論責(zé)任政府建設(shè)的阻滯因素與消解對(duì)策

朱逢春

（中共宜賓市委黨校，四川 宜賓 644002）

論責(zé)任政府建設(shè)的阻滯因素與消解對(duì)策

朱逢春

（中共宜賓市委黨校，四川 宜賓 644002）

責(zé)任政府是中央與地方正加快打造的一項(xiàng)重要內(nèi)容，特別是長(zhǎng)沙市、重慶市、海南省、深圳市等省市對(duì)建立責(zé)任政府進(jìn)行了積極有效的探索，建立了較為完善的行政系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)的制度體系。但與此同時(shí)，責(zé)任政府的建設(shè)還存在多種阻滯因素，因此，必須采取相應(yīng)舉措加以消解。

責(zé)任政府；阻滯表現(xiàn)；消解

2004年，溫家寶總理在十屆人大四次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》中指出：“要建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力。”2006年初，國(guó)務(wù)院正式把建立和推行行政問責(zé)制列入政府工作議事日程。隨后，長(zhǎng)沙市、重慶市、海南省、深圳市等省市對(duì)建立責(zé)任政府進(jìn)行了積極有效的探索，建立了較為完善的行政系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)的制度體系。但與此同時(shí)，責(zé)任政府的建設(shè)還存在多種阻滯因素，因此，必須采取相應(yīng)舉措加以消解。

一、責(zé)任政府的內(nèi)涵與基本屬性

學(xué)術(shù)界對(duì)于責(zé)任政府的概念眾說紛紜。《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》將責(zé)任政府解釋為“一種需要通過其賴以存在的立法機(jī)關(guān)而向全體選民解釋其所做的決策是正確合理的行政機(jī)構(gòu)”。[1]這種解釋僅是責(zé)任政府的狹義內(nèi)涵。本文認(rèn)為，責(zé)任政府可以從價(jià)值理念與制度安排兩個(gè)層面加以闡釋。作為一種價(jià)值理念，責(zé)任政府要求政府必須積極地履行其社會(huì)義務(wù)和職責(zé)，必須承擔(dān)政治上的、法律上的責(zé)任。作為一項(xiàng)制度安排，責(zé)任政府要求政府部門健全責(zé)任控制機(jī)制和完善責(zé)任落實(shí)制度。責(zé)任政府與現(xiàn)代憲政民主思想緊密相連，它構(gòu)建在“主權(quán)在民”和代議制民主基礎(chǔ)之上，依循“對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“如何負(fù)責(zé)”的演展邏輯而展開。它具有以下基本屬性：

（一）回應(yīng)性

黨的十一屆三中全會(huì)以來，黨和政府在提高公民的民主意識(shí)方面做了大量工作，公民的民主意識(shí)和法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，公民要求參與政治和提高政府回應(yīng)的呼聲越來越高，要求也越來越強(qiáng)烈。責(zé)任政府的回應(yīng)性即是要求政府以解決公共問題、社會(huì)問題為責(zé)任，建立一個(gè)體現(xiàn)以民為本、服務(wù)導(dǎo)向、及時(shí)反應(yīng)特征的，具有穩(wěn)定、可靠、可持續(xù)發(fā)展的回應(yīng)機(jī)制，從而對(duì)民眾的要求作出及時(shí)的反應(yīng)，并采取積極措施將問題加以解決。

（二）法治性

法治性是責(zé)任政府的精神內(nèi)核。責(zé)任政府的打造離不開健全的制度加以保障。《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》把責(zé)任政府放在制度卷中加以考察也可以說明這個(gè)認(rèn)同。“責(zé)任政府意味著憲法和法律是政府及其官員履行責(zé)任的依據(jù)；公民的權(quán)利與義務(wù)應(yīng)得到政府切實(shí)的保障；政府的瀆職、失職與違法行為必須承擔(dān)法律責(zé)任；受政府及其官員公務(wù)行為損害的公民，政府有責(zé)任給予賠償。因此，法治是責(zé)任政府不可或缺的制度保障。責(zé)任政府是法治理念在公共行政領(lǐng)域的體現(xiàn)。”[2]

