水利水電工程移民安置監督評估的意義和作用

□劉建華（河南工程學院）

水利水電工程移民安置是一項巨大、復雜的社會系統工程，參與方眾多，涉及多方利益，為保障各方合法權益，保證水利水電工程移民項目的順利實施，必須加強對移民安置的監督管理。

1.移民安置監督評估的性質

移民安置監督評估是水利水電工程移民管理體制中的重要組成部分，也是政府監督所必需的重要輔助手段。移民安置監督評估是指具有移民安置監督評估專業技術能力的單位，受與項目法人簽訂移民安置協議的地方人民政府和項目法人的共同委托，對移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金的撥付和使用以及移民生活水平的恢復情況所進行的監督、監測和評估活動。

1.1 服務性

移民安置監督評估具有服務性，這是由它的業務性質來決定的。移民安置監督評估的主要任務是對移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金的撥付和使用以及移民生活水平的恢復情況進行監督、監測和評估，最終要達到協助項目法人和地方政府在計劃目標內完成移民搬遷安置工作，確保安置效益。移民安置監督評估人員利用自己的知識、技能和經驗、信息及必要的試驗、檢測手段，為項目法人和地方政府提供管理服務，這種管理服務不能完全取代項目法人和地方政府的管理活動。移民安置工程建設的決策權仍掌握在項目法人和地方政府的手中，監督評估服務只能在授權范圍內按照監督評估合同的規定進行，受法律的約束和保護。

1.2 科學性

移民安置監督評估具有科學性，這是由移民安置監督評估對象的特點決定的。移民搬遷安置工作任務重、難度大、政策性與專業性強、投資規模大、安置環境與容量日趨復雜、功能與標準要求越來越高，而且搬遷安置的是人，難度與風險更大。為此，只有采用科學的思想、理論、方法和手段，才能駕馭移民搬遷安置工作。面對復雜而艱巨的任務，移民安置監督評估單位應有一支組織管理能力和專業能力強，移民工作經驗豐富的高素質人才隊伍；有一套科學、適用、完善的管理制度；掌握現代化的管理理論、方法和手段；要有科學的工作態度、嚴謹務實的工作作風和吃苦耐勞的工作精神。

1.3 獨立性

移民安置監督評估具有獨立性。獨立性是對監理單位的一項基本要求，也是國際慣例。移民安置監督評估涉及移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金的撥付和使用以及移民生活水平恢復的全過程，情況復雜、政策性強、投資額大，更應該堅持獨立原則，自主地開展監督評估工作。按照獨立性要求，移民監督評估應依據法律、政策、規章、技術標準、規程、規范、合同實施監督評估。在開展監督評估過程中，不受任何單位或個人關系、金錢關系的影響，按照規范科學的程序、計劃、方法、手段獨立地開展工作，做出自己的判斷。

1.4 公正性

移民安置監督評估還必須具備公正性。公正性是社會公認的職業道德準則，也是監督評估行業的基本職業道德準則。在開展監督評估的過程中，既要維護委托單位的權益，又要維護實施單位的權益，還要維護移民的權益。因此，移民安置監督評估單位應當排除一切干擾，客觀、公正地對待委托單位、實施單位和水庫移民，當以上三方發生利益沖突或矛盾時，移民安置監督評估單位應以事實為依據，以法律、移民政策文件和有關合同為準繩，實事求是、不偏不倚、客觀公正地解決三方的矛盾和問題。

2.移民安置監督評估的必要性

2.1 傳統的移民管理體制存在諸多弊端，急需有效的監督機制。移民是一項復雜的系統工程，又是水利水電工程不可分割的一部分，固然應該按照工程建設的程序辦事。過去，水庫移民在一定程度上遺留許多問題，除了由于對水庫移民的繁雜性和艱巨性認識不夠和投資數量少外，在管理體制上也缺乏有效的監督管理體制，總是把水庫移民實施階段的工作全部交給地方政府，這是在計劃經濟體制背景下的合理選擇。但是地方政府在實施過程中缺少相應的監督機制，當然也包括政府作為不到位、政府人員受專業限制出現的失誤等，從而導致移民安置的效果不盡如人意。

社會主義市場經濟的建立，客觀上要求移民安置也要體現等價交換的原則，移民的經濟利益等合法權益需要得到保護，改革傳統的移民管理體制以提高其效率便勢在必行。這既是維護移民切身利益的要求，也是保障國家政治社會穩定的要求，是地區經濟發展和提高人民生活水平的要求。

