從《物權法》背景下淺析房屋拆遷法律制度

王宗莉

從《物權法》背景下淺析房屋拆遷法律制度

王宗莉

(咸寧職業技術學院，湖北 咸寧 437100)

如何在加速城市發展建設與保護個人私有財產中找到平衡，構建合法有序的城市房屋拆遷法律制度，保護拆遷當事人的合法權益，建立和諧穩定的中國社會，是一個影響深遠的熱點問題。城市房屋拆遷涉及地區廣泛，人數眾多，集團訴訟和群體上訪多，釘子戶現象不斷出現，拆遷自焚事件更是將城市房屋拆遷制度推到風口浪尖，引起全社會的高度關注。

城市發展建設;拆遷法律制度;物權法

沒有拆遷就沒有城市的發展，城市發展建設離不開拆遷。四川引火自焚、上海投擲汽油燃燒瓶，中國因強制拆遷而導致的暴力抗拆惡性事件頻頻發生。人們在惋惜、震驚之余，更需要從法律層面上來分析這些事件。如何對財產權進行保護和限制，如何推進公共利益，筆者將從《物權法》背景下深入、細致地分析房屋拆遷法律制度存在的問題以及相應的對策，對這一關乎國計民生問題提出一些看法與體會。

一、我國城市房屋拆遷法律制度存在之問題

(一)房屋拆遷法律制度不健全

長期以來一直沿用以《城市房屋拆遷管理條例》為主體建立起來的拆遷體系受到越來越多的質疑，根據《立法法》的相關規定，征收私有財產涉及到公民的基本權利，只能以全國人大代表委員會及其常委會制定的相關法律為依據，而《條例》在法律淵源上僅屬于行政法規，這就與上位法《立法法》相沖突，某些法學專家提出違憲。對私有財產的征收前提是必須基于“公共利益”。現行的有關法律并沒有具體列舉哪些需要符合社會公共利益，也并沒有明確的法律程序來判斷是否屬于社會公共利益需要，致使房屋拆遷缺乏法律依據，因此，目前我國城市房屋拆遷法律制度還是十分抽象與籠統的，需要在立法與實踐中逐步完善與健全。

(二)濫用公權力

在實踐工作中，由于“公共利益”概念理解上的缺失，工作中對公共利益的解釋存在較大的隨意性，在強大的公權力面前，行政相對人表現出更多的脆弱和無奈，由此而成為“推土機”前的弱勢群體，因沒有明確的法律規定而無法通過法律救濟的手段來保護自己的合法權益。面對強大的國家機器，有的忍氣吞聲，有的以暴力對抗強制拆遷，還有的甚至采取自焚、爆炸等極端方式來抵制拆遷。由此引發對政府公信力的質疑，影響社會的和諧穩定。政府在房屋拆遷管理中特別是在強制拆遷中的角色定位有失偏頗。

(三)不合理的程序設置與補償機制

現行城市房屋拆遷制度設計對被拆遷人的參與權與知情權保護力度不夠，補償機制不合理。《城市房屋拆遷管理條例》并沒有關于被拆遷人參與權的規定。而這將是腐敗的溫床。拆遷補償的范圍、標準，程序和結果應該公平，公正與公開。房屋拆遷價格評估以市場價格為參考依據，在政府、評估專家、企業、拆遷戶等各方面代表的廣泛參與、共同見證下，通過商業化的評估，來提高評估結果的公正性、公平性。這種商業化評估，不是把權力交給一部分人，由這一部分人來決定蒼白無力的程序設置以及不合理的補償機制。

(四)混淆公益拆遷和商業拆遷

《條例》對公益拆遷和商業拆遷并沒有進行明確的分類規定，公益拆遷指基于公共利益的需要而進行的拆遷，除此之外都屬于商業拆遷范疇。在商業拆遷中，雙方應該充分地實現契約自由，有權按照市場規律來判斷最有利的自身利益。因此筆者認為，非常有必要對公益拆遷和商業拆遷做出明確的分類規定。

