完善我國銀行監管體制

□文/李 梅

（河北銀行學校 河北·石家莊）

一、國外銀行監管體制概況

（一）美國銀行監管體制概況

1、監管體制的特征。美國實行的是雙元多頭（也稱雙線多頭）金融監管體制，即中央和地方對銀行都有監管權，同時每一級又有若干機構共同行使監管職能。聯邦制國家因地方權力較大往往采用這種模式。美國聯邦和各州都有權對銀行發照注冊并進行監管，從而形成雙元多頭的銀行管理體制。在聯邦這一元上，有最主要的三個監管機構：聯邦儲備體系（負責管理在州注冊的、屬于會員銀行的商業銀行）；聯邦存款保險公司（簡稱FDIC，負責管理在州注冊的、屬于非會員銀行的商業銀行）；聯邦貨幣監管局（負責管理在聯邦注冊的國民銀行）。在州這一元上，50個州各有各的金融法規，各有各的銀行監督管理官員和管理機構。美國的雙元多頭監管體制形成對某一家銀行的多頭重復監管。美聯儲、聯邦存款保險公司、司法部、證券交易委員會、期貨交易委員會、儲蓄機構監督辦公室、國家信用合作管理局、聯邦交易委員會、州保險監督署、甚至聯邦調查局等機構也都從各自的職責出發對商業銀行進行監督和管理。

2、監管模式。美國實行的是傘型監管模式。對應于金融控股公司這種傘狀結構，美聯儲被賦予傘型監管者職能，成為金融控股公司的基本監管者，并且與財政部一起認定金融公司允許經營的金融業務范圍。在傘型監管模式下仍實行分業監管，金融控股公司的銀行類分支機構和非銀行類分支機構仍分別保持原有的監管模式，即前者仍接受原由銀行監管者的監管，而后者中的證券部分仍由證券交易委員會（SEC）監管，保險部分仍由州保險署監管（SIC）等，SEC和SIC被統稱為功能監管者。

3、監管的重點內容

第一，設立銀行時嚴格審查開辦者的個人信用。美國政府特別重視對新設銀行董事會成員個人信用的審查。除了美聯儲等基本監管者的考察以外，美國聯邦調查局也參與審查董事會成員的個人信用，為每個銀行董事建立信用檔案，并根據情況的不同決定是否對某些董事進行面談。在嚴格的審查制度之下，有劣跡的或不合格的人很難混入商業銀行董事會。

第二，聯邦和州監管機構實行內部檢查評級制度。監管人員主要檢查五個方面：（1）資本金是否充足，是否存在抽逃資本行為；（2）資產質量如何、貸款和投資是否規范；（3）銀行內部管理水平及風險控制能力；（4）銀行獲利能力；（5）流動性是否符合要求；貸款期限搭配情況。在每個方面，檢查人員對銀行進行由一級至五級的打分，最后綜合五個方面的級別評出綜合級別，評級結果不對外公布，但要通知銀行董事長，同時要求銀行對存在問題加以改進。

第三，采用法人監管機制，即只對銀行法人一級的機構實施監管。如，花旗集團下設的花旗銀行總部設在紐約，紐約聯邦儲備銀行是花旗銀行（包括其在紐約地區內的分行）的直接監管者，而花旗銀行在其他地區的分行并不受該地區儲備銀行的監管。

第四，對金融公司設立防火墻。由于銀行有存款保險保護，并且在出現問題時能得到聯儲的救助，所以金融控股公司的經營者往往會傾向于將非銀行風險向銀行轉移。為避免通過內部交易增加銀行風險，需要盡量限制資金由銀行向非銀行分支機構流動。

4、美國各銀行監管機構相互關系和協調。在雙元多頭的監管模式下，即使是一家規模不大的州非會員銀行，也要接受至少兩家監管機構的監管——州銀行管理當局和聯邦存款保險公司；至于花旗銀行這樣的大機構，監管者更是來自各個方面，美聯儲、貨幣監管總署、聯邦存款保險公司、儲蓄機構監管辦公室、證券交易委員會以及多達50個州的監管部門都對其實施監管。

為了避免重復監管，提高監管效率，各銀行監管機構開始注意加強協調。由于聯邦監管部門與州監管當局在監管目標和監管重點等方面有所差別，前者注重的是金融安全，以保證銀行的安全運行為目標；而后者則更多地考慮銀行對本地區經濟發展的作用，傾向于放寬對銀行的監管。兩者之間在監管過程中可能會出現矛盾是很正常的事情，如果雙方意見不一致，主要依靠相互協商、相互妥協來解決，有時以聯邦的意見為主，有時以州的意見為主。