改革傳統的移民安置管理體制，著眼點在于堅持地方政府負責制的條件下，引入移民監督評估制度。

2.2 移民安置實施的全過程需要監督評估。移民項目是工程的重要組成部分，移民安置實施的過程同樣需要監督評估。實施進度不能滿足要求，則會影響主體工程的蓄水運用，給國家、項目法人帶來效益損失；實施質量不能達到要求，則不能保證移民群眾的生活水平及時恢復，移民“搬得出、穩得住、逐步能致富”的安置目標難以落實；資金的撥付和使用監督不力，則會給搬遷進度和安置質量帶來隱患。

從移民實施機構看，目前甚至在今后相當長的一段時間內，地方政府是唯一的執行機構，不可更換，無需招標。對每一個地方來講，移民項目重復的機會也不是很多，況且行政干部更替頻繁，結果是地方政府的移民實施經驗不足，往往是利用行政命令開展移民工作，技術手段沒有真正發揮應有的作用。移民監督評估單位可以發揮在移民安置專業領域的專長，對地方政府的移民安置工作咨詢和參謀作用。

3.移民安置監督評估的意義

3.1 完善移民安置管理體系。以往移民搬遷安置工作存在的主要弊端，就是缺乏有效的監督機制。這是管理體制上的“軟肋”，往往是移民搬遷完畢，對移民搬遷安置的綜合質量沒有一個恰如其分的結論，也沒有一個綜合的評估意見，各種遺留問題也得不到認真的歸納整理。完善移民監督評估制度是在移民工作管理體制上克服移民搬遷安置諸多弊端的制度措施。移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制，更需要完善而有效的監督機制。

3.2 保障移民的合法權益。過去，強調服從大局，對國家、集體利益考慮得多，對移民個人的利益考慮得少。但是隨著社會主義市場經濟的逐步確立，以及法治社會的建設，“以人為本”及構建社會主義和諧社會的科學發展觀已成為主流，維護移民合法權益的呼聲日益響亮。我們必須反思過去“重工程、輕移民”、“重搬遷、輕安置”的思想和行為，建立科學的、符合市場規則的人性化的移民監督管理機制。實施移民安置監督評估，從移民補償、搬遷、安置、恢復和發展等各個階段全過程監督，能有效保障移民的合法權益。

3.3 維護投資人的利益。在水利水電建設市場化運作方式日趨成熟的大背景下，水電工程建設的投資方也在發生著變化。原來由國家投資的項目，逐步拓寬讓有實力的投資公司進入這一領域，拓寬投資渠道包括利用國際金融機構與國外公司的貸款或融資等，也要求對資金的管理更加規范。移民搬遷安置與移民項目建設投資是進入項目成本的重要組成部分，但這部分資金不會給投資人產生新的效益，更為嚴重的是，移民安置的遺留問題還直接影響主體工程的運行。在國際上對移民問題都非常重視，根據通行的國際準則，移民作為重要的環境影響因素，與人權相關聯，是國際投資人或貸款人非常關注的因素，一般要求進行相應的獨立的“監督評估”。因此實施移民監督評估制度又可滿足國內外投資者對移民項目技術服務的要求。

3.4 公正地處理移民工作的有關問題。由于專業監督評估機構有眾多從事移民工作的專家，具有豐富的專業知識和經驗，委托專門的監督評估單位進行移民搬遷安置的監督評估，可更加規范對移民項目進行專業化管理，監督評估成果技術含量增高，可信性強。同時，由于完全站在第三方的位置，監督評估機構的專家有機會和條件反思各個移民項目實施過程中的利弊得失，及時總結經驗教訓，找出不足，改進工作。

4.移民安置監督評估的作用

4.1 制約作用

移民搬遷安置工作是一項系統工程，參與各方的行為都應當符合法律、法規、移民政策、規章和市場準則。僅僅依靠參與者各方的自律機制和政府的監督管理是遠遠不夠的，還需建立一個有效的外部約束機制，即移民安置監督評估制度。過去的水利水電工程移民搬遷安置任務由政府負責，是單一的政府行為，在實施中曾給部分移民遺留了一些問題，直接影響了移民的切身利益，造成了的影響。因此，及時的監督評估就可盡量避免遺留問題的發生。推行移民安置監督評估制度，對地方政府、對項目法人，都具有約束作用，是履行“政府負責制”的重要措施，也是保證移民安置的質量和進度、提高移民資金使用效果的操控手段。

通過對移民搬遷進度、移民安置質量、移民資金的撥付和使用以及移民生活水平的恢復情況進行全過程跟蹤監督，采用事前、事中、事后監督評估相結合的方式，才能有效地規范移民工程的建設行為；才能保證移民安置實施規劃和下達的實施年度計劃的順利完成；才能最大限度地避免不當建設行為的發生，即使出現不當建設行為，也可以及時加以制止，最大限度地減少其不良后果。

