完善慈善事業發展機制促進我國慈善事業健康發展

鄧 微

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006)

慈善事業是現代人類社會文明的重要組成部分，在當今世界普遍面臨社會財富不斷增加，收入差距不斷拉大的狀況下，各國都十分注重將發展慈善事業作為社會擴大社會福利的重要途徑之一。

隨著國民經濟持續快速發展和社會財富的增大，當今我國社會中已蘊藏著巨大的慈善潛力，為我國慈善事業發展提供了社會物質條件。如果說由“5.12”汶川大地震引發的“慈善噴井”使2008年成為我國現代慈善事業發展元年，并引發了其后全國各界對慈善積極大面積的參與。那么2011年由“慈善公信力”而引發的社會各界對我國慈善事業運行狀況及其公信度的高度關注和大討論則使其成為構建我國慈善事業發展機制的反思之年。

無需贅言，我國現代慈善事業發展正處于一個關鍵時期，加快完善我國慈善事業發展機制，建立現代、良性、成熟、高效的慈善事業運行機制是一個十分緊迫的課題。

一、我國慈善事業發展需要解決的問題

我國慈善事業在近年取得了很大的成績和進展，但是由于起步晚、起點低，從總體上看我國慈善事業仍處于初級狀態，尚面臨著眾多需要解決的問題。

(一)慈善文化水平不高

我國是具有悠久的樂善好施傳統的國家，但是我國的慈善文化始終沒有走出“行善積德，因果報應”圖取好回報的境界。在上世紀中葉由于意識形態方面的原因，我國曾視慈善事業為“資產階級虛偽的東西”。在計劃經濟體制下，一方面政府全面包攬了社會救助和社會福利的各個方面，另一方面一度以極為嚴格的法律法規將各種民間組織置于政府的直接控制之下，為數不多的慈善組織也蒙上了極強的官方色彩并按照政府指令行事。這種狀況直接造成了公眾慈善意識的淡薄，在相當程度上制約了慈善文化的正常發育。以至于至今我國慈善文化建設的水平依然不高，盡管2008年的汶川大地震出現了我國公民慈善捐助的“大噴井”，但其鮮明的特點是一種樸素的同情心和民族情結的意愿表達，離將慈善作為一種應盡義務和生活方式的認識尚相去甚遠。不少公民和企業對怎樣參與慈善事業不了解，仍停留在傳統的、偶發的點對點的救助模式上，尚未形成經常性全民慈善的良好氛圍。對于相當數量的單位和民眾而言，捐款捐物是在災難發生時對政府號召的積極響應，而不是自覺對社會慈善事業的參與，也不是社會成員自覺回報社會的需要，慈善尚未成為公民日常生活的構成部分。

目前在我國慈善事業正處于發展的爬坡階段，面對社會對慈善公信力廣泛質疑的狀況，需要在加強規范慈善組織與慈善活動增強公信力的同時，通過培育現代慈善文化將公眾對慈善的關注引向對現代慈善發展機制構建的積極參與。通過現代慈善文化的建設和綜合治理提升整個社會發展慈善事業的信心。

(二)政府在發展慈善事業中的定位不準

慈善事業最顯著的特點是民間性和社會性。民間慈善組織應是慈善事業的主體。根據國外慈善發展的經驗，政府在慈善事業發展過程中的主要作用是引導、監督、規范和保障。由于我國長期以由來國家與集體承擔全部的社會救助和社會福利職責，形成了個人和社會對政府的過度依賴，社會慈善力量的作用被忽視。雖然改革開放以來社會慈善逐步得到重視，但是政府在規范、引導慈善事業發展中依然存在越位和缺位問題。