（三）權(quán)責(zé)一致性

“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充，凡權(quán)力行使的地方就有責(zé)任。”[3]行政主體的權(quán)責(zé)一致包含兩層意思，一是權(quán)力的授予必須以責(zé)任為依據(jù)，有權(quán)無責(zé)必然會(huì)濫用權(quán)力；二是一定的責(zé)任必須授予相應(yīng)的權(quán)力，不然責(zé)任就難以落實(shí)。倘若權(quán)大責(zé)小，則會(huì)導(dǎo)致公權(quán)的濫用。倘若權(quán)小責(zé)大，必然是行政主體因缺乏足夠的人力、財(cái)力保障而無法承擔(dān)應(yīng)有的公共責(zé)任，最終導(dǎo)致政府的行為無法滿足公眾的需求，公共物品和公共服務(wù)得不到及時(shí)、高效的供給。因此，權(quán)責(zé)一致不僅是行政主體行使公權(quán)的一條重要法則，也是責(zé)任政府建設(shè)的應(yīng)有之義。

二、現(xiàn)階段責(zé)任政府建設(shè)的阻滯因素

經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國(guó)已初步建立了自身的責(zé)任政府體系。特別是因SARS危機(jī)而掀起的問責(zé)風(fēng)暴使中國(guó)政府進(jìn)入了責(zé)任政府建設(shè)的新時(shí)代，但與此同時(shí)，責(zé)任政府的建設(shè)還存在多種阻滯因素。

（一）行政責(zé)任理念尚未完全確立

“官本位”意識(shí)、“權(quán)力本位”觀念、人治意識(shí)是與責(zé)任理念對(duì)立的兩類概念。隨著行政改革的不斷推進(jìn)，新舊觀念也同樣面臨著交替與沖突。“官本位”意識(shí)、“權(quán)力本位”觀念、人治意識(shí)面臨一定程度的沖擊。但是，這些觀念意識(shí)是行政主體在特定環(huán)境下經(jīng)過長(zhǎng)期的文化環(huán)境的熏陶和傳統(tǒng)習(xí)慣的影響下形成的，是以往全部?jī)r(jià)值生活經(jīng)驗(yàn)的積淀，它內(nèi)化于行政主體而鑄成的，因而一旦形成，行政主體的思想行為傾向就表現(xiàn)出一貫性，促使行政主體狂熱地追逐權(quán)力，同時(shí)淡化了自身的責(zé)任意識(shí)，在行政執(zhí)法過程中無限地?cái)U(kuò)大權(quán)力的內(nèi)涵。因此，“官本位”、“權(quán)力本位”觀念、人治的觀念形態(tài)仍以各種方式盤踞在一些行政主體的潛意識(shí)中，責(zé)任理念尚未完全確立。

（二）行政問責(zé)的制度體系尚需完善

黨的十六大以來，我國(guó)責(zé)任政府方面的制度建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。2004年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》出臺(tái)了“詢問和質(zhì)詢”、“罷免或撤換要求及處理”等規(guī)定。同年出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》細(xì)化了引咎辭職的前提。2005年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》又規(guī)定了對(duì)公務(wù)員實(shí)行問責(zé)的情形和手段。此后又陸續(xù)出臺(tái)了《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》。這一系列以黨紀(jì)黨規(guī)、公務(wù)員法為主體的問責(zé)規(guī)定使責(zé)任政府的建設(shè)邁出了重要的步伐。但總體而言，行政問責(zé)的法律制度仍不完善：一方面，行政法律責(zé)任制度分散于部分單行法律之中，缺乏一套完整、系統(tǒng)規(guī)范體系；另一方面，對(duì)政府責(zé)任的規(guī)定力度過軟，特別是對(duì)于不執(zhí)行問責(zé)規(guī)定的地方政府，追究誰(shuí)的責(zé)任，由誰(shuí)來追究，這些方面缺乏明確細(xì)致的程序性規(guī)定。