（二）日本銀行監管體制概況

1、監管體制的特征。日本實行的是單元多頭（也稱單線多頭）金融監管體制，即銀行的監管權集中在中央，地方沒有獨立的權力，在中央這一層次上有兩家或兩家以上監管機構共同負責的監管模式。

2、監管模式。日本金融監管體制經過了較大的改革和調整之后，金融廳現已成為日本金融行政監管的最高權力機構，全面負責對所有金融機構的監管工作。財務省（地方財務局）等作為金融監管的協作機構，根據金融廳授權或相關法律規定對相關金融機構實施監管。日本銀行和存款保險機構只負責對與其有交易行為的金融機構進行財務檢查，其權力來源于雙方最初簽訂的交易合同，這與商業銀行有權對貸款對象企業進行查賬的性質基本相同；但與金融廳的監管權力來源有著本質上的不同。

日本金融廳的監管模式是以職能監管為主，及各職能部門按照監管的性質進行設置和分工。在職能分工的基礎上，再按照行業細分設置課室，對不同性質類別的金融機構進行分業監管。同時，各局下設的總務課專門對檢查與監督的協調工作與信息溝通等負責。由此可見，改革后的日本金融監管體制比較注重監管的協調性和統一性。

3、監管的重點內容。大型銀行由金融廳直接負責監管，重點監管的內容是上一次檢查中所發現問題的改進情況和目前的金融風險狀況。另外，除按照行業劃分進行檢查外，還成立機動靈活的專業檢查組，針對市場關聯風險和體制風險等專業難度較大的領域進行深入的檢查。地方銀行由金融廳和財務局共同負責檢查，檢查的重點是地方銀行遵守法律的情況、風險管理狀況等。

4、日本各銀行監管機構相互關系和協調。2001年日本中央政府機構改革以后，原大藏省對金融機構的金融監管職能全部移交至金融廳，僅保留對存款保險機構的協同監管職能。該監管業務的具體聯系方式是：金融廳直接授權地方財務局長，并在地方財務局的理財部設立檢查監理官，由檢查監理官及其下屬檢查擔當課具體實施監管工作，并由檢查監理官向金融廳直接負責。

金融廳是金融監管的最高行政部門，負責頒發營業許可執照，對金融機構進行檢查和下達指令。而日本銀行作為獨立的中央銀行，為有效控制金融風險而依據合同對交易對象金融機構進行檢查并提供相關服務。兩者檢查重點明顯不同，“各行其道”而又交流合作。

二、發達國家銀行監管體制對我國的啟示

（一）保持中央銀行的相對獨立性。即在處理中央銀行與政府的關系方面，應遵循兩條原則：一是國家經濟發展目標是中央銀行活動的基本點；二是中央銀行貨幣政策要符合金融活動的規律。中央銀行應獨立于財政部，但又在資金和業務上發生聯系，兩者之間的關系體現在貨幣政策與財政政策的互相配合和互相協調上，我國央行貨幣政策的目標是“保持本幣幣值的穩定，并以此促進經濟增長”。為了適應我國社會主義市場經濟體制的客觀需要，進一步發揮中央銀行的宏觀調控作用，加強并保持其獨立性是非常重要。

（二）中外金融監管原則的差別是中國金融業發展滯后的重要原因。試比較一下中美兩國的金融監管原則，就會發現兩者之間存在著質的差別。美國的監管原則是盡量減少發展金融業務的限制，但金融監管一定要細化，做到了堵疏有機結合。可以說這一原則是美國之所以成為世界上金融活動最為活躍而金融監管又最為嚴格和深入的國家的重要原因。反觀我國，為了防范金融風險，我國采用了強化管制、嚴格限制金融機構的市場準入、業務范圍和業務活動自由度的監管原則，試圖通過限制金融機構的活動來預防風險。同時，受種種因素制約，金融監管水平不高、監管工作比較粗放。概言之是堵有余而疏不足。正由于長期限制金融領域真正的競爭，金融機構的業務發展相當遲滯，競爭力嚴重缺乏，潛在金融風險巨大。因此，有必要對現行金融監管原則和思路加以反思及調整，以推動金融市場競爭，促進金融監管水平的提高。

