，又不能從準(zhǔn)公益性的工程中分離出來。這樣由于水庫功能劃分得不清楚，就存在了許多矛盾，同時(shí)利益劃分不當(dāng)，而經(jīng)費(fèi)的來源問題，又使許多水庫管理工作得不到保障。

2.4 管理制度不健全

關(guān)于小型水庫管理的一些專項(xiàng)政策規(guī)范和制度不完善，存在著空缺之處。因此造成各級政府部門對管理也不是太重視，缺乏規(guī)章制度約束。政府對小型水庫的投入不足，使得管理隊(duì)伍不穩(wěn)定，對小型水庫的利用和維護(hù)不夠，缺乏長效投入機(jī)制。

3.規(guī)范小型水庫管理體制的建議

為了使小型水庫更好地為人民服務(wù)，為農(nóng)田水利服務(wù)，發(fā)揮水庫應(yīng)有的職能，針對存在的不足，提出以下建議來規(guī)范小型水庫管理體制，僅供參考。

3.1 明析產(chǎn)權(quán)

對于小型水庫的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，一定要明確，小型水庫要?dú)w屬國有或集體所有，而對于有條件的地區(qū)，在國家相關(guān)政策的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度改革，可采用多種形式，但必須加以明確、細(xì)化其具體劃分標(biāo)準(zhǔn)，如采用承包、股份合作、租賃、拍賣等靈活多樣的方式，也可以使一些庫容達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后，歸縣政府所有，較小型的水庫產(chǎn)權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有。如果小型水庫產(chǎn)權(quán)劃分給村集體、企業(yè)或個(gè)人所有的，在除險(xiǎn)加固后應(yīng)明確產(chǎn)權(quán)歸政府所有。

3.2 管理責(zé)任明確到位

小型水庫因?yàn)槠浔旧淼奶攸c(diǎn)，相對大型水庫而言，日常的管理和養(yǎng)護(hù)相對簡單一些，其內(nèi)容主要包括以下幾點(diǎn)：工程養(yǎng)護(hù)、巡查檢查、搶險(xiǎn)、調(diào)度及水毀工程修復(fù)等。這些基本的管理內(nèi)容所肩負(fù)的責(zé)任重大，是確保工程安全的重要環(huán)節(jié)。因此分管水庫管理的水利主管部門要制定詳細(xì)的、有針對性的安全責(zé)任制，并與之簽訂責(zé)任書，明確責(zé)任和罰則，要將每一項(xiàng)的責(zé)任安全落實(shí)到人。明確工程所有權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)，落實(shí)管理權(quán)，明確管理主體，落實(shí)管理責(zé)任，對于委托承包戶負(fù)責(zé)的部分管理和運(yùn)行項(xiàng)目，安全責(zé)任不得委托，責(zé)任主體仍為主管單位和相關(guān)責(zé)任人。

3.3 明確水庫功能

小型水庫所具有的多種功能要進(jìn)行明確，防洪、排澇等純公益性功能的小型水庫要明確歸政府主管部門所管；對于那些負(fù)責(zé)供水、發(fā)電等經(jīng)營性功能的小型水庫要?jiǎng)澐謿w具體的部門所管理，并使之經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮更好，以保障水庫的經(jīng)濟(jì)收益，使經(jīng)費(fèi)來源明確。

3.4 健全相關(guān)管理制度

水庫管理政策法規(guī)是進(jìn)行小型水庫管理的制度保障，又是指導(dǎo)小型水庫管理工作開展的依據(jù)，而且水庫管理的影響具有長遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性、全局性的特點(diǎn)。《水法》《水土保持法》《規(guī)劃法》《防洪法》《河道管理?xiàng)l例》等法律涉及針對水庫管理的某一特性和部分，不專業(yè)、不全面，因此應(yīng)系統(tǒng)地制定、完善針對水庫管理的法規(guī)政策，使其制度化、規(guī)范化。

4.總結(jié)

當(dāng)前，河南省小型水庫管理體制存在的問題需要引起足夠重視，需要建立職能清晰、權(quán)責(zé)明確的水庫工程管理體制，管理科學(xué)、經(jīng)營規(guī)范的水利管理單位運(yùn)行機(jī)制，市場化、專業(yè)化和社會(huì)化的水庫工程維修養(yǎng)護(hù)體系，合理的水價(jià)形成機(jī)制和有效的水費(fèi)計(jì)收方式，規(guī)范的資金收入、使用、管理與監(jiān)督機(jī)制及完善的政策、法律支撐體系，形成良好循環(huán)的管理發(fā)展機(jī)制，使小型水庫的管理體制逐步走向良性的發(fā)展軌道。