（三）責(zé)任追究的落實(shí)力度亟待提高

行政責(zé)任追究是責(zé)任政府的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，倘若行政責(zé)任追究流于形式或者力度不夠，責(zé)任政府的打造也會(huì)面臨阻滯。目前，行政責(zé)任追究的落實(shí)力度還存在一些問題，究其原因主要表現(xiàn)為行政責(zé)任追究的體制障礙。當(dāng)前行政責(zé)任追究是一種行政內(nèi)部問責(zé)，問責(zé)的主體還限于政府部門內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的問責(zé)，是由上級(jí)政府對(duì)部門首長(zhǎng)、下級(jí)政府、政府公務(wù)員的責(zé)任追究體制。然而對(duì)于當(dāng)前的行政管理體制而言，行政責(zé)任的追究存在連帶責(zé)任的問題，即下級(jí)部門或公務(wù)員出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的問題，作為分管的上級(jí)單位也需要承擔(dān)連帶責(zé)任。在這種境況下，行政責(zé)任追究很難落實(shí)，問責(zé)結(jié)果的公正性亦很難確保。此外，行政責(zé)任追究由于缺乏完備的制度保障，行政首長(zhǎng)的主觀意志成分較大。是否要問責(zé)、什么事情要問責(zé)、問責(zé)到什么程度，這就很難避免主觀隨意性。因此，提高行政責(zé)任追究的落實(shí)力度就成為一項(xiàng)重要且緊迫的任務(wù)。

（四）行政過程的透明程度亟需增強(qiáng)

政府與人民是一種委托與代理的關(guān)系。在政府行政執(zhí)法的過程中，確保信息的對(duì)稱，是維系政府與人民的魚水關(guān)系、關(guān)乎責(zé)任政府建設(shè)的重要因素。委托－代理理論認(rèn)為，“由于委托人和代理人之間關(guān)于代理人行為的信息不對(duì)稱，代理人在最大程度上增加自身效用的同時(shí)會(huì)做出損害委托人利益的行為。”[4]目前，盡管國(guó)務(wù)院建立了《政府信息公開條例》等一系列的制度，透明政府的打造也在加緊推進(jìn)，但是一些地方政府的信息公開的程度、行政過程透明的程度還有待提高。在行政過程的透明度不高的情形下，政府獨(dú)自掌握了大量的信息資源，與民眾之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問題，從而使得民眾對(duì)政府的監(jiān)督由于信息的缺失而變成虛監(jiān)或弱監(jiān)，責(zé)任政府的打造也面臨外在監(jiān)督的虛化而倍受影響。

三、責(zé)任政府建設(shè)障礙的消解對(duì)策

（一）推進(jìn)行政責(zé)任理念的推廣樹立

責(zé)任政府的建設(shè)不僅需要制度上的不斷完善，更重要的是需要在行政責(zé)任理念的更新上下功夫。一方面，加強(qiáng)行政道德教育，提高行政主體的道德自覺。應(yīng)當(dāng)有選擇地介紹先進(jìn)的價(jià)值觀念，以開闊行政主體的視野，進(jìn)行比較鑒別，加深其對(duì)“官本位”、“權(quán)力本位”觀念、人治的觀念的反思和對(duì)行政責(zé)任理念的認(rèn)同。另一方面，加強(qiáng)制度倫理建設(shè)，促進(jìn)主體的觀念內(nèi)化。道德作為一種社會(huì)控制手段，其本質(zhì)特征在于行政主體的自覺和自律，但是，行政主體的自覺和自律不會(huì)自發(fā)形成，除了需要進(jìn)行教化和培訓(xùn)之外，還必須加強(qiáng)制度倫理建設(shè)，從而矯正行政主體的價(jià)值偏愛，增強(qiáng)行政責(zé)任理念內(nèi)化的效度。

