在同級審工作中構建財政審計大格局

□王國勤（河南葉縣審計局）

預算執行審計是財政審計的重要組成部分，是國家審計永恒的主題。所謂預算執行審計是指各級審計機關依據本級人大審查和批準的年度財政預算，對本級財政及各預算執行部門和單位，在預算執行過程中籌集、分配和使用財政資金的情況以及組織政府預算收支任務完成情況和其他財政收支的真實性、合法性、效益性所進行的審計監督。簡言之，預算執行審計，也就是審計本級政府。開展同級預算執行審計，已經成為財政預算管理和監督的重要環節，是加強宏觀調控，促進依法理財，規范財政管理，提高公共財政資金使用效益的一項重要措施，也是一項必須堅持的重要法律制度。

1.同級預算審計中存在的問題

近年來，在基層“同級審”工作中，地方審計機關尤其是縣級審計機關往往機械地參照上級的方案執行，延續財務收支審計的老路子，把審計重點放在了財政、地稅部門自身的違規違紀問題上，把“同級審”搞成了“統計審”，導致“同級審”變了味，失去應有的作用。

首先，目前“同級審”主要還是對財政財務收支的真實性和合法性開展審計，內容單一，與社會經濟發展不同步，績效審計、跟蹤審計、專項審計未展開，影響了審計的效果。

其次，“同級審”工作受外部干擾較大。審計機關自身是本級政府的組成部分，反過來要監督本級政府，在獨立性方面就有所欠缺，再加上“同級審”中發現的地方財政的違規違紀問題，均與同級政府的行為、理念、利益密切相關；為平衡部門利益，照顧人情關系，各利害部門甚至政府都會出面要求審計監督不要過嚴，以致于預算執行審計流于形式，監督不力。審計結果經過層層篩選，避重就輕，審計工作報告變的委婉、柔和，不能客觀反映真實情況，使得人大無法對政府進行有效監督。

第三，縣級審計機關和審計人員缺乏創新，審計方法單一，使“同級審”工作遠遠落后于形勢的發展。隨著財政體制改革的不斷深入，政府職能的不斷轉變，財政收支的范圍、結構也發生了相應的改變；部門預算、國庫集中支付、財政轉移支付、政府采購等財政管理制度相繼建立和完善，財政的管理職能得到了進一步強化。但縣級審計機關和審計人員對財政職能變革中出現的新情況、新問題缺乏深層次的了解和研究，審計技術、方式和方法也沒有進行及時調整，觀念比較陳舊，不注重審前調查和事前控制而注重事后查處；手工的查賬方法運用得多，計算機輔助審計技術方法運用得少，各種審計手段不能與時俱進，使“同級審”工作趕不上形勢的發展。

第四，在“同級審”工作中，基層審計機關內部的各項業務之間各自為政，業務科室之間在審計過程中各自為戰，缺乏統一協調，在日常審計中發現的問題線索及掌握的信息成果不能在預算執行審計中進行互通和利用，不能發揮各專業審計組之間的聯動效應，不能有效整合有限的審計力量。

上述問題凸顯了過去側重財政資金合規合法性的審計模式已經不能適應形勢發展的要求，對“同級審”方式方法的改革與完善是擺在審計人員面前既現實又必須解決的課題。為此，筆者認為，在今后的“同級審”工作中要嚴格按照審計署構建財政審計大格局的要求，圍繞維護財政安全和促進公共財政制度的建立、完善這一目標，以全部政府性資金運行為紐帶，以揭示和防范財政風險為著力點，科學統籌審計資源，有效整合審計計劃，有機結合不同審計類型，積極探索構建財政審計一體化大格局，進一步深化財政“同級審”。

2.“同級審”工作中財政審計大格局的構建方式

構建財政審計大格局就是按照完整的財政審計范圍，圍繞一定時期的財政審計目標，對項目選擇、審計內容、審計重點、審計資源、組織實施和成果利用進行統籌管理?！柏斦徲嫶蟾窬帧敝械乃^“大”即著眼宏觀，把握總體；所謂“格”即縱橫有序，職能到位；所謂“局”即工作上要合理布局。因此“同級審”的內容要做到三位一體，即預算執行審計、財政決算審計、專項資金審計和審計調查；“同級審”的目標應該是維護財政安全、防范財政風險，促進財政體制改革，規范財政管理。那么，如何才能在“同級審”工作中構建財政審計大格局呢？把握以下幾點非常重要：

2.1 整合“同級審”計劃，突出“大格局”理念

要圍繞政府中心工作及財政管理的現狀，在制定年度審計計劃、分配任務、編制審計實施方案、組織項目實施、成果運用等各個環節將“構建財政審計大格局”理念融入進去。將同級審與經濟責任審計、工程決算審計、部門預算審計等項目相結合，一體布置，同步開展，從而實現信息成果共享、審計效能提高的目標，避免“同級審”各項目之間互不搭界、各自為戰。把財政局、地稅局、地方金庫、預算執行單位和專項資金涉及單位等作為審計對象；把以下作為審計內容和重點：