一是較多地使用行政手段管理慈善工作，對慈善事業的管理簡單化。經常把慈善資金作為財政資金的補充去承擔一些本應由政府財政承擔的項目。對慈善組織必需的人力、財力、物力的政策支持力度不夠，不少慈善組織的正常活動難以為繼。二是較多地直接運作慈善活動，扮演慈善活動的主體角色，政府和民間組織的功能倒掛，一些慈善組織實質上是借助行政力量、以行政化的方式開展慈善活動。政府既是慈善的組織者、管理者、監督者，也是慈善的參與主體的基本格局尚未改變。這種政府功能定位盡管在慈善發展的初期在一定程度上推動了我國慈善事業的發展，但長此以往不利于作為慈善主體的民間慈善力量的成長發育、不利于形成良性的慈善事業的發展機制。三是有關慈善捐贈的財稅政策設計不合理、政策不到位或者實際得不到落實，尚不能充分調動企業和社會成員捐贈的積極性。

(三)慈善法律制度建設滯后

慈善事業的發展與慈善組織的活動、慈善活動的組織離不開健全的法律規范。雖然我國近年在慈善立法方面有所動作，但是尚未形成完善的慈善法律制度體系。在西方發達國家，一般有專門的慈善法律圍繞慈善形成一個完善的法律框架，為慈善事業發展提供的積極的法制保障。我國現有的慈善法律法規零散地分布在一些法律之中，缺乏系統性法律法規的規范，使慈善事業發展出現的許多復雜和無序問題無法解決。最突出的問題，一是慈善組織的獨立法人地位、慈善機構的權利義務、慈善財稅政策、慈善活動的規范等關鍵環節沒有厘清，沒有法律法規的權威確認和明晰規范。二是慈善組織的資格審查與準入、對慈善組織活動的監管、評估、公益產權的界定與轉讓、融投資、退出等尚未形成完整的法律框架。

(四)慈善組織發育水平低、缺乏公信力

民間慈善組織的發展程度是衡量一個國家或地區慈善事業發展水平的重要標志，成熟的慈善組織是慈善事業發展的基礎性支撐，但是目前我國慈善組織的發育還處于較低的水平。一是民間慈善組織數量少。從世界各國慈善事業發展經驗看，慈善事業的主要承擔者應該是民間慈善組織。雖然我國慈善組織在近幾年絕對數在增長，但是從整體來說，我國民間慈善組織的發育遠遠落后于經濟的發展。并且目前不少慈善組織都是政府直接或者間接管理控制的官辦或者半官辦組織，真正意義上的民間慈善組織數量太少、發育不成熟。二是慈善組織功能的發揮處于較低層次。由于長期以來政府對民間組織管得過死，致使慈善組織的建立、發展均受到諸多限制，慈善組織活力不足，主要從事一些款物募集與發放工作，缺乏廣泛深入地參加增加社會救助和擴大社會福利的理念和能力。三是慈善組織活動缺乏整體規劃、不規范操作問題突出，多頭募捐的問題和過度競爭的現象普遍，慈善資源沒有得到有效的整合利用。

從慈善組織自身建設看，慈善組織的內在運行機制還存在嚴重缺陷。首先慈善組織沒有建立陽光透明的組織運行機制，缺乏有效的組織內部監督機制，不少慈善組織的運行存在隨意性突出、財務流向欠透明的問題，有些慈善組織甚至隨意挪用、揮霍善款，導致慈善組織的公信力受損，慈善機構的“蠻荒特色”，讓捐贈者和潛在的捐贈者產生了極度的不信任感，使慈善組織成了公眾信任度最低的領域之一，挫傷了社會民眾參與慈善活動的積極性。同時慈善組織沒有形成與市場經濟體系相適應的的高效運作機制，在活動的宣傳策劃、資本的增值運作等方面還缺乏市場化理念，不能有效保持慈善與市場經濟的有效對接和利用;再則沒有足夠的專業人才作為組織的人力資源支撐，目前慈善組織的成員構成主要為：一部分是政府公務員和事業單位人員，還有相當數量的離、退休領導干部，另一部分是社會愛心人士和志愿者。真正經歷過系統學習培訓，具有良好的慈善事業專業素質和技能的專業人才很少。