（三）加強各金融監管機構之間的協調。如日本，一方面在職能監管局內設置總務課，專門負責局內各業態監管之間的協調和信息溝通工作，提高統一監管水平；另一方面在職能監管局外設置總務局，負責各職能局和各金融相關部門間的政策協調工作，以增強各相關部門之間的信息共享。

三、完善我國銀行監管體制的建議

（一）各銀行監管機構應相互協調。在我國，人民銀行與銀行監管局應是行政上互不隸屬的關系，為了使金融監管局的非現場監管更加科學、準確，同時也便于人民銀行分析貨幣政策的執行效應，人民銀行和銀行監管局之間應建立信息交流制度和相互通報制度，在其他方面例如法規的出臺等應密切合作并進行磋商，并且應當盡快建立銀監會和央行及其他部門之間的有效協調機制。一方面要加強部門間的信息共享和協調合作，防止部門間扯皮現象，減少摩擦成本，提高辦事效率；另一方面目前我國的銀行監督管理體制中的一些關系尚未理清。從現實來看，要避免銀監會在行使監管職責時受到政府部門的影響，銀監會應盡量加強其監管的獨立性，這就要求加入金融相關部門之間及與其他政府部門的協調力度，建立相對穩定的協調機制。

（二）細化銀行監管，使銀行監管的完善與金融業務發展相互促進。與國外許多國家比起來，我國的銀行監管工作較為粗放，并且由于監管工作多數采用了強化管制、嚴格限制金融機構的市場準入、業務范圍和業務活動自由度的監管原則，試圖通過限制金融機構的活動來預防風險，從而在很大程度上制約了我國金融業的發展。而美國等經濟發達且銀行監管進行較為順利的國家則是盡量減少對發展金融業務的限制，但金融監管一定要細化，做到了堵疏有機結合。在這一點上，我國應當借鑒。我國監管當局應該合理地處理銀行監管與金融創新的關系。金融創新是對銀行監管的主動規避，同時可能帶來新的風險，增加銀行業監管復雜性和新的難點。但也應看到，金融創新是金融發展的重要動力，是商業銀行擺脫經營管理困境的重要手段和路徑，特別是我國銀行業經營管理薄弱、競爭能力低下，更需要金融創新。因此，監管部門應正確處理銀行監管與金融創新的關系，在大力防范金融風險的基礎上，支持銀行業積極開展金融創新。

（三）建立完善的內部評級體系和內部風險模型。監管的主要目的在于建立一個既能有效配置資本資源，又能保持運行穩定的金融體系。從《巴塞爾資本協議》的變遷中可以看出，國際銀行業監管的趨勢是通過激勵相容的制度安排以及市場扭力，使銀行自發地加強內部風險管理。其具體做法是：以資本充足率為主要評價指標，允許符合條件的商業銀行采取內部模型來確定資本充足率，但是輔以嚴格的事前檢查和事后懲罰措施，同時要求提高透明度，提高信息披露標準，增強市場利益相關者在促使銀行擁有充足資本方面的作用。我國銀行監管也應該從這個原則出發，在嚴格控制的前提下，允許銀行選擇與實際業務和發展戰略相適合的方法來確定資本金，而不是規定銀行必須選擇什么方法來確定資本金。

（四）充分發揮銀行同業公會的協調作用。這是構建與我國現代金融體系相適應的新型監管體系中不可缺少的部分。對于銀行業日常經營中經常出現的問題，可以由銀行同業公會按市場規則解決。在當前金融一體化、市場化的大環境下，銀行業競爭加劇，在“趨利”和“避險”的兩難選擇中，不少銀行往往傾向于“趨利”，容易留下金融隱患。充分發揮銀行同業公會的監管作用，有利于促進銀行的自我約束和自我調控能力，有利于整個銀行業走上良性競爭的軌道。

綜上所述，我國銀行監管制度的完善，需要各個部門聯合起來，借鑒國外的先進經驗，根據我國的國情，探索出一條有中國特色的銀行監管體制。

[1]陳洪涌.新巴塞爾協議對我國銀行監管機構的啟示.金融觀察，2006.4.

[2]徐靜.關于完善我國網絡銀行監管的思考.北方經濟，2006.3.

[3]周小路.構建合理有效的銀行監管系統初探.大眾科技，2005.2.