危機事件中我國政府形象傳播的問題研究
——以食品安全事件為例

范翔

（西北工業大學 人文與經法學院，陜西 西安 710129）

危機事件中我國政府形象傳播的問題研究
——以食品安全事件為例

范翔

（西北工業大學 人文與經法學院，陜西 西安 710129）

我國正處在一個重要的歷史轉型期：政府職能由全能型向有限型轉變。我們在欣喜于政府職能轉變的同時，也意識到了這種轉變在有些方面并不到位。良好的政府形象對社會公眾具有強大的公信力、凝聚力、感染力和號召力，對政府體系公職人員具有聚合、感召和激勵作用。文章從傳播學角度來探討如何采取相應對策有效地促進政府的良好形象在公眾中的傳播，以期提高政府工作效率和凝聚力。

政府形象；公共危機；傳播策略

1.問題研究的背景

2008年，我國各地相繼出現患有腎結石病癥的嬰幼兒，罪魁紛紛指向三鹿奶粉。河北省出入境檢驗檢疫局檢驗檢疫技術中心對三鹿集團所產的16批次嬰幼兒系列奶粉進行檢測，結果有15個批次檢出三聚氰胺。9月9日，媒體首次報道“甘肅14名嬰兒因食用三鹿奶粉同患腎結石。”當天下午，國家質檢總局派出調查組趕赴三鹿集團。9月11日，除甘肅省外，陜西、寧夏、湖南、湖北、山東、安徽、江西、江蘇等地也有類似案例發生。當天，三鹿集團股份有限公司工廠被貼上封條。9月12日，聯合調查組確認“受三聚氰胺污染的嬰幼兒配方奶粉能夠導致嬰幼兒泌尿系統結石。”同日，石家莊市政府宣布，三鹿集團生產的嬰幼兒“問題奶粉”，是不法分子在原奶收購過程中添加了三聚氰胺所致。9月13日，黨中央、國務院啟動國家重大食品安全事故I級響應，并成立應急處置領導小組。衛生部發出通知，要求各醫療機構對患兒實行免費醫療。

2008年的三鹿“毒奶粉”事件，以數萬名兒童的生命和健康為代價，給中國上了一堂食品安全教育課。然而，近日多個地方再度曝出三聚氰胺“死灰復燃”，我們應回頭審視，以生命為代價的教訓，究竟有多少被汲取，又有多少被遺忘。在對于三鹿事件的總結中，被提及最多的是信息公開。從2008年3月至9月長達半年的時間里，質檢總局、衛生部、石家莊市政府、三鹿公司任何一方將此危及嬰幼兒健康的信息披露，都將避免更多傷害，然而，這一信息卻被一再隱瞞，直到局面無法控制才不得不披露。2009年3月，衛生部副部長陳嘯宏說，“我們現在汲取三鹿奶粉事件的教訓，爭取用一種先發制人的辦法。對違法的行為，我們盡量早得到消息、早采取措施，早一點制止，不再發生三鹿這樣的事件。”2009年4月，據中國政府網公布的《國務院辦公廳2008年政府信息公開工作基本情況》，也以處置“三鹿”奶粉事件作為國辦“扎實做好政府信息公開工作”的一個重要方面。

再來看看最近讓全國人民關注的一個問題。從前人們吃油條，或者到餐館吃水煮魚等用油比較多的菜肴時，會糾結于炸油條或水煮魚用油是否是反復使用的。然而就在眼前，一個比反復用油更加讓人難以接受的食用油問題進入了公眾視點：地溝油！