4.2 預警作用

預警作用是一種提前預防作用。水庫移民安置工作專業性強，涉及面廣，內容包羅萬象，情況復雜。安置過程中，新情況、新問題隨時出現，因此監督評估的介入就可以起到隨時預警的作用：一是及時預警，通過對移民安置活動中的情況進行檢查、評估和考核，找出活動中出現的偏差和存在的問題，提出整改措施和建議，當即糾正和修改，把損失減少到最小程度；二是提前預警，提前發現移民安置過程中可能出現的問題和潛在弊端，進行風險分析，提前防范，主動控制，糾正偏差，避免可能出現的嚴重后果；三是快速預警，監督評估人員自始至終處在移民安置活動的第一線，可以及時收集到移民的反映、要求、思想動態等不穩定因素，以及工程質量、進度、投資的控制情況，快速反映到政府、移民主管部門和委托方，供領導決策，果斷處置。

4.3 反饋作用

信息反饋是移民安置監督評估的一個重要作用。移民安置規劃、計劃在實施過程中，不可避免地會發生一些變化。所以，建立信息反饋系統，發揮信息反饋的作用尤為重要。監督評估人員要全面、及時、準確的收集和掌握移民規劃、計劃在執行過程中的變化，進行全面分析、嚴格審核、綜合評價，找出與計劃、目標相偏離的問題，提出建議和及時改進意見，并以專題報告或定期監督評估報告的形式及時報告，供項目法人、地方政府、移民主管部門進行決策。

4.4 促進作用

促進作用是項目法人和地方政府所賦予移民安置監督評估單位具有的監督權力所決定的，也是監督評估單位所肩負的使命所決定的。移民安置監督評估單位通過授權行使監督，它將形成一種外在壓力，促使實施單位必須提高管理水平，增強責任感，規范管理程序，嚴謹工作態度，提高工程質量和安置質量，保證工程建設的順利進行和移民安置目標、任務的實現。

4.5 協調作用

移民安置工作是一個多門類、多學科、跨部門、跨行業，不是單靠移民部門就可以完成的工作。它不僅要涉及到委托方、實施單位和移民個人，還涉及政府的許多部門以及社會的方方面面，因此需要這些部門、單位和各方的參與、支持和配合，這就不可避免地要出現一些問題和矛盾。要平衡協調這些問題和矛盾，除了政府職能部門出面協調外，還需要移民安置監督評估單位參與進行協調。協調工作情況復雜、政策性強、難度大，需要謹慎、實事求是、客觀公正地進行，要經得起實踐和歷史的檢驗。

4.6 宣傳作用

宣傳工作是我們黨的優良傳統和作風,是做好群眾工作的基礎和最基本的工作方法。水利水電工程建設的成功與否，移民問題是關鍵。做好移民的思想動員工作、維護庫區和安置區穩定，不僅是各級政府、移民工作者的責任，也是移民工程建設者的責任，同時也是監督評估的工作職責。移民安置監督評估的宣傳作用主要表現在：一是宣傳黨和國家的移民法律、法規、方針、政策，使之深入人心，自覺執行；二是宣傳國家水利水電建設、能源開發的重大意義，使移民舍小家、顧大家，自愿為國家重點建設作出貢獻；三是宣傳移民的補償、補助標準、規定，使移民心中有數；四是宣傳移民搬遷安置工程建設有關的標準、規范、制度，使各部門、各單位和社會各方都支持移民工作，協助做好移民工作。

4.7 維護作用

維護作用是移民安置監督評估工作又一重要任務。水利水電建設是國家規劃的重要建設項目，在建設過程中，不僅牽涉到國家利益、項目法人的利益，還牽涉到移民個人的利益。所以，移民安置監督評估單位既然是移民安置的參與者，就有責任扮演好各方的利益監督者和利益維護者的角色，必須認真貫徹執行中央、國家關于水利水電建設、移民搬遷安置方面的方針和政策，按規范辦事，按標準辦事，在法律、法規合同條款的規定范圍內，認真履行監督評估的職責，確實維護好相關各方的利益。

推行水利水電工程移民安置監督評估制度，是新的歷史條件下我國在水利水電移民管理體制上的制度性創造，是體現以人為本、落實科學發展觀、建設和諧社會的具體體現，是現行水利水電移民管理制度中的重要組成部分，只有認真貫徹執行，全面推廣，才能有效地維護國家利益和移民的合法權益。