2.1.1 把財政預算編制審計作為重點

一審預算編制方法要科學。檢查財政預算是怎么編制的，其指導思想是否正確。編制方法是否先進，基本原則是否合理。預算編制范圍是否恰當。此基礎上，找出財政預算編制存在的問題，努力促進財政部門不斷改進預算，切實解決預算編制較粗問題。

二審財政預算編制內容要合法。檢查財政收入預算計劃增幅。各項收入預算指標制定是否積極合理，是否與國內生產總值計劃增長率相適應。財政支出預算安排是否符合黨的方針政策和各項法規。財政收支預算結果，是否嚴格執行《預算法》做到不打赤字，收支平衡。

三審預算編制程序要合規。檢查財政預算編制是否按照《預算法》規定的程序辦理。是否及時將財政預算草案報送政府和人大常委會審查。上下級財政是否按照財政體制的要求，實行分級編制，分級報送人代會審議批準，從而進一步增強財政預算的法定性。

2.1.2 把財政預算執行審計作為重點

一審財政預算批復的及時性。檢查財政部門是否及時批復同級人民代表大會審議批準的財政預算。即收入預算和支出預算是否及時落實分解給各征收單位和用款單位；待下達支出預算是否及時下達，項目構成和占整個支出預算比重是否合理。

二審財政預算執行的嚴肅性。檢查財政部門及各預算單位。重點要查明有無存在預算執行軟化，是否嚴格執行法定的收支預算。收入預算執行方面，檢查各預算單位實現的應繳預算收入，是否及時解繳國庫；各項收費是否符合政策，是否及時上繳財政專戶。支出預算執行方面，檢查財政預算撥款是否按預算、按計劃、按進度撥付，撥款審批手續是否齊全，查明有沒有超預算、超進度撥款問題。財政各項預算支出追加追減事項是否合理，追加理由依據是否充足，核批手續是否符合政策規定和有關管理要求。上級財政下達的各項?？睿欠癜匆幎ㄓ猛炯皶r落實到有關單位和項目，是否存在挪作它用。各綜合預算單位支出預算執行中有沒有擠占、挪用或浪費財政資金行為，各預算執行單位開支的人員經費、公用經費及專項經費是否嚴格按財政部門核定下達的預算辦事。

三審財政預算調整的有效性。查明預算調整的具體內容、原因及其依據。

2.1.3 把財政其他資金審計作為重點

一審財政直接管理的未納入預算的其他資金管理是否合規，來源是否正當；二審預算執行單位重點是收費大戶各項預算外收支；三審財政基金預算收支、債務風險資金建立及使用情況。

2.1.4 把財政管理效益審計作為重點

一審財政各項法規制度執行情況；二審財政改革情況；三審財政資金績效情況。重點分析財政支出管理的經濟性、財政政策、制度執行情況的效果性。

2.2 整合“同級審”力量，“創新”審計方法

建立“同級審”組織領導和協調溝通工作機制，將納入“同級審”工作總體方案的各個審計項目，均衡地落實到各審計業務部門組織實施。加強實施過程中的統籌協調，力爭對一個被審計單位下發一份審計通知書、安排一個審計組對該單位涉及的多項審計內容一次全面實施，減少重復進點審計問題。同時要改變過去傳統的審計方法，運用計算機技術對財政資金實現“預算跟蹤+聯網核查”，實現對財政收支行為的常態審計監督。

2.3 整合“同級審”方式

根據“同級審”項目特點，要堅持績效審計、跟蹤審計、經濟責任審計、資源環境審計、專項審計調查等多種審計類型的有機結合，加大財政金融、行政事業、基本建設投資等專業審計的融合，從橫向和縱向的視覺分析的管理辦法，以加大“同級審”力度。

2.4 整合“同級審”成果

堅持從加強財政管理、推進體制改革和提高財政績效水平的高度來整合審計成果，綜合反映體制、機制和制度性問題，并針對性地提出對策建議。撰寫的“兩個報告”要緊緊圍繞黨和政府的中心工作及社會關注的焦點與熱點問題，把審計中發現的單個的零星的原始的審計素材進行綜合性加工，上升到宏觀經濟管理的高度進行分析，加大審計信息綜合分析力度，力求從苗頭中發現傾向性、個性中關注普遍性、動態中把握規律性，使“兩個報告”在份量、價值、宏觀性方面上層次、上臺階，為政府加強宏觀管理提供重要依據，為人大及其常委會審查決算和監督政府預算執行提供重要參考。