2011年6月底，“新華視點”初步揭開了京津冀“地溝油”產業鏈的黑幕。調查發現天津、河北甚至北京都存在“地溝油”加工窩點，其加工工藝科技含量高，產業鏈龐大，并以小包裝的形式進入超市。公安部12月12日通報了全國公安機關開展打擊“地溝油”犯罪破案3個多月的戰果。各地偵破利用“地溝油”制售食用油犯罪案件128起，抓獲違法犯罪嫌疑人700余名，查實涉案油品6萬余噸；打掉涉及全國28個省份，集掏撈、粗煉、倒賣、深加工、批發、銷售等多環節于一體的制售“地溝油”犯罪網絡60個。同時，公安部公布了10起制售“地溝油”犯罪典型案例。國務院辦公廳于2010年7月發布了《國務院辦公廳關于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》，《意見》指出，要開展“地溝油”專項整治，嚴厲打擊非法生產銷售“地溝油”行為；要加強餐廚廢棄物管理，推進餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理；各地縣市人民政府和食品企業要明確分工、落實責任，加強監督檢查和宣傳教育。各省市都相繼發文嚴打地溝油，市縣長牽頭負責，效果顯著，受到中外媒體和公眾的肯定，這與政府注重監管、信息透明是分不開的。

這些年來，類似的事情不勝枚舉，影響大小各不相同，但每件事都會在老百姓的生活中引起軒然大波，嚴重減弱了政府部門的公信力，更是使公眾對政府產生不滿情緒，致使政府形象在公眾面前大打折扣。

2.政府形象傳播的要素分析

所謂政府形象，是指政府機構及其工作人員的行為表現在公眾心目中的反映。這種反映具體體現為政府的知曉度和美譽度。“尤其美譽度是衡量政府施政質量和評價政府形象的重要指標，它體現了一個政府贏得社會公眾信任、贊譽的程度以及政府形象在社會公眾心目中的美丑好壞。”

一個良好的政府形象可以為政府帶來較高的權威性、凝聚力和號召力，這不但有利于促進政府目標的實現，促進政府自身的發展，而且對整個社會的發展、對地方經濟的發展也是大有裨益的。所以，政府形象塑造已經逐漸成為當前地方政府和社會關注的重要課題。政府形象傳播系統是由傳播內容和政府、受眾、媒介三要素構成。

2.1 政府形象傳播的主體——政府

政府形象塑造的基本模式是“政府行為+政府行為解釋=政府形象塑造”。政府在自身形象的塑造過程中處于絕對的主體地位。一方面，政府應加強自身建設，提高行政能力。另一方面，政府要學會利用各種傳播途徑，加強形象公關，實現政府的實際表現與公眾的主觀評價的統一。傳播主體在現代傳播過程中的作用十分重要，它不僅是信息源的承載者和表達者，而且還擔負著與媒體、公眾進行有效溝通的責任，能夠在雙向傳播的互動過程中得到媒體和受眾的接受與認可。作為政府形象傳播的主體，政府具有權威性，它與其他社會組織最大的區別在于，它擁有極大的權力：政府制定政策、頒布法令，并可強制推行；同時，政府還具有唯一性，在一般情況下，任一國家或同一地區只有一個政府，它往往處于獨一無二的位置。

但是目前我們的各級政府，都存在這樣那樣的問題。一方面，政府的公信力下降。政府在進行傳播行為時常報喜不報憂。即政府在日常工作中只報好的不報壞的，只報成績不報不足，或者歪曲事實。而這種行為導致的負面影響是長期而深遠的，它會直接導致政府公信力的下降，而公信力是政府的立身之本，是政府擁有的最寶貴的無形財富。另一方面，政府公共意識欠缺。政府作為權威機構組織，常常認為不應該主動暴露自身的弱點和不足，也無需為自己的行為向社會和公眾做出澄清或者道歉。在政府傳播活動中缺乏公關意識的現象較為普遍。尤其在處理一些公共危機事件時，政府不能主動通過媒體對受眾進行公關的話，會隨著事件的發展失去主動權，成為被動的一方，這對于建構良好的政府形象也是非常不利的。我們說政府形象的傳播關系到到每一個政府的公務人員，這一點在現代媒體生態下尤其重要。新聞發言人和網絡發言人也應該作為一種制度性的安排，去體現政府傳播主體在傳播過程中面向媒體和公眾的主動性、責任性和服務性，是政府專門行使傳播主體功能的具體責任人，回應媒體和公眾對政府的信息及意見訴求，通過服務媒體、服務公眾，樹立、維護和保持良好的政府形象。