二、《物權法》背景下確定的拆遷模式及其意義

(一)立法原則的側重點不同

《物權法》的出臺無疑使城市房屋拆遷模式得到新的審視與定位。它的亮點在于區分政府的行政征收行為與開發商的商業拆遷行為，并適用不同的法律規則與補償標準。前者恪守“公共利益”原則，后者則強調“契約自由”。有人擔心《物權法》實施后會導致大量“釘子戶”出現，而實際上，公共利益應具備公平性、具體性、節制性，只要有科學、公平和完備的拆遷制度和公正的司法審判，在城市拆遷中，政府充分證明拆遷項目具備公共利益的目的，并經過城市規劃、人大審議、評估聽證、中介機構評估財產和與被拆遷人協商等一系列嚴格程序，符合公平正義、公序良俗和誠實信用等原則。［1］

(二)解決了拆遷過程中的法律意識形態問題

在《物權法》實施以前，實際中，拆遷工作主要以《城市房屋拆遷管理條例》(中華人民共和國國務院，2001)為法律依據，但由于《城市房屋拆遷管理條例》(2001)缺乏足夠的法律淵源作為法律支撐，法理上與《民法通則》、《立法法》等其他部門法相抵觸，并且與《憲法》的立法原則不相匹配，導致了拆遷工作在行使其行政權的過程中缺乏合法依據。《物權法》的出臺為解決現行城市房屋拆遷制度的癥結拓展了制度空間，維護了憲法基本理念并為具體實施財產征收條款的提出具體舉措，同時《物權法》也與其他部門法相配套，使拆遷法律體系上下統一，并行不悖。

三、在《物權法》背景下對拆遷法律制度的設想與建議

(一)進一步明確城市房屋拆遷的公共利益標準

就城市發展的現實來看，沒有拆遷就沒有城市的發展，如果矯枉過正，會導致城市發展受阻，影響社會經濟的發展。明確界定區分商業利益和公共利益，既可以保證了城市建設的需要，又保護了公民合法權益。［2］《物權法》提出了公共利益需要，在審理涉及公共利益的案件中，主要是根據法官的自由裁量權確定調查群體，并根據調查結果作出相應的裁決。筆者認為仍需要更清晰地認定，建議從以下兩個方面確定公共利益。首先，國家因修建道路(包括鐵路和公路等)、醫院、學校等公共設施或公益性設施、場所而征收房屋的，屬于為公共利益。其次，根據城市發展長遠規劃，符合區域或城市建設要求，能為區域(或城市)帶來較大社會效益和經濟效益的。

(二)如何妥善處理“釘子戶”問題

在房屋拆遷過程中，關鍵是要處理好利益分配問題。但是，部分被拆遷戶因對拆遷協議有較大異議，經協調后仍然無法達成調解協議，不愿意搬遷，必然使拆遷工作陷入僵局。于是，政府拆遷管理部門只有采取強制措施來保障拆遷工作的順利進行。而在這個過程中往往容易產生暴力抗拆的惡性事件。如何公平、合理地推進房屋拆遷，妥善處理所謂的“釘子戶”，筆者認為應做到如下幾點:

1．以人為本

采取人性化的措施曉之以情，動之以理。通過協商、勸說等方式溫和地推進房屋拆遷工作，防止拆遷人與被拆遷戶之間的矛盾沖突激化。嚴厲懲處拆遷單位采取不人道手段強迫被拆遷人搬遷的行為。《物權法》第六十六條明確規定對公民合法財產進行保護。拆遷中的停水、停電、停熱、停氣、阻斷交通等手段是不人道的。［3］因為這不僅關系到當事人的財產權利，而且關系到他們的人身權利。“最牛釘子戶”——重慶楊家坪鶴興路舊城改造拆遷項目糾紛，引起海內外各大媒體高度關注，工地現場曾聚集著上百家媒體，但不可否認“釘子戶”出現，在另一個層面表明了政府的進步。在《物權法》通過后，在重慶釘子戶事件中政府采用“溫情迂回”策略，引導輿論導向與傳媒，這種克制態度及處理模式是過去動不動就強制拆遷的政府行為無法比擬的，這個典型事件將成為未來解決類似事件的比照模式，也是值得各級地方政府借鑒與學習的。