慈善機構公信力不強、慈善資源動員不足，對市場機制不熟悉，專業人才欠缺構成了影響中國慈善事業發展的重大缺陷。

(五)制度環境欠優化

良好的制度環境是慈善事業發展和良性運行的重要保障。慈善事業發達的國家無論在慈善民間團體的設立還是在相關制度政策的扶持上，都采取了相當積極的態度。相比之下，我國在慈善機構設立與相關政策的制定上都表現出了明顯的體制障礙。政府對社會化慈善事業扶持政策的缺陷，已經在相當程度上成為社會慈善事業得以健康發展的瓶頸。

體制障礙主要表現：一是慈善組織的準入門檻過高，控制過于嚴格《社會團體登記管理條例》規定，社會團體的設立必須有業務主管單位，并強調：“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立”。對慈善組織的進入進行重重限制設置了過高的門檻。過于嚴格的控制導致慈善組織的設立和發展受到了極大的限制。二是沒有形成利于慈善事業發展的科學的財稅支持政策體系。從一些發達國家的經驗看，慈善事業的發展必須以完善的財稅制度做支撐，而缺乏科學的財稅支持也是制約我國慈善事業發展的突出問題。到目前為止我國的稅收制度還處于不成熟的狀態，對捐贈行為缺乏必要的激勵甚至具有制約作用。

二、開拓創新構建我國慈善事業的發展模式與良性機制

我國越來越重視慈善事業的發展，黨的十六屆四中全會第一次將“慈善事業”寫進執政黨的重要文獻。黨的十六屆六中全會指出“發展慈善事業，完善社會捐贈免稅減稅政策，增強全社會慈善意識”。十七大進一步明確提出“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系”。慈善事業已經與商業保險一起被黨和政府確定為社會保障制度體系的重要補充。

黨和政府對慈善事業做出了積極的定位。在此基礎上應進一步探索現代慈善事業發展模式，完善我國慈善事業發展機制。

(一)創新體制構建我國現代慈善事業發展模式

我國的經濟社會改革已經進入了攻堅階段，這一階段面臨的一大重要任務即體制創新。對萌芽于政府主導體制之內的慈善事業體制進行創新，是我國慈善事業健康發展的迫切要求。促進慈善事業發展體制創新的關鍵是重構政府在慈善事業發展中的角色。慈善事業發達國家的政府非常重視慈善事業的發展，但是其又很少直接參與慈善事業，政府是在通過政策引導和促進慈善事業發展中發揮作用的。為推動我國慈善事業發展，應通過體制創新構建政府引導，民間運作，社會參與、各方協作，動態監督的慈善事業發展模式，不斷提升慈善事業發展水平。

擺正位置，做好政府引導。在我國慈善事業發展中政府一直扮演著直接推動者的角色，政府通過對慈善的強勢介入主導著慈善事業的發展。在慈善事業發展體制創新中，政府必須改變大包大攬、政慈不分的狀態，向政慈分開、減政放權的方向努力，由政府主導向政府引導發展轉型。應著力于推動慈善立法，建立完備的慈善法律體系;加強制度建設，建立有效的財稅支持制度;強化監管責任，規范慈善主體行為;宣傳慈善理念，廣泛動員社會力量參與慈善活動;培育慈善組織，為慈善組織的發展提供必要的支持。注重通過宏觀上的指導和協調，為慈善事業發展創造良好的外部環境，減少慈善組織活動的失范和盲目性，提高其服務社會的效率。

找準方式，實現民間運作。慈善是民間行為，行善是公民權利。慈善事業的主體是民間力量，慈善募捐、善款的管理和支出，以及慈善活動的策劃與開展等事項必須以民間慈善力量為主體，按照社會化、民間化的模式進行運作。近幾十年來政府的功能過于強勢，其運作模式行政色彩過于濃厚，民間慈善力量相對弱小。我國慈善事業的發展應該汲取先行國家的經驗和教訓，果斷采取慈善組織的去行政化措施，通過去行政化改革，切實克服政府操盤、政社不分、權力越位、監管缺位的弊端，實現慈善事業發展的組織化、民間化、專業化、自治化、志愿化、常態化。