2.2 政府形象傳播的客體——公眾

“公眾”是一個集合概念。它是指與特定公共關系主體相互聯系和相互作用的個體、群體或組織的總和，是對公共關系工作對象的總稱。中國政府形象系統的傳播離不開公眾對于政府的能動認識，帶有強烈的主觀色彩。

很多突發事件發生以后，人們對于危機事件的第一反應和最大需求永遠是了解信息，了解真實的信息，準確的信息和權威的信息。這時，作為公共事務組織者，政府就應該迅速通過大眾媒體，在第一時間告訴公眾發生了什么事情以及政府采取了什么措施等。相反，如果不能及時、準確地公布相關信息，有時候甚至還進行信息的隱瞞和封鎖，那人們在不知情的情況下就可能做出不理智的行動，對政府的信任就會急劇下降，公民和政府之間的互相信任和互相支持也將受到威脅。政府及時公開信息，把一切應當告訴公眾的事務向公眾通報，是政府相信公眾、相信政權力量的表現，而一個相信公眾的政府，自然會得到公眾的衷心支持。

2.3 政府形象傳播的載體——媒介

大眾傳媒在現代社會中發揮著越來越重要的角色：政府通過大眾傳媒獲取決策所需的信息，同時通過大眾傳媒向受眾傳遞政府運行的相關信息，以爭取公眾的理解、支持。大眾傳媒不是傳播政府形象的唯一手段，但普遍性與持久性特征使其成為首要的傳播者；大眾傳媒不是傳播政府形象的唯一因素，但對于政府形象的建構無疑起著非常重要的作用。目前，隨著媒體技術的快速發展，傳播載體也由過去的以傳統媒體為主，擴展到傳統媒體與互聯網并重的格局；同時，以人際交流形成的口頭傳播依然發揮著重要作用，并在網絡技術的催生下更加便捷，成為政府形象傳播中一個不可忽視的渠道和載體。

我們說要尤其注重發揮網絡傳媒的作用。對于政府而言，網上信息公開是一種有著廣闊前景的公開方式，在國外，網絡已成為政府進行信息公開的一個重要渠道和方式，它既可以在事前公開，也可以在事中公開和事后公開，它既可以有期刊、報紙等紙質公開方式的平面化，也擁有電視、錄音錄像等視聽方式的多媒體、立體化優勢。所以，我們的各級政府也應該嘗試著去完善電子政務工程建設，最大限度地擴大政府信息共享。

3.公共危機事件中的政府形象傳播策略

3.1 進一步完善新聞發言人制度

所謂的新聞發言人就是：“國家、政黨、社會團體任命或指定的專職新聞發布人員，其職位一般是該部門中層以上的負責人。新聞發言人的職責是在一定時間內就某一重大事件或時局的問題，舉行新聞發布會，或約見個別記者，發布有關新聞或闡述本部門的觀點立場，并代表有關部門回答記者的提問。”實施新聞發言人制度是現在世界普遍的做法。在傳統宣傳體制下，突發事件、重要會議或其它重要新聞事件的報道，政府是通過看得見的一只手來進行調控的。中國各級政府設立新聞發言人是中國宣傳體制上的一大進步。新聞發言人制度通過政府主動向媒體提供信息的方式來巧妙地影響和引導媒體與國內外輿論，為國內外輿論設置議程，為自身塑造形象。新聞發言人制度讓政府發出了自己的聲音，在公眾和政府之間構筑起溝通、協調的平臺，把那些事關社會公眾利益的重大社會信息通過這一平臺發布出去，從而樹立了透明政府、民主政府的形象。