（二）完善政府行政問責(zé)的制度體系

“制度是眾所周知的、由人創(chuàng)立的規(guī)則，其目的在于抑制人們有可能的機(jī)會(huì)主義行為。它們都對(duì)不服從行為實(shí)施某種懲罰”。[5]因此，應(yīng)加快行政問責(zé)立法步伐，制定一部具有統(tǒng)一性、權(quán)威性的行政問責(zé)法律，不斷完善政府行政問責(zé)的制度體系。一方面，要健全行政問責(zé)的內(nèi)容。不僅要對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的不履行和不正確履行法定職責(zé)所造成的不良影響追究責(zé)任，還要對(duì)那種“不作為”、“無為而治”、“不求有功，但求無過”平庸無能的行政人員進(jìn)行問責(zé)。另一方面，健全問責(zé)程序，完善實(shí)施環(huán)節(jié)。要通過制度設(shè)計(jì)，具體規(guī)定各個(gè)問責(zé)主體可通過什么方式、什么程序提起質(zhì)詢，具體規(guī)定責(zé)任官員對(duì)群眾、機(jī)構(gòu)等提起的質(zhì)詢必須通過什么渠道來做出回應(yīng)，從而進(jìn)一步完善行政問責(zé)程序、步驟，做到問責(zé)制度化、程序化、規(guī)范化。

（三）強(qiáng)化異體問責(zé)以增強(qiáng)問責(zé)力度

目前，在我國(guó)絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)中實(shí)行的是同體問責(zé)制，雖然上級(jí)對(duì)下級(jí)問責(zé)的等級(jí)問責(zé)方式在效力上具有優(yōu)勢(shì)，但上級(jí)的責(zé)任由誰(shuí)來問就會(huì)成為一個(gè)問題。同時(shí)這一問責(zé)方式存在著問責(zé)范圍窄、問責(zé)力度弱、問責(zé)效用差等體制缺陷。因此，強(qiáng)化異體問責(zé)，建立多元化的問責(zé)機(jī)制，就成為增強(qiáng)行政問責(zé)力度的重要途徑。一方面，要構(gòu)建以共產(chǎn)黨為核心、人大為中樞，民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、輿論媒體和公民廣泛參與的多元主體問責(zé)體系，確保各個(gè)問責(zé)主體的問責(zé)渠道的通暢。另一方面，推進(jìn)多元主體問責(zé)的制度化與法律化。盡快推出行政問責(zé)法律法規(guī)，將多元主體問責(zé)的方式、保障措施上升為國(guó)家意志，轉(zhuǎn)變成一種法律，一種現(xiàn)實(shí)的制度安排，從而使問責(zé)有法可依，有章可循。

（四）推進(jìn)政務(wù)公開增加行政透明度

政務(wù)公開與透明既是尊重公民知情權(quán)的表現(xiàn)，也是公民對(duì)政府監(jiān)督、對(duì)公務(wù)員問責(zé)的基本保障。目前，我國(guó)政務(wù)公開進(jìn)程逐步加快，但公開的范圍和程度還有待提高。2011年9月，由北京大學(xué)等多個(gè)科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合完成的《中國(guó)行政透明度報(bào)告2010-2011年度》發(fā)布。30個(gè)省級(jí)行政單位及格率達(dá)六成以上，而國(guó)務(wù)院參與評(píng)測(cè)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，僅兩成及格。因此，推進(jìn)政務(wù)公開，實(shí)行陽(yáng)光行政是推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)的重要任務(wù)。一方面，要完善電子政務(wù)，建立起網(wǎng)絡(luò)化的政府信息系統(tǒng)，為政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和公民提供方便、高效的政府服務(wù)和政務(wù)信息，增強(qiáng)行政行為的透明度。另一方面，對(duì)政府哪些信息必須公開作出明確的規(guī)定，并同時(shí)制定相應(yīng)的違法懲戒措施，從而使公民對(duì)政府的監(jiān)督真正落到實(shí)處。

[1]布萊克維爾政治學(xué)百科全書 [M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1992.702.

[2]陳國(guó)權(quán)，王勤.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型中的法治與責(zé)任政府[J].公共管理學(xué)報(bào)，2007，（2）.

[3]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956.82.

[4][美]戈登·塔洛克.尋租——對(duì)尋租活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[M].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，1999.69-70.

[5][德]柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館，2001.109.