2．禁止“走一戶拆一戶”的做法

進行舊城區改造是一項民生工程，因此要讓老百姓滿意，讓民生工程變成民心工程。在拆遷工作中一定要做到逐戶征求意見，一戶不滿意都不能拆，都要想辦法溝通，達到居民滿意為止，禁止“走一戶拆一戶”的做法。在拆遷問題上不能急功近利，規定在拆遷區域中全部住戶都與拆遷方簽訂補償協議后，再統一拆遷。

(三)建立健全拆遷中法律程序性規定

1．充分保障被拆遷人知情權與參與權

實務中某些地區忽視公民的合法財產權益，任意壓低拆遷補償安置標準，動輒采取強制手段，影響政府公信力，與和諧社會的理念相悖。［4］具體措施是建立房屋拆遷聽證制度。筆者應為，在實施行政強制拆遷之前，應召開兩次以上的聽證會。針對尚未達成拆遷補償安置協議比例較高的情況，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請之前，應當邀請政府相關管理部門、拆遷當事人代表以及具有社會公信力的代表等，對行政強制拆遷相關的法律依據、裁決程序、補償安置標準等內容，舉行聽證會。以廣泛征求居民意見，賦予居民更多的知情權、參與權和決策權。在拆遷階段，被拆遷人同樣有權參與全過程，及時而充分地表達自己的意愿與訴求。［5］

2．嚴格拆遷法律程序

首當其沖是嚴格拆遷行政裁決程序，拆遷人雙方如就補償標準、補償方式等方面無法達成協議的，可以向房屋拆遷管理部門申請行政裁決。［6］行政強制拆遷以生效的裁決為法律依據。在此，適用強制拆遷手段的前提，是拆遷當事人向房屋拆遷管理部門提出裁決申請。在強制拆遷之前，拆遷當事人向房屋拆遷管理部門提出裁決申請的，應先進行調解，這是行政裁決的必經程序。在調解過程中，應對當事人提出的事實和理由的合理性、充分性加以認定，認真聽取當事人的陳述意見，對當事人所提出的合理要求，應予采納。如果無法實現調解，房屋拆遷管理部門實施強制拆遷之前，應事先通知被拆遷人，耐心做好解釋說明工作，力求被拆遷人的理解、解受。此外，房屋拆遷管理部門在進行強制拆遷時，應組織街道辦事處(或當地居委會)、被拆遷人單位代表到場，作為強制拆遷的證明人，并由公證部門對被拆遷房屋財產進行公證。另外，要嚴格市場準入，完善責任追究制度，建立健全拆遷信訪機制，嚴肅查處房屋拆遷工作中的違法違紀行為。

四、結語

隨著我國城市建設的的高速發展，拆遷問題也成為了城市發展過程中不可回避的問題。如何妥善解決城市拆遷中所產生的各種矛盾及糾紛，尋找到更切合實際的解決辦法與對策，需要政府各個相關部門制度透明、公正公開、價值均衡。

［1］王立明．物權法專題研究［M］．長春: 吉林大學出版社，2001，(9)．

［2］左力．城市房屋拆遷補償制度研究［D］．北京社科院碩士論文，2002．

［3］石曉梅．城市房屋拆遷法律制度研究［D］．合肥:安徽大學，2006．

［4］周建康．論城市房屋拆遷制度的正當性缺失及補救［J］．廣西政法干部管理學院學報，2005，(1)．

［5］陳靜，李益明．城市拆遷法律問題之分析與對策［J］．貴州警官職業技術學院學報，2008，(3)．

［6］徐墁臨 ．城市拆遷中存在問題及解決對策探究［J］．科教創新，2010，(4)．

責任編輯:孟毅輝

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2012 －02 －27

王宗莉，女，湖北咸寧人，中南財經政法大學民商法碩士、咸寧職業技術學院講師，主要研究方向:經濟法、民商法。