3.2 對內傳播

提升官員形象。領導者的良好形象有助于形成強有力的號召力。因為領導者的良好形象可以使組織成員產生信任感、認同感、成就感、堅定感和自豪感，有助于形成強有力的凝聚力，也有助于形成強有力的向心力和感召力。提高鏡頭前官員媒體適應能力，增強官員與傳媒合作的思想。

危機爆發時的信息傳播的首要任務是公開和透明。一些政府部門和官員認為，一般危機信息都帶有負面性，公開這些信息，會損害黨和政府的形象，影響社會安定，總是想方設法掩蓋起來，即使在迫不得已的情況下也“猶抱琵琶半遮臉”，危機信息傳播總顯得扭扭捏捏。此外，一些政府部門和官員出于私利或局部利益，也自然傾向于拒絕公開危機信息。事實上，這樣的做法非但不利于社會穩定，反而會危害國家安全。實現信息傳播的開放透明就要求政府必須轉變以往的危機傳播理念。

如果政府在危機信息傳播中出現問題，可能并非政府處理危機的能力不足，而是政府各部門之間缺乏良性互動，缺乏溝通機制，沒有建立一個完善的危機信息傳播應急預案。制度化被諸多學者認為是解決危機信息傳播最重要的路徑。通過立法賦予政府各部門以相應的自由并規定其合法活動的范圍，通過立法確定和限制各部門權力的權威和行使范圍，減少控制的不確定、不對稱等問題，由此保證政府各部門之間的平衡和協調，并在它們之間建立有利于危機信息傳播的良好機制，確保信息傳播的及時性與公開性。

3.3 對外傳播

政府應學會運用媒體為形象塑造服務。政府形象塑造的手段是多樣的，如前所講的新聞發布會、領導人熱線電話、聽證會等，包括政府采取的一些利民、便民措施等。但是要讓政府的行為讓普遍的社會公眾知曉，形象傳播要達到更廣泛的效應，政府就必須借助一些有效的載體。新聞媒體因其傳播的普遍性與持久性特征使其成為首要的載體，它對于政府形象的塑造無疑起著非常重要的作用。在我國，新聞媒體首先是黨和政府的喉舌。這是新聞媒體質的規定，也決定了它在平時的報道中要堅持“以正面宣傳為主”的方針，對政府“幫忙而不添亂”。因此，在政府形象塑造中，新聞媒體要通過各種傳播渠道，利用各種形式，致力于樹立和維護良好的政府形象，促進政府形象優化，同時也應注重運用“把關人”理論，對傳播信息進行篩選、過濾。

另外，要注意設置媒體議程，主導輿論，以優化政府形象傳播。顯而易見，新聞媒體持續不斷對社會事件進行選擇性、傾向性地報道，不但影響人們對事件重要性的排序，還可以影響人們對事件的看法和態度。長此以往，媒體就會對人們對社會的某個方面、某些問題的根本認識產生潛移默化的影響。所以說，新聞媒體不但是重要的信息源，還是重要的影響源，它是一種從事“環境再構成作業”的機構。政府是環境的一部分，而且是至關重要的一部分，新聞媒體每天會用大量的版面和時間對政府的行為、活動進行報道和評論。毫無疑問，媒體對政府的形象也有—種“再構成”和塑造作用。作為加強執政能力及政府形象的重要舉措，議程設置所塑造的輿論更可以使社會內部成員獲得強烈的政治認同感。

[1]劉小燕.政府形象傳播的本質內涵[J].國際新聞界，2003，（6）.

[2]張海洋.淺析食品安全問題對我國政府形象的影響[J].遼寧行政學院學報，2010，（1）.

[3]張小明.公共部門危機管理[M].北京：中國人民大學出版社，2006.

[4]李德平.政府危機管理中的信息公開問題[J].江西社會科學，2007，（5）.

[5]劉小燕.政府形象傳播的理論框架[J].現代傳播，2005，（4）.

[6]李彥冰.重大危機事件中我國政府形象傳播存在的問題[J].聲屏世界，2009，（1）.