形成氛圍，促進社會參與。慈善事業的發展離不開社會的積極參與，必須通過法律、制度、市場、文化等各種途徑廣泛動員社會民眾對慈善事業參與的積極性與熱情。美國慈善事業的發達除了有安德魯·卡耐基、比爾·蓋茨、戈登·摩爾、沃倫·巴菲特等慈善名人大腕之外，更關鍵的是慈善組織的成長和普通民眾對慈善的高度關注和積極參與。政府、慈善組織、學界、公眾、媒體要共同重塑現代慈善文化，廣泛動員社會各界積極參與慈善事業，積極培育各類慈善組織，推進慈善事業繁榮興旺。

統籌兼顧，加強各方協作。慈善事業需要社會各界的共同努力，政府、慈善組織、企業和愛心人士作為慈善的主要構成主體，需要各司其職、各負其責，又要相互協調，共同合作推動慈善事業的穩步發展。政府主要負責優化慈善事業發展環境，為慈善發展提供法律、制度和政策支持，在宏觀上進行調控、管理、監督和提供必要的資金物質人力保障。慈善組織主要負責慈善事業的微觀運作，包括動員組織策劃慈善活動、對慈善資金的募捐管理和使用，不斷加強組織的自身建設，承擔起慈善主體的重要職責。企業和社會愛心人士是慈善的支撐力量，必須樹立“公平、正義、平等、互助、博愛、共享”的現代慈善理念，增強社會責任感，弘揚志愿精神，倡導公民互助，養成慈善習慣，積極參與慈善募捐與志愿活動，為慈善事業的發展提供充足的財力、物力和人力資源。

公正透明，堅持動態監督：公信力是慈善事業發展的精神支柱。提高慈善公信力必須有完善的監督體系進行有效的監督。要借鑒國外的先進經驗，建立以司法監督、行政監督、行業監督、專業監督、公眾監督、利益相關者監督為主要框架的監督機制，對慈善募捐、資金和物質管理與運作、善款分配與支助及志愿者活動的整個過程進行動態的監督，實現慈善事業的公開化與透明性，力爭做到慈善事業的每一個部分和環節都處于有效的監督之下，規范慈善組織與個體的慈善行為，提升慈善公信力。

(二)積極培育我國慈善事業發展的良性運行機制

我國慈善事業發展的戰略重點是培育良性運行機制，培育慈善事業發展的良性運行機制，應主要從以下幾個方面入手：

構建政府引導機制。一是進一步推動社會管理體制創新，將權力下放到社會，形成小政府、大社會的格局，為慈善事業的發展提供廣闊的空間。二是改革不適應慈善發展要求的現有制度，重點改革慈善組織準入制度，降低慈善組織設立的準入門檻;改革財稅制度，加大對慈善組織、捐贈主體的稅收支持力度;構建高效的監督機制保障慈善事業良性高效運行。三是加快法制建設，保障慈善主體的應有權利，規范慈善主體行為。四是培育現代慈善文化，營造慈善氛圍，通過法律、政策、宣傳教育等途徑激發社會中蘊藏的慈善潛力，形成人人可以慈善、事事可以慈善、時時可以慈善、全民熱衷慈善的慈善氛圍。

構建慈善主體培育機制。慈善主體的培育主要是指慈善組織機構、參與慈善的企業和個人。一是加大對慈善活動的稅收優惠激勵力度;二是試行政府向慈善組織購買服務;三是從彩票公益金中拿出部分資金支持慈善組織發展;四要對慈善組織的活動過程進行動態監督，確保慈善活動良性有序進行。還要培育企業慈善文化，引導慈善事業與企業需求的結合，通過法律、稅收以及經濟杠桿激發企業慈善熱情，積極為慈善發展出錢出力。

構建慈善行為激勵機制。構建慈善行為激勵機制必須從精神激勵和制度激勵兩方面入手，一是精神激勵。要加大宣傳力度，培育慈善文化，宣傳慈善典型，讓慈善這種道德精神滲透到每個公民的血液中，形成慈善光榮、慈善崇高的共識，把慈善變為一種習慣、變成一種生活方式。二是制度激勵。借鑒國外經驗，改革現有稅收制度，完善稅收體制。盡快形成累進制的稅收制度，加大對贈予稅的征收額度，設立遺產稅;通過稅收制度對慈善組織的傾斜，調動慈善組織的積極性，增強慈善組織活力;通過對參與慈善的企業和個人免稅、抵稅和減稅，鼓勵企業和個人將資金投入到慈善事業中來。

構建慈善組織和活動的社會化管理機制。構建慈善組織和活動社會化管理機制的重點：一是慈善組織的“去行政化”改革。民政部門業已開展的對公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織，履行登記管理和業務主管一體化職能，將慈善組織從現在的民政部民間組織管理局剝離出來，由民政部慈善司專門進行單獨的監管，稱得上是一種積極的制度變革，但是這一改革并不徹底，還應有秩序地推行公益慈善、社會福利、社會服務等類社會組織直接向民政部門申請登記方式，同時會同有關部門依法加強監管。二是慈善資金籌資方式的社會化。目前企業、個人的慈善行為帶有很大的隨意性，大多數個人和企業在慈善事業上并沒有一個完整而系統的規劃，大多數捐贈是零星的，使慈善處于“被組織”或“偶發”狀況。要通過成熟的慈善組織的培育，集聚社會力量和資源，為慈善事業的發展提供經常性的、源源不斷的資源保障。三是推進慈善實施方式的社會化。慈善實施可以采取“民辦公助”、“公辦民營”、政府購買服務等形式;指導好“慈善超市”、“捐助站(點)”的改革和發展，建立完善“慈善超市”管理的科學體系;構建滿足社會需求的慈善社區服務網絡，引導慈善組織和志愿者融入社區主流服務網絡，充分發揮慈善力量在經常性服務老年人、孤兒、殘疾人等弱勢群體中的作用;形成“人人慈善、天天慈善、時時慈善”的長效機制。

擴大慈善的準市場良性運作機制。市場經濟條件下人們的價值取向是多元的，參與慈善事業的意圖也必然不是單純的，通過將社會個體的慈愛心和投機心理的科學糅合，形成擴大慈善資金的準市場機制意義重大。在整合社會各界資源和力量中福利彩票不失為一種好的方式。各類福利彩票的發售就是積極利用市場的力量，通過市場的有效資源配置，尋找慈善各方的興奮點，聚集了巨大的慈善資金實現彩票購買主體、慈善組織機構、慈善支助對象共贏。

慈善組織和活動的運行監督機制。一是建立司法監督、行政監督、社會監督、行業監控以及內部自律的監督體系。以完備的法律法規體系做規范，以明確政府監督主體地位做保證，以慈善組織行業自律做基礎，同時充分發揮社會各界力量尤其是的媒體的力量，建構政府監控、社會監督和行業自律三重有效防線。二是著力于增強法律規范、行業規范、社會輿論、以及慈善組織內部制度的監督力度;三是強化貫穿慈善組織的準入、運轉、退出以及活動開展整個過程的全程動態監督。

慈善事業可持續發展的長效機制。一是建立有力的法律保障體系。以法律的形式確立慈善事業的戰略地位;明確慈善組織和機構的性質、使命及其管理、運行規則，以及慈善參與各方合法的權利和義務;明確政府對慈善事業發展的權力、義務和職責。二是實施積極的政策支持體系。各級政府在發掘慈善力量時，需要相機抉擇，適時出臺與現實要求相適應的政策促進慈善事業的發展。三是形成完善的財稅制度體系。在完善支持慈善事業發展稅收制度的同時加強對慈善的稅收制度科學組合建設，以實現國家和地方財政對慈善事業的實質性支持。四是建設高效的慈善事業發展組織體系。形成組織動員能力強、社會公信力高、資源利用率高的慈善事業組織體系。五是構建嚴密的監管體系。通過嚴密的監管體系，從源頭上杜絕危害慈善事業發展的不良行為，增強慈善的規范性，提高慈善公信度。六是培育足夠的慈善工作人才、嚴密廣泛的慈善組織網絡等資源，支撐慈善事業的健康發展。

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